司法责任制改革背景下的检察权配置研究

2018-04-23周宇

法制博览 2018年2期

摘要：检察机关司法责任制改革转变了过往三级审批的办案模式，检察权配置如何变革成了当前的一个重要问题，本文从依法独立行使检察权，去行政化，优化检察权配置，改革检察权配置属性，实现检察权配置的平衡，保证检察权全面公正高效完善运行。

关键词：检察权配置；司法责任制改革

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0114-02

作者简介：周宇（1978-），男，湖北省鄂州市人民检察院，干警。

党的十八大提出，要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。如何让检察权配置满足司法责任制改革的要求，推进司法责任制改革向纵深发展呢？本文仅在此探讨司法责任制背景下检察权的内部配置问题，即通过优化内设业务机构配置，优化资源配置，建立完善相关配套制度，实现检察权的优化配置，建立符合检察权运行特点的专业化、精干化的检察权配置体系。

一、司法责任制改革背景下的检察权配置属性

最高人民检察院出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等一系列文件，对检察机关司法办案组织的类型、设置和运行机制进行了若干重大改革，细化了检察官、业务部门负责人、检察长（分管副检察长）、检察委员会在司法办案中的职责权限。通过一系列改革措施，逐步实现了检察权的重新和优化配置。在改革过程中，检察权配置突显出了以下属性：

（一）增强检察权配置的司法属性改革前检察机关内设机构的设置基本上都是参照行政机关“局、处、科、室”的形式組成的，而在实际运行中，实行的是“检察官承办，部门负责人审核，检察长、副检察长或检察委员会决定”的三级审批制办案方式。这种办案模式的弊端在于过于强调“上命下从”的行政管理模式，背离了司法办案的亲历性原则，造成了“办案的不断案，断案的不办案”，决定权集中于检察长、副检察长等领导手中，办案检察官除了收集案件的事实和证据外，其独立意志很难得到体现，严重挫伤了检察官的积极性。淡化行政色彩，增强司法属性是检察改革的必由之路。检察权的配置必将向司法性回归，放权给一线检察官，增加对办案检察官的授权，成立以独任检察官或主任检察官为核心的新型办案组织，将办案检察官从案件事实和证据的搬运工作中解放出来，使检察官独立进行司法判断和决定案件，遵循办案活动的司法属性，实现检察权运行的理性回归。

（二）突出检察权配置的业务属性检察官的最初本职就是办案。本次改革充分体现了检察官的职业特性，通过对检察人员分类管理，将人力资源配置的重心集中到检察业务部门；通过以办案指标为中心的对员额检察官的业绩考核，将检察官的工作中心指向到办案上来；通过精简一些非必要的非业务内设机构，优化内设机构设置，突出公诉、批捕等检察业务的核心地位，让检察权的配置核心回归检察职业的原点——办案。但是突出检察权配置的业务属性，以不妨害检察机关综合治理、群众工作、检务保障等工作的顺利开展为前提，通过合理优化人员配置和建立完善配套制度，实现各项检察工作的平衡发展。

（三）提高检察权配置的效率属性改革前检察权配置具有较强的行政色彩，无论大小案件和程序性工作都要经过检察官、部门负责人、检察长或分管副检察长的三级审批，虽然案件质量得到保证，但是程序繁琐，效率低下。改革提高检察权配置的效率性主要通过两个方面来实现。一方面是通过简政放权，简化审批程序，减少中间审批层级，将大量简单案件和办案程序性工作的决定权直接授予检察官，从而加快了案件审查和流转速度。另一方面是扁平化内设机构设置，将原有的“局、处、科、室”划分的部门统一按照检察职能重新划分为职务犯罪侦查、公诉、审查逮捕等大部制部门，减少内设机构数量和行政层级，提高了运行效率。同时剔除了大批一人科室，减少了行政人员数量，优化人员配置，增强一线办案力量，从而提高运行效率。

（四）强化检察权配置的责任属性司法责任制改革的重点问题就是明晰办案责任，解决办案追责的问题。原来检察机关实行的三级审批办案机制存在责任划分不清，无法追责到明确个体的问题。因为几乎所有的大案都是经过层层把关、集体研究和领导审批的，一旦出现办案质量问题，除非是承办人或者分管领导违法办案，故意歪曲证据和事实，否则办案责任就无法落在某个确定的个体身上，只能由集体承担。为此，必须打破责任担当的壁垒，推行“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的检察官办案责任制，只有明确承办检察官、检察长和检察委员会之间的权责划分，清晰界定哪一类案件应该由检察官依法独立作出决定，哪一类案件应当由检察长决定，哪一类案件必须由检察委员会作出决定，才可能明确权责。有权必有责，在履行检察权的同时必然承担相应的责任。通过强化责任追究，倒逼检察官提高能力素质，优化检察权运行机制。

二、检察权配置中需要平衡的问题

通过司法责任制改革，检察机关实现了扁平化组织结构，充分放权授权检察官，减少审批层级，极大优化了检察权配置，提升了办案效率，契合了司法规律。但是检察权配置仍存在一些需要平衡的地方。

（一）保持授权放权与监督制约的平衡一方面要充分地向检察官放权授权，使检察官能够大胆开展办案工作；另一方面则要达成授权放权与监督权力运行的平衡。不能仅强调向检察官授权放权，不注重权力运行的监督。要做到“放权不滥用”，通过办案组内部监督制约、案件管理部门案件监控和质量评查、检察长案件监督指导、政工部门绩效考核和监察部门办案责任追究等一系列渠道，建立各部门齐抓共管，多渠道监管的机制，强化检察权检察权运行的内部监督制约。找准授权放权与监督制约的平衡点，既不损害检察官独立行权的积极性、主动性，又不致于权力失去监督制约，简单而言，就是要做到“有权必有责，用权受监督、失职要问责、违法要追究”。

（二）保持检察官独立办案与检察一体化的平衡检察官依法独立办案是检察官在办案中的个体独立，不受其他外界因素干扰，但它要受到检察一体化的限制。但检察一体化与检察官独立办案并不矛盾，检察一体化原则不排斥检察官的独立，相反，检察一体化要求将检察系统的领导同检察官的独立办案相结合，只有保障检察官的独立主体地位和办案自主权，在检察机关内部形成良好的工作局面，检察机关对外的一体化才能更好地发挥作用，更好地履行宪法赋予的法律监督职权。

（三）理顺检察官与部门负责人的关系按照司法责任制改革的设计，检察官在业务上只接受分管副检察长、检察长和检察委员会的领导，部门负责人只能提出不同意见报检察长决定，不得改变检察官决定，换言之，部门负责人只有提出参考意见的权力。但另一方面，部门负责人又负责本部门的司法办案管理工作，有监督、检查检察官办案工作的权力，这两种权力本身就存在着一定的矛盾，容易造成检察官无所适从。如何捋顺两方面的关系，在不影响检察官办案的情况下，顺利完成对司法办案的管理工作，笔者认为关键在于必须区分部门负责人在不同阶段所行使的权力。在案件报批阶段，部门负责人就是一个审批环节的中间点，履行法律职权，只提供自己的意见但不做决定，仅供检察长参考；而在办案管理阶段，部门负责人履行行政管理权，监督、管理本部门所有案件质量。相对而言，检察官在业务上不受部门负责人领导，但在部门行政管理上要服从部门负责人领导和管理。