环境数据开放，政府应该怎么做？

郑磊 刘新萍

环境问题一直是百姓关心的热点问题。2018年全国“两会”期间，中国过去数年来在环境保护、污染治理方面取得的成绩引发媒体普遍关注。在新一轮国务院机构改革中成立了生态环境部，彰显了政府促进生态环境保护、建立美丽中国、满足人民美好生活愿望的决心。在未来生态环境治理中，充分利用社会力量实现多元治理，成为解决生态环境问题的关键。

当前，数据已经成为推动政府变革与治理转型的新兴动力。在生态环境领域，政府在行使国家权力，执行环保政策的过程中掌握了大量关键数据，这些数据的开放对扩大公民对生态环境相关议题的知晓程度，提高公众参与水平，推动公众对生态环境治理的监督具有重要意义。

2015年8月国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中明确提出要优先推动包括环境数据在内的民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。然而，复旦大学和数字与移动治理实验室出品的《2017中国地方政府开放数据指数报告》显示，尽管多数地方政府在其数据开放平台上设立了资源环境主题，但总体上来看，已开放的环境数据资源比较有限。

为什么要推进环境数据开放？

在传统的环境治理实践中，由于环境治理的外部性特征，环境治理越来越跨越了传统行政区划的限制，构建了京津冀、长三角、泛珠三角等区域性的环境治理协作平台，这些平台对区域环境治理的顶层设计具有重要意义。然而，区域环境治理过分强调环境治理的宏观性、整体性特征，却忽视了环境污染的微观性、局部性特征。从城市内部环境污染数据的分析可以发现，在污染程度、污染物构成、污染源等方面，环境污染均呈现出时间与空间差异性，亟需建立数据驱动的、精细化、科学化的环境治理决策，更好地预测环境污染演变趋势，提升政府环境治理水平，形成对区域环境治理的有效补充。

环境数据开放还将有利于提升以政府为核心、多元社会主体跨界合作的协同治理能力，提升民间对环境事务的参与水平。利用已开放的政府环境数据，可支撑社会各界多角度参与环保事业，培育环境治理的良性生态圈，推动环境污染防治与环境质量改善，推动政府的工作重点从环境污染治理向环境质量的全面提升。

解决当前环境污染问题，应打破环境数据壁垒，基于环境数据推动环境治理工作的进程，促进政府环境治理工作中跨地域、跨部门、跨界的多元治理格局的形成。环境治理应当用数据说话，用数据决策。在环境政策的制定中，应基于环境数据的分析，制定科学化、精准化的环境治理策略，实现环境污染从粗放型治理到精细化治理的转型，促进环境质量的全面改善与提升。

环境数据开放应以环境保护、环境质量提升、甚至整个社会经济的发展作为终极目标，将环境数据整合于宏观战略决策制定中，实现环境保护、社会治理与经济发展相互融合的高质量发展，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国，更好满足人民美好生活的愿望与需求。

开放到什么了程度？

为全面了解当前中国地方政府开放数据平台上的环境数据开放的整体情况，笔者选取了北京、上海、浙江、青岛、贵阳、武汉、佛山市南海区等地，对其开放数据平台上的环境数据进行了分析。从总体上来看，各地均已开始了环境数据开放的探索，并已经开放了一定数量的环境数据资源，但在数据总量、数据内容、数据可用性、数据再利用等方面仍存在不少问题。

总体上看，目前环境数据开放的开放数据量少，且多与资源（或能源）数据混为一谈，将资源类数据剔除后发现，各地已经开放的环境数据均只有十几条到几十条，这与庞大的生态环境数据总量形成明显反差，环境数据开放工作任重道远。在主题分类上，当前环境数据多与资源或能源数据混为一谈，限制了数据利用主体对环境数据的搜索与利用。

从已开放数据集的关键词内容的频次分析来看，当前已经开放的数据多为环境信息公开中已经公開的信息，内容涉及到机构信息、行政审批信息、行政处罚信息、空气质量信息、污染源信息、环境监测信息等内容。但是，环境数据开放与环境信息公开并不等同。开放数据是指可以由任何人自由、免费访问、获取、使用和分享政府数据，侧重于数据利用，提高对数据的增值利用水平；而信息公开的目标则在于满足公众的知情权。

当前已开放的环境数据则存在数据质量参差不齐、数据分类模糊、缺乏统一的元数据规范、数据更新频率低、格式混杂等问题。由于缺乏对环境数据的统一分类标准，限制了环境数据利用者搜索、下载、分析与应用数据的能力，也制约了基于已开放环境数据进行跨地域综合环境应用开发的可能。有相当数量的还是静态数据，更新速度慢，导致数据的可用性差。因此，虽然在数据开放平台上的环境数据均有相当数量的访问量，但下载量较低。

从整体上来看，我国的政府数据开放工作尚处于起步阶段，尚未形成有效的管理手段与推进机制，当前数据开放缺乏法律保障与统一的国家标准，对主题分类、元数据规范、数据格式、更新频率等未做明确规定，这也制约了环境数据开放的进程。同时，各环境数据相关部门担忧数据开放可能涉及国家安全、商业秘密和个人隐私，在环境数据开放后可能会因为数据误读而带来消极影响，因此在数据开放过程中畏手畏脚，采取保守的环境数据开放策略。

如何推进政府环境数据开放？

基于环境数据开放面临的上述现状、问题与原因，未来环境数据开放的推动除依赖于宏观层面开放数据相关法规政策、标准规范及管理制度的完善之外，各级政府也应从环境数据开放总量、数据集分类、数据质量、数据再利用等方面进一步推进环境数据开放的进程。

在数据分类中，应将生态环境类与自然资源类数据加以区分。本次国务院机构改革已将生态环境部与自然资源部两个部门分列，进一步理顺了国家层面在自然与生态环境方面的部门间关系。

从观念意识的转变与政府内部能力的提升上来说，地方环境数据相关部门应改变传统的思维观念，不再将数据作为部门私有财产封存起来，而是提高环境数据开放的意识，开放更多高价值的环境数据，供社会增值利用。同时，政府环境部门应提升内部数据分析能力，甄别潜在的数据开放风险，使环境数据在风险可控的原则下尽可能开放。

在数据分类中，应将生态环境类与自然资源类数据加以区分。本次国务院机构改革已将生态环境部与自然资源部两个部门分列，进一步理顺了国家层面在自然与生态环境方面的部门间关系。在地方政府数据开放平台上，对相应数据资源进行区分不仅有利于推进地方政府这两类数据的开放水平，也有利于数据利用者更好的甄别生态环境数据，提高数据利用水平。

在数据质量方面，地方政府环境数据相关部门应在国家环保部门的指导下，加强对本部门的环境数据资源的梳理、清洗与加工，确定各环境数据资源的开放属性；根据国家或地方政府数据开放统筹部门的统一部署，在元数据规范、数据更新、数据格式等方面提升已经开放的环境数据质量。

在数据再利用方面，地方环境部门应加大力度培育环境数据利用的生态圈。当前，民间环境数据开放团体在数据开放中起到了功不可没的作用，例如上海的青悦开放环境数据中心将政府发布的公开数据进行整理，以开放数据格式进行数据开放，已经整理了包括空气（含历史空气质量、空气质量预报、历史天气实况、历史天气预报）、水质（地表水、饮用水）、污染源（实时排放历史信息、超标排放历史信息）、危险品相关（全国垃圾焚烧场数据、全国危险废物处理场）等数据，目的在于推动环境信息公开与环境数据开放，帮助广大公众获得环境质量知情权和监督权，提升政府环境部门的治理水平。

针对此类民间团体，政府应当加大力度进行扶持，除给予必要的资金支持与技术支撑外，应有目的地向其开放更多的数据，探索环境数据开放的全新模式。