航天国际合作管理体制立法问题研究

操群 代坤 （中国运载火箭技术研究院研究发展中心）

航天国际合作正逐步成为各国加快本国和全球航天发展的重要途径，是实现航天发展战略目标的重要途径和关键因素。我国在航天国际合作方面取得了一系列成就，如参与联合国外空事务、签署广泛的多双边协议、大力发展宇航产品进出口贸易，开展活跃的航天领域学术交流活动等，也面临诸多挑战。研究航天国际合作相关国际法规范，提出我国航天国际合作的立法需求，更好地规范和保障中国航天国际合作活动的健康有序发展。

1 引言

航天国际合作是在符合联合国国际航天规则框架下进行的,以和平利用外层空间，为全人类造福为目的，以航天产品、航天技术、航天科研等为内容，以政府相关部门和非政府行为体为主体，通过官方或非官方途径，通过航天科学合作研究、航天技术合作研发、产品研制和项目运行、商业航天发射服务与运营、航天人才交流与培训、航天学术交流与合作等方式，而开展的国家或地区之间的双边、多边或区域性、国际性合作活动的总称。

法治航天建设是航天发展的重要环节，是实现航天事业持续、健康发展的必要保障。航天国际合作法律规范是航天国际合作顺利开展的重要基础。结合当前我国航天国际合作法律法规尚不完善的实际情况，积极开展航天国际合作法律法规的研究与制定，进一步理顺航天对外合作体制机制，为建立高效顺畅的航天国际合作管理体制、促进航天产业持续发展、增强我国航天的国际竞争力提供一定的借鉴意义。

2 我国航天国际合作及管理体制现状

从20世纪70年代中期开始，我国与多个国家、空间机构和国际组织签署多项和平利用外层空间的合作协定或谅解备忘录，参与联合国及相关国际组织开展的有关活动，支持国际空间商业合作，取得了积极成果。

我国航天国际合作实践

中国空间国际合作政策表明，中国空间国际合作是全方位、多层次的国际合作。在空间国际合作政策中，既体现了重视政府间的多边、双边合作，又体现了重视与联合国的空间合作；既重视与发达国家的空间合作，又重视与发展中国家的空间合作；既重视政府间国际合作，又重视机构间的国际空间合作。

（1）签署的国际合作协议概述

20世纪80年代，我国与美、英等国签订科技合作协议，其中包含空间领域的具体合作事项；到80年代后期，我国开始与意大利、巴西等签署专门的空间合作协定；90年代,我国迎来了缔约高峰，与美、俄、英、法、德、印等主要空间国家都签署了合作协议；21世纪后，我国与马来西亚、委内瑞拉、玻利维亚等新兴国家和发展中国家陆续签署了多项合作协议，空间合作的地域范围大大拓展。

（2）我国开展的双边航天国际合作

中国-印度尼西亚航天合作联委会第一次会议

中国-巴西高层协调委员会航天合作分委会第四次会议

在双边航天合作分委会机制下，我国与俄罗斯、乌克兰、巴西、法国、英国、德国、美国、阿尔及利亚、尼日利亚、荷兰、沙特、哈萨克斯坦等统筹双边航天合作规划，开展广泛合作，确定长期合作计划，在空间科学、深空探测、载人航天等领域签署多项合作协议，如《中乌航天合作大纲》、《中华人民共和国国家航天局和尼日利亚联邦共和国国家宇航局关于空间科学技术合作协定》等。

（3）我国开展的多边航天国际合作

作为联合国会员国和安理会常任理事国，我国十分重视在联合国框架下开展多边合作。1980年6月，我国首次派出观察员代表团参加了联合国外空委员会第二十三届会议，同年11月3日，联合国正式接纳我国为该委员会成员国。此后，我国参加了联合国和平利用外层空间委员会及其科技小组委员会和法律小组委员会的各项活动。我国于1983年和1988年先后加入了联合国制定的《外空条约》、《营救协定》、《责任公约》和《登记公约》，并严格履行有关责任和义务。当下，一带一路倡议及其沿线国家对于航天技术应用需求旺盛，“天基丝路”航天合作大有可为。

我国外空国际合作面临的挑战

实践表明，我国在深化航天国际合作管理体制方面尚存在有待完善之处。由于至今缺乏规范我国航天活动行为的法律，在航天国际合作的国内部门和机构的协调上、在对外与国家相关部门职能的协调等问题上，我国航天国际合作管理体制亟待通过国内立法理顺相应的关系。

亚太空间合作组织第十次会议

（1）管理主体、执行主体多元化

我国航天国际合作相关的管理主体多元化：国务院和中央军委是顶层的管理机构；国家航天局是航天国际合作的业务审批及规划制定部门，中国载人航天工程办公室与中国卫星导航系统管理办公室分别分管相关业务的国际合作，外交部被国家广泛授权条约签署，商务部、海关总署具有宇航产品的进出口管理职责，科技部归口管理全国的国际科技合作知识产权管理和保护工作，教育部提供国际空间教育方面的奖学金，亚太空间合作组织（APSCO）下设的亚太空间法教育基地是亚洲国家空间国际合作的重要内容，此外，财政部以专项资金方式支持航天国际对外合作。

我国目前航天国际合作的执行主体包括中华人民共和国自然人、法人，如航天科技与航天科工两大集团、民营企业，高校学者等，现在对不同主体的签署权限、合作规范、保密规定等都没有明确规定，这为政府管理不同主体开展的国际合作造成了一定困难。

（2）合作范围与对象尚需进一步扩大

中国空间国际合作的范围需要进一步扩大，特别在与空间大国和空间强国的合作上需要加强。一方面，中国空间国际合作尚处于短期的项目合作研究和发射合作的表面层次，其合作领域有待进一步拓展。另一方面，在空间国际合作对象上，与我国进行较深层次的合作对象大多是发展中国家，如尼日利亚、阿尔及利亚等。我国与世界空间强国的合作力度和深度还需进一步提高。

（3）航天国际合作组织管理机构有待完善

中国与其他国家的航天合作组织管理机构有待完善。面对航天国际合作较为广阔的平台，中国与其他国家还需通过相关专门组织管理机构加强协调，包括建立科技合作委员会、定期举行联合委员会会议、总结合作经验、制订新的合作计划、统筹协调航天合作项目等。

（4）航天国际合作亟待加强产业化管理体制

目前，航天国际合作在产业化管理方面尚需进一步加强和完善，更好地实现航天国际合作与其他产业良性互动，带动航天国际合作和航天产业健康、可持续发展。

3 典型国家航天国际合作管理的法律规定

各国在制定本国航天法时都将国际合作作为重要内容，规定了合作原则、管理机制、项目管理等，为我国提供了一定借鉴。

设立专门管理机构

空间国际合作的深入必须要有科学的管理体制，世界主要空间国家都设立了空间国际合作机构加强空间国际合作。

美国在1989年正式成立了由副总统任主席的航天委员会，负责制定、修订、实施美国航天政策并监督有关部门执行，协调国防部、国家航空航天局、商业航天部门的航天政策及其活动，促进军用、民用、商业空间及协调与其他国家之间的空间技术国际合作。日本于2012年通过《日本空间基本法》也设立了隶属于内阁的空间政策办公室，负责制定空间开发计划和政策，协调各部门利益和促进日本参与空间技术的国际合作。

明确各类参与主体和责任

纵观各国航天立法中，有关航天国际合作的管理主体有航天局、政府、商务部门等。“国际空间站”（ISS）的国际合作管理规范《加拿大政府、欧洲航天局成员国政府、日本政府、俄罗斯联邦政府和美利坚合众国政府关于民用国际空间站合作的协议》（IGA）规定了各参与国的相互关系及各自的权利义务：加拿大航天局代表加拿大政府，欧洲航天局代表欧洲各国政府，俄罗斯航天局代表俄罗斯政府，美国国家航空航天局代表美国政府，各成员国在美国主导的全面管理和协调下共同努力，创建一个联合国际空间站。

磋商和争端解决

磋商与争端解决的规定是航天国际合作中的重要内容，各国在航天国际合作中都相关的表述。

美国建立的“双边民用航天合作框架协议”中，规定明确设立了关于技术层面问题的解决流程，如果有必要，政府官员也可参与其中。这些条款并不包括仲裁或其他有约束力的争端解决机制。并提出在法律问题出现前，通过谈判达成合作协议便于快速达成关于具体任务的一致协定，也可节省大量的时间和资源，从而使空间机构专注于高效地完成科学和技术任务。

欧洲航天局与其国际伙伴的国际协议中最常见的争端解决方式是仲裁，虽然此方式从未真正实施过。欧洲航天局成员国间的争端或欧洲航天局与一个或多个其成员国的争端应当首先由理事会或通过理事会解决；作为行动的第二计划，可以请求通过专门仲裁庭进行仲裁。此种仲裁依照欧洲航天局公约规则和理事会决定的特殊程序规则进行，是终局裁决，并具有约束力。

4 我国航天国际合作管理的立法需求

总的来说，一个完善的航天国际合作机制应该由多层次、多形式的组织管理架构以及衍生的法律体系构成。航天国际合作的立法需求主要有三个层次：一是加强体制机制的衔接；二是规范航天国际合作活动；三是明确航天国际合作的原则。因此，我国航天立法在国际合作部分的内容应该包括管理机制、参与主体、争端解决与司法管辖等内容。

厘清管理体制机制

厘清航天国际合作的管理机制，在航天立法中对国际合作的管理主体、执行主体、监督主体等参与主体进行规定，并明确其职责、管理内容、管理范围等，是开展航天国际合作的重要基础。立法内容主要包括航天国际合作的管理机制，包括规划、审批、审查的主要部门，航天国际合作中投资、科研、技术、进出口、空间教育等不同业务的归口部门，对外责任主体等内容。总体来讲，要建立有分有统、统分结合的航天国际合作的管理体制。

管理主管（主导）部门

目前,我国航天国际合作的项目呈现出多头管理的局面。国家航天局发挥了我国航天国际合作的主导部门的作用，而非实际主管部门。原则上，民用航天的国际合作交流工作由国家航天局主管，但北斗导航、载人航天业务的国际合作分别由中国卫星导航系统管理办公室和中国载人航天工程办公室主管。应加强航天国际合作的统一管理，改善不同业务分属不同管理部门的局面。

规范协议签署主体

目前，我国航天国际合作协议中签署主体多元。各类合作协议有以两国政府名义签署的，有以两国航天局名义签署的，还有以宇航公司等具体执行部门名义签署。签署主体不同涉及到法律责任问题，考虑到航天国际合作协议名称多样、内容繁简不一等情况，应该在管理条例中对我国航天国际合作合同签署主体进行相应规定。

建立争端解决机制

随着具备空间能力的国家不断增多，国家间、私人宇航公司间发生空间摩擦的机率增大。《责任公约》中对有关空间活动造成损害的赔偿责任进行了详细规定，并规定了通过外交途径和排除用尽当地救济原则解决空间活动争端的一般原则。

5 立法框架

综上分析，正在制定的《航天法》中“加强国际合作”部分的立法内容应包含三方面：一是开展航天国际合作的原则；二是航天国际合作的管理主体与职责；三是对国际合作中重要问题的解决原则，如争端解决、国际灾害应急协调以及保密制度。

1）国家支持。国家鼓励和支持政府部门、科研机构、工业企业、高等院校和社会团体，依法开展航天国际合作与交流。

2）遵循原则。航天国际合作与交流应遵循平等互利、和平利用、共同发展的原则，并遵守同外国缔结或者加入、接受的有关国际条约和协定。

3）管理主体及职责。国家航天局承担航天国际合作与交流的政府管理职责，负责与航天活动相关的国际协定的谈判及履约，并会同国务院外交主管部门开展与航天活动相关的国际公约的谈判及履约等有关工作。

4）国际应急合作与协调。国务院航天主管部门会同相关部门，充分利用现有多边、双边合作机制和渠道，加强信息交流，开展防灾减灾、空间安全监测、航天事故搜救等在内的航天国际应急合作与协调。

5）争端解决。要采取多元化解决途径，充分利用仲裁方式来解决国际争端。在不危害国家利益的情况下，依据公约，双边或多边协议解决；无相关规定，根据协商一致原则解决。

6 展望

《2016中国的航天》白皮书提出：“加快推进以航天法立法为核心的法制航天建设。”作为航天立法工作的重要组成部分，抓住机遇，加紧开展航天国际合作立法的研究和制定工作，将推进未来航天法的不断丰富和完善，更好地依法指导和规范各类航天国际合作活动，为航天强国建设提供有力法制保障。