党的纪检监察制度的演变

力华

党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”这是纪检监察制度的重大改革。回溯党的纪检监察机构建立和发展的历史进程，考察其职能演变的历史脉络，有助于我们深刻认识党内监督体制的特点，不断改革完善党的纪检监察体制。

党执政之前纪检监察机构初创

1927年4月，蒋介石发动“四一二”反革命政变，党和革命处于危急时刻。而在此前一段时间，党的队伍迅速发展壮大，党内监督和执行纪律的任务加重；陈独秀右倾机会主义错误给党造成了严重损失，迫切需要严肃党的纪律，巩固党的团结统一。对外抵抗国民党反动派、对内纯洁党的队伍，都需要党成立专门的纪检监察机构。因此，党的第五次全国代表大会借鉴俄共（布）成立中央监察委员会的做法，首次选举产生了中央监察委员会，王荷波为主席。1927年6月1日，中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，专门列了“监察委员会”一章，规定了中央和省的监察委员会的设置、产生及其职能，以党的根本大法的形式确立了纪检监察机构的地位和作用。但是，还处于幼年时期的中国共产党在党内监督理论和实践方面十分欠缺，没有能够从党情出发对监察委员会的职责、权限、主要任务作出明确而具体的规定。由于复杂的历史条件以及王荷波的牺牲，中央监察委员会没有能够真正开展工作。

大革命失败后，中央在汉口召开八七会议，特别强调严守党的纪律，并作出一项重要决定——组织党内审查委员会，“以审查各该党部之党员有否不可靠的分子”。由此可见，其初衷主要是严格党的政治纪律。

中共六大没有选举产生中央监察委员会，而是选举产生了一个替代机构——中央审查委员会。六大党章专设“审查委员会”一章，规定：“为监督各级党部之财政、会计及各机关之工作起见，党的全国大会、省县市代表大会选举中央或省县市审查委员会。”审查委员会的主要职责是监督检查党内财务，并没有全面履行纪律检查的职能。根据六大党章的规定，此后一个时期，违犯党纪的问题主要由各级党组织负责处理。

1934年1月召开的党的六届五中全会，成立了由李维汉任书记的中央党务委员会，其性质就是党内纪律检查的职能机关。从那时起直到七大召开前，主要由它来承担加强党纪教育和执行党纪的任务。

抗日战争时期，鉴于张国焘分裂主义的沉痛教训和王明违反党的政治纪律、组织纪律造成的严重危害，党中央曾就恢复建立党内监察制度作过多次酝酿。1938年11月6日，《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》规定：“由各中央局决定，在区党委之下，得设监察委员会”，并对监察委员会的产生、职权等作出具体规定。监察委员会的职权有五项：监督各种党的机关、党的干部及党员的工作与对于党的章程决议之正确执行；审查党的各种机关之账目；管理审查并决定对于违反党章党纪之党员的处分，或取消其处分；审查并决定所有要求恢复党籍或重新入党者之党籍；监察党员关于破坏革命道德的行为。

党的七大党章重新恢复了“党的监察机关”一章，明确规定了党的监察机关的产生方式、职能和领导体制。七大党章规定：“中央及地方监察委员会的任务与职权，是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。”“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作。”这是党章中首次就监察委员会与党委的关系作出明确规定，即监察委员会要接受党委的指导，从而确立了党的纪检机构的领导体制。

执政初期党逐步健全纪检监察机构

中华人民共和国成立伊始，我们党就把纪检监察工作提上日程。政协第一次全体会议通过的《共同纲领》中规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”随后，党作出了成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定，中央纪律检查委员会由朱德任书记。根据这个决定，各级相继设立了纪律检查委员会。中央纪委的职能主要有三项：一是检查中央直属各部门及各级党组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为；二是受理、审查并决定中央直属各部门、各级党的组织和党员违犯纪律的处分或取消处分；三是在党内加强纪律教育，使党员干部严格地遵守党纪，实行党的决议与政府法令，以实现全党的统一与集中。在领导体制方面，规定中央纪委在中央政治局领导下进行工作，地方各级纪委在各该级党委指导下进行工作，后来又统一明确为各级纪委直接在各级党委的领导下进行工作。这初步奠定了党执政后纪律监察体制和纪律监察工作的基本格局。1954年9月，第一届全国人大一次会议决定设立国家监察部代替政务院人民监察委员会，并任命钱瑛为监察部长。

20世纪50年代中期，为进一步加强党的纪律建设，维护党的团结统一，中国共产党全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》。决议指出，目前党的各级纪律检查委员会的组织和职权已不能适应新时期加强党的纪律的任务，因此决定成立中央和地方各级监察委员会，代替各级党的纪律检查委员会，借以强化党的纪律，加强同各种违法乱纪现象的斗争。决议还明确规定了各级监察委员会的产生方式、领导体制、主要任务、职责权限。

1956年9月，党的八届一中全会选举产生了由董必武任书记的新一届中央监察委员会。八大党章在“党的监察机关”一章，对监察机关的产生方式作出规定：“中央监察委员会由党的中央委员会全体会议选举。地方监察委员会由本级党的委员会全体会议选举，并且经过上一级党的委员会的批准。”“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。”监察委员会的任务规定了三项，即“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件；决定和取消对于党员的处分；受理党员的控告和申诉”。1962年11月，中央监察委员会制定的工作细则，将工作任务增加为五条，使之更趋完善。

改革开放新时期党的纪检监察机构的重建和完善

1978年12月，党的十一届三中全会选举产生了以陈云为第一书记的中央纪律检查委员会，对纪检工作作出全面部署，对其机构设置、职权范围、工作任务等作出明确规定。从此，党的纪检工作重新焕发了生机活力。

1982年9月，党的十二大通过的新党章专门列了“党的纪律”和“党的纪律检查机关”两章，对加强党的纪律建设、建立纪检机关的完整体系及其职权、任务等作出明确规定。此后几次党章的修改，都保持了这个基本框架，并在此基础上日臻完善。1992年，十四大党章又增加了关于基层纪律检查委员会的规定，后来的几部党章都采用了这个提法，双重领导体制一直沿用至今。实践证明，这种领导体制是符合中国国情和党情的，带有鲜明的中国特色，是现实可行的，也是有效的。

党的十四大之后，中共中央、国务院决定中央纪律检查委员会与监察部合署办公。进入新世纪，中央纪委、监察部全面实施对派驻机构的统一管理，逐步建立和完善巡视制度，中央加大下派纪委书记和省级纪委书记异地互调的力度，成立国家预防腐败局，其职能主要是加强对全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导以及预防腐败的国际合作和国际援助。

新时代纪检监察制度的创新发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把纪律挺在前面，着力解决人民群众反映最强烈、对党的执政基础威胁最大的突出问题，实现了中央和省级党委巡视全覆盖，彰显了巡视利剑作用。

深化国家监察体制改革，目的是加强党对反腐败工作的统一领导，整合分散的反腐败力量，成立国家、省、市、县监察委员會，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。国家监察委员会就是中国特色的国家反腐败机构。通过以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能换来海晏河清、朗朗乾坤。