从现代化治理的视角看机构改革

赵义

如果要挑选改革开放40年历史的关键词，“机构改革”绝对会是入选的一个。党中央部门于1982年、1988年、1993年、1999年集中進行了4次改革，国务院机构于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中进行了7次改革。显然，党政机构尤其是政府机构，几乎是每隔5年都要进行一次改革。可以说，过去40年中国社会经济的深刻变化和政治周期在机构改革上面都会得到反映。

最新一轮党和国家机构改革，被认为是一场系统性、整体性、重构性的变革。的确，这轮机构改革具有不同于以往的特点，更加注重系统性、整体性、协同性，党政军群都包括在内，既要解决当前最突出矛盾，又要关注基础性和长远性的体制建设，既要深化党政机构改革，又要同步推进群团组织、企事业单位、社会组织的机构改革，既要推动中央层面的改革，又要促进地方和基层的改革，这在过去是少有的。

对这轮机构改革，各种解读已经有很多。值得指出的一点是，其触及的权力和利益关系的调整，尤其是改革后的权力运行模式，需要在后续的实践中继续观察。毫无疑问，社会各界也将在实际生活中深刻感受机构改革带来的影响。

此时，我们需要回到一个元问题，即到底什么是现代化治理，具体来说就是从现代化治理的要求来看待机构改革。改革不是为了改而改，尤其是机构改革涉及到权力和人事等方面的大调整，对机构改革的认识更容易落入“人事学”的俗套。因此，对于机构改革必须从治理现代化的高度来把握。

治理现代化不仅是一种治理理念，更是一整套制度体系，在机构改革上具体体现为机构设置和职能的配置，涉及到权力运行方式、政府规模大小、编制等资源在不同部门之间的分配、中央和地方的管理幅度等要害问题。

发改委“瘦身”的逻辑

因为现代化本身就是一个动态的概念，所以很难有一个统一的界定。不过，这不妨碍人们通过对非现代的认识来把握现代化的内涵。事实上，新一轮机构改革的优化协同高效的方向要求已经点明了机构设置和职能配置的问题，即不符合现代化治理要求的弊端。

问题清单已经很清晰。比如，“一只蛤蟆跳进水里，归农业部管，蹦到岸上就归林业局管”，“我种牡丹归林业局管，改种芍药得归农业部管了，一个是草本，一个是木本”，这样的现象说的就是机构之间的职能交叉。在政府机构当中，特别是综合部门与行业部门之间职责划分不清，协调难度大，权责分离严重，导致相同的问题各管一块，各出各的招、各走各的道，形成不了合力。而一些领域执法队伍分设，相互“打架”现象比较普遍。大部制改革以来，一些部门的内设机构整合不彻底，还是各自独立运转，等等。

在传统政治中，部门职能设置的叠床架屋现象是很突出的。原因很复杂，有政治文化方面的，传统王朝统治往往奉行的是即使牺牲效率也要保证权力体系对士人的吸纳。有时候，出于权力制衡的需要，更是有意识地进行权力和职能交叉的设计，以保证最高统治权不会受到挑战。现代社会一方面有政治参与的制度安排，另一方面要求对社会进行理性和专业的治理，因此传统政治的做法自然也失去了存在的土壤。职能交叉、相互“打架”等问题更多的是在不断变化的社会经济面前，部门之间对权力和利益的争夺。

“精兵简政”是执政党领导革命和建设的一个很重要的法宝。

更深层次的原因是政府职能的转变。传统社会的政府是全能型政府（事实上能管到什么程度则是另外一个问题），而中国从过去计划经济到市场经济的转变，政府的职能也逐渐要调整到适应现代市场经济的轨道上来。政府对市场和社会的微观干预越多，那么越是需要一个具有很大审批权限的超级部门。随着政府职能转变的逐渐到位，超级部门的权力也必然要调整。

最明显的是发改委。新一轮机构改革，发改委“瘦身”明显，多项职责划归其他部委：组织编制主体功能区规划职责，整合并入新组建的自然资源部；应对气候变化和减排职责，整合并入新组建的生态环境部；农业投资项目管理职责，整合并入新组建的农业农村部；重大项目稽察划入审计署；价格监督检查与反垄断执法职责，整合并入新组建的国家市场监督管理总局；药品和医疗服务价格管理职责，整合并入新组建的国家医疗保障局。

发改委“瘦身”的思路是“放”，这个逻辑也是此次政府机构的一个基调，即能放给市场的要彻底放干净，适合地方承办的要坚决交给地方负责，需要专业部门协调管理的职能要坚决放给部门去管理。理性和专业化的部门管理，让机构设置和职责划分更加科学，相应部门所要承担的公共服务、监管等职责和权能相对应，即有管的抓手，又进一步明确被问责主体的地位。

严控编制的背后

历次机构改革，人们总会问一个问题：如何走出精简—膨胀的怪圈。能够有效控制政府机构的膨胀，是现代化治理的应有之义。政府规模和经济发展的关系，是一个很值得研究的课题。只要是现代化治理，就必须要有控制政府规模膨胀的一套机制。“精兵简政”是执政党领导革命和建设的一个很重要的法宝。

我们政府的规模到底有多大？使用不同的概念，比如公务员数量和财政供养人员，结果会有很大不同，因为这两个概念涵盖的人数差别很大。事实上，多年来我们通过严控编制等手段控制政府规模的膨胀，编制管理的严格，人们都深有体会。党和国家机构改革方案也明确提出，强化机构编制管理刚性约束，坚持总量控制，严禁超编进人、超限额设置机构、超职数配备领导干部。

编制在不同部门之间的分配，有一个变化过程，背后是政府职能的转变。比如经济建设职能最为突出的时候，相应职能部门的人数就会比较多，有研究就指出，中央各部委公务员中，负责经济发展职能部门人数较多，以2008年为例，各部委公务员数量从多到少依次为：国家发展与改革委员会（1029）、商务部（956）、工业与信息化部（731）、审计署（682）、财政部（680）………当政府职能强调加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的时候，也就会在相关部门公务员数量上反映出来。

反过来说，相关部门公务员数量也可以作为指标，来衡量一个地方或者部门所声称的职能转变是否真正落到实处。发改委“瘦身”反映的是职能转变的部门权责对等，编制等资源的分配则更直接反映职责的实际履行。

控制政府规模，方法很多，比如财政预算改革，这可以说是更加治本的途径。还有的研究指出，一个地方的政府规模膨胀程度和税制有关系，直接税占税收收入比重的提高有助于约束政府规模的膨胀，因为直接税与个人收入、企业利润率等因素直接相关。而间接税则不同，看重企业收入规模，地方政府投资会偏向于收入提升快的行业而未必效益好的行业，以更快地获得财政收入，同时也会刺激政府规模的膨胀。

但无论财政预算改革还是税制改革，都还是一个渐进过程。严控编制仍然是控制政府规模膨胀的一个重要抓手。那么对应于政府职能的转变，必然要对编制资源配置进行结构性的调整。党和国家机构改革方案有针对性的明确，要结合全面深化党和国家机构改革，对编制进行整合规范，加大部门间、地区间编制统筹调配力度。在省（自治区、直辖市）范围内，打破编制分配之后地区所有、部门所有、单位所有的模式，随职能变化相应调整编制。

优化和转变职责是关键

政府机构设置和相应的人员等资源配置，如何才算符合现代化治理要求，并无一定之规，但可以肯定的是，随着政府提供公共服务、监管等职能的加强，编制等资源向相关部门的倾斜是很自然的事情。新一轮机构改革也明确要求，政府职能部门要把工作重心从单纯注重本行业本系统公共事业发展转向更多创造公平机会和公正环境，促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，促进全社会受益机会和权利均等。

有研究对2013年美国各级公职人员数量较多的前10个职能部门进行了分析，包括教育、医疗、警务、国防、矫正、卫生等在内的10个职能部门公职人员的数量总和占总体政府规模的80.8%，其中负责提供与公民日常生活息息相关的各类公共服务的公职人员更是占总体规模的73.3%，是绝对多数。而中国的特点，除了前述负责经济发展的职能部门人数相对较多外，社会管理职能部门特别是公安系统人数也较多，同时教育、医疗等公共服务更多的是由事业单位来承担，并且基层占比很高。

新一轮机构改革对于事业单位改革，要求面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制，同时规定不再设立承担行政职能的事业单位。

深化公安改革也在进行之中，核心内容之一是建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。目前，公安系统尤其是基层民警受机构规格和职数比例限制，人数多、职业少，职业发展空间受限。一些地方民警流失现象比较严重。同时，警务辅助人员管理也需要规范。3月28日的中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案（试行）》《公安机关警务技术职务序列改革方案（试行）》，强调要根据公安机关性质任务和人民警察职业特点，拓展民警职业发展空间。

总之，现代化治理对机构设置和职能配置提出了新的要求，其中优化和转变职责是关键。根据优化和转变职责的改革要求，权力、编制等资源的分配都将进行深刻的调整。正如中央全面深化改革委員会第一次会议指出的，要在改职责上出硬招，不光是改头换面，还要脱胎换骨，切实解决多头分散、条块分割、下改上不改、上推下不动的问题，确保党中央令行禁止。要在宏观管理、市场监管、教育文化、卫生健康、医疗保障、生态环保、应急管理、退役军人服务、移民管理服务、综合执法等人民群众普遍关心的领域，重点攻坚、抓好落实。