上海的历史建筑保护与利用

2018-04-19贾广葆

上海房地 2018年3期

文/贾广葆

2017年11月中旬，大连市国土房屋局学习调研考察组赴上海市房屋管理局，就上海的历史建筑保护与利用问题，进行了学习、调研和考察。现将考察情况汇总如下。

一、上海市历史建筑基本概况

上海市目前既有各类房屋建筑面积共计15.5亿平方米，其中住宅建筑面积超过6.5亿平方米。从1989年开始至2015年，经过五批发布了1058处优秀历史建筑，建筑面积约3000万-4000万平方米。全市16个区中，徐汇、黄浦、静安等区分别为253处、232处、143处。主要类型分居住和非居住两大类，其中居住类包括公寓、花园、职工住宅、旧式里弄等,非居住类包括旅馆、办公楼、工厂、站场码头、仓库、商场、学校、文化馆、体育馆、影剧院、医院、公共设施用房、寺庙教堂及其他。同时，划定44片41平方公里的历史文化风貌区。

上海市委、市政府高度重视历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护，提出“实行最严格的保护制度”。1991年、2002年相继出台了《上海市优秀近代建筑保护管理办法》、《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。随着保护工作的不断深入，“保护为主，安全为重，以人为本”和“结合实际，合理利用，修旧如故”的保护理念正逐步成为上海各界的共识，让更多的居民参与到优秀历史建筑依法保护、依法管理、依法使用的工作中来。

二、上海优秀历史建筑保护与利用的特点

1986年上海连同天津、保定等38座城市被国务院批准公布为第二批中国国家历史文化名城。在历史建筑保护与利用方面形成了新的特点和经验。

一是保护范围扩大。“十三五”开始，上海加大了对历史建筑保护与利用的力度，扩大和拓展了历史建筑的保护范围，除传统的历史建筑外，把建成30年以上的优秀历史建筑、超高层标志性建筑、具有鲜明特点的住宅新城，以及房地产行业历史上具有代表性的作坊、商铺、厂房、仓库，如金茂大厦、1952年建造的上海展览馆、50年代建造的中国工人新城——上海“长白新村”等，均纳入优秀历史建筑的保护范围。

二是建筑类型多样。除各类历史建筑老旧房屋外，具有各个时期年代意义的学校、医院、车站、桥梁、船坞、乡村河道、古桥、古井等20多种历史建筑全部被纳入保护范畴。

三是保护力度加大。“十三五”开始不断加大对优秀历史建筑的保护，同时也加大了对历史建筑违规违法行为的处罚力度。比如：2017年一家开发企业违法拆除300平方米历史建筑，除要求其将拆除的历史建筑恢复原状外，还重罚了1500多万元。

四是财政全力支持。除征收资金和房源调剂置换由政府负责外，市政府财政加大对历史建筑的保护管理资金投入，投入范围扩大至历史建筑的整治、大修，延伸至自来水、煤气、上下水管道等公共设施配套单项综合整治。所需资金由市区两级财政负责，市财政负责40%，区财政负责60%，从2016年开始，市财政历史建筑保护标准提高到50%。同时，保护整治确有困难的历史建筑所有人，可以向区政府申请，由历史建筑保护专项资金给予适当补助。

五是法律法规齐全。对历史建筑的保护管理严格实行“依法保护，依法管理，依法使用”的原则，立法层次高，保护管理办法、保护条例均由市人大常委会颁布实施。同时，对各类优秀历史建筑认定、检测、整治、修缮、施工、验收等环节均制定部门性规章制度，从法律法规上对历史建筑实行最严格的保护制度。

六是主管部门重新恢复。组织机构的配备是历史建筑保护、管理、整治、利用的关键。2016年6月，上海市住房保障和房屋管理局被并入上海市住房城乡建设管理委员会。一年后的2017年6月又正式恢复成立上海市房屋管理局，除原有房屋管理业务外，把房屋抗震、消防、墙面改造、电气改造、电梯管理、历史建筑的保护管理等有关业务也纳入市房屋管理局管理范畴。主管部门的恢复、组织机构的健全，对上海市优秀历史建筑的保护、管理、整治、利用起到了不可替代的作用。

七是房屋征收突出契约精神。契约是现代社会处理社会事务和经济事项普遍采用的一种方式，而征收、置换、调剂老旧房子又是历史建筑保护中比较困难的环节，也是历史建筑保护利用的关键。上海在历史建筑征收过程中，成功运用和发挥契约精神，即征收方（政府）与被征收方（住房承租户或产权人）签订征收协议，明确征收方式、内容、价格以及双方的权责利等，规范、制约房屋征收双方的行为和双方的法律责任，确保被征收方的利益。其特点是把具有法律效力的契约精神，引入历史建筑的保护利用中，充分显示出征收行为的透明、公开、公正、公平，同时也较好地解决了征收历史建筑的老大难问题。

三、历史建筑保护与利用具体运行模式

上海市经过三十多年的摸索，对历史建筑的保护与利用，形成了五种具体运行模式。

第一种：使用功能调整模式。早期阶段，为整体保护历史建筑，又使老旧房子住户利益不受损失，将商业区域沿街、沿马路的优秀历史建筑单纯的居住使用功能调整转变为商业经营功能，承租人自行经营或转让他人经营，这在早期建造的公有住房尤为普遍。其特点是使拥有住房使用权的承租户确保了利益，赚了大钱，而拥有公有住房所有权的政府收入大大减少，公有住房的保值增值功能流失。

第二种：调剂置换模式。主要由政府筹措房源和资金，采取房屋实物和货币调剂置换，将历史建筑原住户迁居他处和或由原住户购买商品住房居住，由原市住房保障和房屋管理局委托的房屋管理单位负责历史建筑的整治、改造、利用。它的特点是政府一次性投入较多，涉及时间较长，通过调剂、置换，有效改善了居民居住环境。

第三种：周边联动开发模式。主要是围绕历史建筑周边进行房地产开发，将历史建筑的保护与其周边开发相互结合、相互联动、共同发展。这种模式是利用历史建筑保护区域独特的优势，带动周边房地产整体开发，提高历史建筑保护利用的档次和解决历史建筑保护管理的资金缺乏问题。它的特点是历史建筑保护区域划拨土地与周边开发招投标经营土地相互并存。

第四种：“新”、“旧”结合改造模式，即“新天地”商业区改造模式。所谓“新”，指的是历史老旧房子内部结构、内部陈设、内部空间，经过合理改造利用，比如上、下扩大，增加层数、加挖地下、适当增加容积率，使其“焕然一新”，更能适应人们的使用和居住需求，体现现代社会的气息，彰显历史建筑的利用价值。所谓“旧”，指的是历史建筑的外部形状、外墙墙面、外立面颜色等，最大限度地保持原状，按照历史建筑原状、风格和特色，进行整治、维修，使其外部“修旧如故”，更能反映历史建筑的历史特色和风貌，体现历史建筑的保护价值。

这种外部“如故”、内部“一新”的“新”、“旧”相互结合的改造模式，是上海历史建筑保护利用的一种常用模式。它的特点是不仅有效保留了历史建筑原来的建筑形状、特性、风貌，使之与周边风貌环境相辉映，而且增加了其内部空间面积，提升了历史建筑的使用功能。

第五种：“三方”相互融通联动模式。这种模式是在将三种模加以综合而成的。主要是将老旧房子调剂置换后加以整治、改造、利用，一部分老旧房子经改造整治后由原居民回来居住，历史建筑周边成片联动开发一部分，“三方”各自发挥其所长、规避各自所短，相互融通、相互促进，共同发展。

四、几点启示

一是历史建筑的保护利用理念先进。“保护为主，安全为重，以人为本”和“结合实际，合理利用，修旧如故”是上海市历史建筑保护理念，突出了保护为主、以人为本，结合上海市历史建筑实际，加以合理利用。同时，历史建筑的保护利用与时俱进，将原先的历史建筑“拆、改、留”改为现在的“留、改、拆”，将“留”放在首位，重点突出了历史建筑的“保留”与“改造”。先进的历史建筑保护利用理念对大连市历史建筑的保护、利用、整治、改造尤为重要，需要我们学习、消化、实施。