农民住房入市法律保障机制探究

2018-04-23杨晓

法制博览 2018年2期

关键词：农房入市保障机制

摘要：由于立法禁止宅基地、农房的自由流转，致使农村大量房屋被荒废和闲置，不但浪费资源还影响城乡的协调发展。解决矛盾的关键在于为农房入市找到合理路径，为此要通过设计法律规则，让宅基地、农房的流转在风险可控的前提下在法律的轨道上进行。

关键词：农房；入市；保障机制

中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0021-02

作者简介：杨晓（1978-），男，湖南江华人，硕士研究生，衡阳师范学院法学院，讲师，从事经济法研究。

党的十八届三中全会提出，要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

現实的情况是，囿于宅基地的社会保障功能和“城乡二元结构”，在现行的法律框架下，宅基地与农房是不能作为商品自由流转的。我国房产、土地法律法规政策的滞后性已经成为影响城乡一体化的障碍，要实现宅基地使用权（以下简称“宅基地”）、农户住房（以下简称“农房”）入市流转，需要大幅度修订和完善相关法律作为依据和支撑。农房在相关法律尚不完备的条件下流转，不但会冲击现有建设用地市场秩序，也会难以清晰界定和实现国家、集体经济组织和农民的权益，进而损害农民利益，影响国家耕地安全和农业、农村稳定。

因此，应总结试点区域宅基地、农房流转所取得的经验，尽快修改和调整同集体建设用地、宅基地、农民住房流转制度设立相悖的法律条款，如适时修订《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《担保法》；应构建具体制度，防范农房入市所产生的风险，确保交易的安全、稳定高效，为进一步开展城乡一体化土地市场建设打下坚实基础。

一、农房入市法律保障机制构建应遵循的原则

（一）保护耕地原则

人多地少，土地资源匮乏是我国的基本国情。在城镇化进程逐渐加快的情况下，城市建设用地呈现快速扩张趋势，农用地日趋减少已是严峻的现实。在人口逐渐增加的情况下，如何保障我国的粮食供给与粮食安全，是影响社会稳定与经济社会可持续发展的重大政治问题。正如《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中强调那样，我国必须坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。现代化的农房流转制度不应该以损害基本的农田保护制度为代价换取眼前的经济利益，换取地方利益、部门利益与团体利益。应该在确保耕地数量不减少的前提下，通过构建具体的宅基地退出机制，闲置农房流转机制，通过构建政府监管与市场利益调节机制，让闲置的资源变成资产进入流转市场，从而盘活存量土地与房产资源，增加建设用地的有效供给，化解房产流转的风险，进而为农村稳定、农民增收、农业发展提供制度支持，为实现城乡一体化提供法律制度支持。

（二）保障农民合法利益原则

宅基地与农房流转涉及到各级政府、农村集体经济组织、村民委员会与村民的利益协调与重新分配。农民个体由于不掌握公权力和交易信息，在交易谈判中几乎不掌握话语权，极易受到公权力机构与集体经济组织的侵犯，现实生活中农民因征地拆迁合法权益遭受侵害的事件层出不穷。故，现代化的农房流转制度，不应该以牺牲农业的发展、农村的稳定与农民的合法权益来促进所谓城镇化的发展。因此，国家应该从宏观层面居中制定法律，通过创新规则设计，建立健全农村最低生活保障制度、医疗保障制度与住房保障制度，让农民在农房流转中有话语权，让农房流转既促进了资源的优化配置，又促进了农业发展与农民增收。让农房流转取得双赢或者多赢的社会效果。

（三）促进农业发展与农村稳定原则

农业属于比较效益低的产业，农业积贫积弱的局面目前仍未改观。农业发展需要政策、资源、资金的大力支持。新型的农房流转制度必须贯彻促进农业发展与农村稳定的理念。具体来说，在农房流转过程中应该增强农村创业者、农户的融资能力，以此解决农业产业化对资金的大规模需求，为此构建具体可行的农房抵押担保制度势在必行。此外，在农房流转过程中不能忽略村集体经济组织的利益，应该通过农房流转增加集体经济组织的收益和发展潜能，提升集体经济组织建设涉农大中型农田水利基础设施的能力。只有从事农业种植的效益提高，才能吸引更多农业劳动者，才能促进农村的稳定与发展。

二、构建农房入市法律机制的几点思考

（一）加快相关法律修订，使其入市有法律依据

要尽快修改《物权法》、《担保法》、《土地管理法》中关于禁宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地不得流转用于非农建设的规定。

1.从国家基本法律层面构建城乡统一的房地产市场，实现城市商品房与农宅、集体建设用地使用权与国有建设用地使用权“同等入市、同权同价”。建议修改《物权法》中的相关条款，把集体建设用地使用权纳入“建设用地使用权”范畴，从而实现国有和集体两类建设用地的“同地同权”。通过从法律层面赋予和保障农民对宅基地的完整物权，对农民住房的完整产权，使农民住房与宅基地名正言顺地成为农民可以依法处分的合法财产。

2.建义修改《土地管理法》的相关内容，将其第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之内容修改为“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地和集体土地。”建议删除《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”之内容。建议删除《房地产法》第九条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”之内容。为宅基地及农房流转提供法律规则依据。

3.建义修改《担保法》、《土地管理法》等法律关于农村宅基地不能抵押的限制，允许宅基地上设立抵押权，赋予宅基地地上房屋抵押权及宅基地一并抵押的权利，允许农民通过宅基地抵押、租赁等流转的方式享有宅基地财产权带来的合法权益。

只有对上述法律进行修订，才能彻底排除宅基地、农房入市的法律障碍，维护法律的公平正义精神。只有遵循依法治国的基本理念，系统构建我国宅基地、农房入市的具体规则，才能真正保障宅基地、农房依法入市。

（二）完善配套制度建设，构建统一的流转市场

1.加快宅基地与农房的确权登记颁证步伐，明确界定产权主体

按照确权、登记、发证、收集整理相关资料的工作程序，我国城市国有土地使用权及商品房的确权登记制度比较健全，城市商品房交易市场相对成熟。农村建设用地使用权及农房产权的登记受立法滞后及历史因素的影响，进展很不顺利。大部分农房没有进行产权登记，即便已经登记的农房产权及集体建设用地流转行为涉及的档案资料也不健全，加之土地勘测技术的运用不普及和相关人员的渎职，导致既存的资料也漏洞百出。

虽然我国的《不动产登记暂行条例》已经出台，但其操作性不强，并未涉及到城乡统一的、具体的不动产登记规则。故，应该尽早出台《不动产登记暂行条例实施细则》，对依法取得的宅基地与合法、合规建设的农房发放统一的有法律效力的宅基地使用权证和农房产权证，真正在法律上认同和确认宅基地、房屋的完整物权，确保其有抵押、继承、出租、交易、入股、等所有财产的完整物权属性。出台相关实施细则时要考虑到登记机关设置的便利，要考虑登记程序的简便性与可操作性，要考虑登记的实际效果与可执行性。

县（市）土地管理部门要联合村集体组织在依据法律、尊重历史传统的基础上进行实地勘测，摸清宅基地的权利主体。考虑到实践中农房存在继承、私下流转、一户多宅、农户占用集体土地非法建房等情况，为了防止个别村民损害村民小组利益，要通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农户四类主体的产权界限，明确土地、房屋的产权主体，只有使宅基地、农房获取了有效“身份证件”。才能增强村、村民小组、农民对宅基地、农房财产权的控制能力。

2.加快构建宅基地、农房价值评估机制和市场交易体系等配套条件

首先，要健全农村有关宅基地、农房资产评估机构和评估制度。要尽快成立由政府主导的农宅资产评估机构，同时支持社会上的中介机构进入农村产权评估市场，提高评估价值的社会公信力。

其次，要建立有形的土地产权交易市场，为农宅及宅基地的转让、抵押、租赁等提供有效平台。依据“与国有土地同等入市、同权同价”的基本原则，将全市（县）宅基地、农房纳入区域性的国土资源交易中心交易，通过搭建资源交易平台，让价格机制引导宅基地与农房的流转，逐步建立多方主体参与的价格形成機制。并适时完善服务平台的交易程序、工作机制、配套政策、风险防控、中介服务等。

再次，要建立“政府指导、市场主导”的定价机制。由县（市）政府有关部门负责制定并公布本区域内农村宅基地的基准价格，将其视为辖内农村宅基地交易的基础指导价，该指导价影响宅基地交易的成败，以此维护农民权利和指导市场价格形成。只要不低于指导价，宅基地流转的价格在交易中心由交易双方自行协商，也可以挂牌公开竞标。

最后，要完善市场监管，宅基地流转的受让方对宅基地的利用符合乡镇建设总体规划的，在得到政府批准后应到产权交易市场交易，交易双方在提供相关交易契约、产权证书，缴纳相关税费后，才能办理产权的登记，以此防止宅基地的私下交易和国家税费的流失。

3.构建公正合理的宅基地、农房流转收益分配体制

宅基地及农房入市事关国家、集体、农户的利益，如何协调各方的利益事关流转的成败。我们应构建“明确农民利益优先、明确收益用途、明确收益属性”为核心的流转收益分配机制，努力形成多方共赢的入市格局。

宅基地流转收益可以考虑在集体土地所有权主体与宅基地转让主体之间分成分配。由于土地属集体经济组织所有，集体经济组织可考虑取得2成左右的流转收益，用于满足集体公共设施建设的需要，其余8成左右的流转收益都应归农户所有。

宅基地、农房的自由流转是市场经济发展的必然要求，是社会公平理念对土地制度的变革需求，也是关系到中国7亿农民切身利益的大事。由于宅基地、农房流转制度的建立涉及到配套制度的改革，比如户籍制度，农村社保制度等。涉及到社会价值理念的转变与市场主体思维的改变，是一项复杂的系统工程。对于该项制度的变革，除了在具体法律规则上细心研究外，还需对立法理念深入领悟，对社会变革深入分析。唯有如此，才能在资源节约基础上让农村居民的合法土地和房产权益得到保障。