因城施策、一城多策——2017年楼市调控回顾

文/林婧君

2017年房地产市场经历的政策调控较为严厉和频繁，管理层对调控的思路完成了由“调”到“控”的转变，调控的要素贯穿了供给、需求、价格三大方面。市场调控层面，在传统限购限贷令的基础上又生出了新的限售手段，更进一步加强了市场运行的监管力度，与此同时，短期调控与长效机制之间的衔接也更为紧密。在大力培育发展住房租赁市场、深化发展共有产权住房试点方面也有重大举措，对住宅市场整体的调控可谓有保有压。另一方面，随着市场表现的分化愈发明显，楼市调控也呈现出“因城施策、一城多策”的新特征。

中央层面——将住房属性定位为居住，为全年楼市调控定调

2017年3月——政府工作报告关键内容：因城施政去库存，支持居民自住需求和进城人员购房需求。

解读：三、四线城市房地产库存问题依然严峻。2016年的数据显示，2016年10月21日，中国宏观经济论坛发布的《9月宏观经济月度数据分析报告》表明：2016年1-7月，全国房地产库存比2015年底累计减少约471万平方米，而十大城市库存累计减少约1509万平方米，这说明十大城市以外的其他城市库存增加了1038万平方米。而2016年下半年至今，随着全国层面信贷的收缩和一、二线城市限购限贷政策的升级，三、四线城市去库存的状况依然没有好转。影响三、四线城市去库存的主要原因在需求方面，主要是城市外来流动人口较少。在三、四线城市购房的群体主要分为两类，即本地市民和转化为新市民的移民（农民进城买房）。由于过去数年间诸多开发商在三、四线城市已建造和正在建造了大量住宅，造成本地市民自住需求与供应之间存在着数量级的差异。同时，不少地区房价长期稳定甚至下跌抑制了本地市民使自身财富保值增值的投资购房需求。所以，仅靠本地市民消化库存的任务无法完成，这也是中央大力倡导农民进城买房的原因。鼓励农民进城买房需要面对以下几大问题。

1.解决户籍问题，打开将农民约束在农村土地上的枷锁

早在2014年7月24日，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》就提出了全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模的户籍改革政策。2015年，全国28个省市推动实行户籍改革。户籍，作为将农民约束在农村土地上的枷锁已经被逐渐打开。

2.农民在农村的财富问题

目前，进城的农民主要是“80后”甚至是“90后”，作为思路和眼界更加开阔的新一代农民，他们与第一代农民工以务工人员的身份进城打工，年老后又大多回流到农村不同。此次农民进城更多的是身份的转换，即从农民转变成市民。这决定了其不能再以务工人员的身份进城。经过长期的积累，农民在所在农村已经拥有了相当数量的存量财富，这些财富多以权利的形式存在，例如宅基地使用权、承包土地经营权等。这些权利经过转换可以成为农民进城时携带的可移动资产。如何进行财富转换的问题将在下文中具体分析。

3.进城农民的工作机会问题

解决了上述问题后，进城农民工的工作机会问题成为考验农民身份转换的焦点问题。毕竟长期在城市生活需要有一份长期稳定的工作，而买房时的房贷则要求工作的收入还要保持在较高的水平之上。2017年的政府工作报告指出，2017年增加100万个工作岗位，这相对于千万级别的进城农民工无疑是杯水车薪，更何况还有数百万2016年即将毕业的大学生与之进行竞争。所以，如何解决进城农民工的工作岗位问题是房地产去库存的当务之急。

目前，中央层面提出的解决思路是建设特色小镇。2016年10月14日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，明确提出到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。特色小镇将引进产业（特别是旅游业）、增加就业岗位与房地产去库存相结合。与大规模建立新城需要长期多产业支撑相比，特色小镇由于精而小（人口少、产业需求规模小），其建设更具有可操作性，是解决农民工进城工作岗位问题的又一重大尝试。

2017年3月——政府工作报告关键内容：加强房地产市场分类调控，房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地，规范开发、销售、中介行为，遏制热点城市的房价过快上涨。

解读：从2015-2016年的市场表现看，人口流入较快的一线城市和强二线城市房价上涨压力较大。对于这些城市而言，增加住宅用地供应是一件非常困难的事情。困难主要来源于以下两个方面：

1.市域城市开发边界划定，土地增加空间有限

以上海为例，早在数年前就已经锁定了上海城市建设用地的规模上限为3226平方公里，而2020年前则只有3185平方公里，目前已使用量已非常接近这一数字，新增住宅用地空间非常有限。

2.城市规划指标要求限制各类用地供应指标

由于住宅用地供应后需要进行商业、教育、医疗等配套设施的配套用地供应，同时受到各类陈旧指标的约束，造成任何住宅用地供应的增加都会产生牵一发而动全身的效应，使早已非常紧张的土地新增量和用地指标更加紧张。为了平衡各种用地数量的配比，使其符合规划控制指标的要求，需要新增加住宅供地的城市对新增住宅供应采取十分谨慎的态度。

为解决土地供应与经济发展的矛盾，不少城市都将目光锁定在了存量用地方面。如深圳对城市更新进行各种政策的大胆尝试、上海对工业用地104、195、198的划分和不同类型用地实施不同策略均反映出一线城市和强二线城市的城市发展要提高用地质量的内在需求。

不仅如此，政府工作报告还提出要“统筹城市地上地下建设，再开工建设城市地下综合管廊2000公里以上，启动消除城区重点易涝区段三年行动，推进海绵城市建设，使城市既有‘面子’、更有‘里子’”。

2017年10月——十九大报告核心要点:明确住房属性定位，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

解读：“房子是用来住的、不是用来炒的”写入十九大报告，是一个重大的民生承诺，为全年的楼市调控定调，也为中长期的房地产业改革确定了方位。年内，住建部会同九部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，选取了几大城市首批开展住房租赁试点，其中包括上海，已有较多数量的只租不售的租赁住房用地被拍出，几大国有房企率先进入租赁市场。

据统计，未来我国租赁人口占比约为1/3，经过三到五年，重点大城市的租赁住房将会形成几大特点：“5050政策”，即住房需求中五成通过购买商品住宅解决、五成通过租赁解决；“442政策”，即政府提供四成房源、开发商提供四成房源、社会资源提供二成房源用于出租；“6070政策”，即七成租赁住房的户型结构在60平方米以下。租购并举可谓是新一轮房改。推进“租购同权”，将对市场产生一定的引导作用，从而避免市场行情产生波动。

在中央为楼市调控定调的大背景下，2017年全年的房地产业改革政策也均围绕着实现广大群众住有所居而展开。如在金融方面，监管部门严查各类消费贷、首付贷流入楼市，推出了限贷措施、调整住房公积金的使用以及探讨国家住房银行；在住房供应方面，已经形成了商品房、保障房、共有产权住房、租赁房等多渠道供应模式；在住房建设方面，社会建房、企业建房、政府建房、合作社建房等实现多元化；在立法方面，正在加快房地产税立法；在土地制度方面，实现了“三匹配”、村集体土地允许开发入市。

地方层面——因城施策分类调控，重点加强房地产市场监管

以城市群为调控主场，从中心城市向周边三、四线城市逐步扩围，2016年3月以来出现三次地方强调控期。

解读：在“住房不炒”的导向下，2017年各地政府积极深化房地产市场调控，截至12月底，90个地级以上城市和35个县市出台近250项政策，此轮调控总体上表现出持续时间更长、涉及城市更多、政策力度更大的特点。从政策出台的时间轴看，自2016年3月以来有三次地方重点调控期，其中2017年3-5月属于密集出台期，2016年楼市调控的主战场集中在一、二线城市，而2017年已从单个城市调控向城市协同群、片区联动收紧转变。

例如，以上海为中心城市的长三角城市群在上海加强类住宅项目管理的同时，嘉兴及下辖地区、桐乡、昆山、南通、苏州、南京、无锡等地均针对户籍和非户籍居民实施差别化的限购政策。此外，镇江、常州也调整了公积金首付比例。鉴于2015、2016年一线城市的楼市经历了一轮行情快速上升期，房价上涨较为明显，并且在限购令的执行下，非本地户籍居民面临着非常大的购房压力，使部分购房者被逼退回环境宽松的三、四线城市并导致这些城市短期内量价齐升，使全国楼市总体余温尚存，形成了一定的风险隐患。

因三、四线城市楼市火热，房企战略布局再度出现重心向三、四线城市倾斜的现象。据统计，50家百亿代表房企2017年在三、四线城市拿地面积同比增长145%，楼板价同比上涨超过五成，增幅明显强于一、二线城市，更多的房企开始争夺三、四线城市的市场份额。不过，这些城市去库存的压力依旧存在，且当前部分一、二线城市的地王项目已陷入尴尬境地。同时，参考历史规律，早在上一轮楼市降温期的2011年，三、四线城市的楼市出现惯性上扬且土地市场成交同步升温，而到了2014年，这部分楼市的降温则相对更明显，高企的库存也导致土地成交减少。因此，为了防范三、四线城市房价短期内非理性地过快上涨，及时出台调控措施实属必然之举。

限售模式成新一轮调控升级主要手段。

解读：2017年地方调控密集出台，继限购、限贷后，部分城市开启“限售”模式，以抑制短期投机需求、稳定市场预期。截至12月底，全国已有超过50个城市实行限售措施，从限制类型看，分为全面限制和部分限制两大类。限售年限分为2、3、5年，其中大部分城市的限售年限集中在2-3年。从限售范围来看，依据居民户籍情况、住房性质等均制定出不同的限售办法。部分城市对非本地户籍的居民住房限售年限较本地户籍更长，部分城市则主要针对非本地户籍居民进行了限制。

2017年全面限售城市一览

限售的目的很明确，即抑制投机，严防市场上的炒房行为回潮，并在一定程度上遏制高杠杆的投资购房行为，实现去杠杆的目的。有别于以往的调控手段，此番政策以流动性为切入点，引导居民正确的住房消费行为，限售将配合限购、限贷，形成新的预期引导机制，从而稳定市场预期，促进市场进一步理性回归。

从此次出台限售政策的城市看，绝大多数城市的房价都处在上升通道，而且在年内国家统计局公布的70个大中城市房地产价格数据中，上述部分城市的涨幅更是位居前列，可见全国楼市调控的聚焦点早已不局限于热点一线城市了，而是快速向二、三线城市蔓延。综上所述，政府对房价的调控力度仍在加强，短期内房价上涨的速度会进一步放缓，甚至出现小幅回调。

强化房地产市场运行的监管，摇号公证购房措施出台。2017年5月，上海市住建委下发《关于进一步加强本市房地产市场监管规范商品住房预销售行为的通知》，明确要求：新开盘商品住房采取由公证机构主持的摇号方式公开销售；严格落实购房实名制；不得以任何名义收取价外价；开发商、代理以及中介机构等工作人员不得以各种方式炒卖房号，对涉嫌违规的房企，一经查实，一律暂停网签，降低直至取消房地产开发企业资质。

解读：2017年一季度多个热点城市扎堆出台楼市调控新政的大潮尚未退去，上海也终于颁布新政策。不过，上海此次并非继续在“双限令”上加大力度，“公证摇号”是对现有的市场行为进行规范。当时，新房长期出现供不应求的状态，土地资源日益稀缺。同时，上海地方政府在并没有明显加大供应的情况下进行调控，势必会使新房价格产生上涨压力。因此，采取加强预售证发放的监管方式以稳定房价。

当供需关系无法影响市场价格时，则须通过其他分配方式的参与来维持市场的运行，这也是摇号购房产生的重要因素。此前，购房摇号已经成为不少开发商的惯用手段，由于该手段无明确的标准，开发商更容易操控房源，由此产生了种种乱象，如收取所谓的排号费，甚至造成房源非常抢手的假象并变相涨价，无序的摇号给开发商提供了较大的暗箱操作空间。因此，此番上海采取购房摇号到公证处公证的做法，在很大程度上确保了公平与公正，压缩了开发商暗箱操作的空间，配合当时的各类调控措施，让房地产市场的运行更为稳定与健康，同时也能够遏制投机炒作并避免恐慌性购房，尽量挤出市场中的泡沫，让房屋回归居住使用的功能属性，保障普通购房者的利益。

上海作为全国重点一线城市，楼市调控新政的出台会起到一定的风向指标性作用，会对周边城市形成示范效应，尤其对于新房供应同样相对不足的热点一线城市，在以控制房价涨幅为基础的条件下，如何获得购买权就显得非常关键。例如，四季度成都公布了购房新政，也正式引入了公证摇号排序选房的措施。不过，各个城市面临的楼市问题各有不同，当前中央也依旧推崇“因城施策”的调控基调，是否会有更多城市跟进还要看政策的实施效果及城市的自身情况。

金融层面——严控房地产金融业务，防范金融风险

在金融领域加强楼市调控，全面收紧房地产资金端口。

2017年各类防范金融风险的表态及发文

解读：从需求端看，在 “限贷、限购、限售、限价”的“四限”调控阵容下，仅从调控的内容角度考虑已经难有更多的调整空间。故调控的思路应转向金融需求延伸服务领域。尽管2016年底政府对互联网金融平台的“首付贷”类产品进行了严查，但近期购房需求旺盛、信贷杠杆降低，场外资金垫资房贷的“类首付贷”再次出现。

在当时的调控背景下，为防范市场违规行为死灰复燃，监管部门出台相关条例可谓恰逢其时。可以说，“零首付”购房促成的高杠杆，是上一轮楼市快速升温、房价过快上涨的重要推手之一。通过“首付贷”，可以用较少的资金获得暴利，由此为楼市注入了大量的风险隐忧。虽然过去十余年房价上涨的整体趋势未变，但短期金融工具“首付贷”一旦运用到中长期，若遭遇房价下行，风险就会迅速释放。所幸当时监管层再次出手进行调控，在严打“首付贷”的同时，也要求银行必须严格把控房贷规模并避免过度压低利率。由此可见，未来一段时间内，房贷的紧缩政策或将得到延续，短期内或难以扭转偏紧的局面。

从投资端看，年内国家也发布了有关境外投资管理办法改革的相关文件，即由国家发改委公布的《企业境外投资管理办法（征求意见稿）》。值得注意的是，本次征求意见稿规定了中资企业开展“敏感类”项目境外投资时必须通过发改委的审批，无论投资是由境内企业直接进行还是通过其控制的境外企业进行。

上述征求意见稿虽然未明确将房地产业列入敏感行业，但是鉴于四部委2017年8月份发布的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》将房地产业列为限制类行业，房地产业或已被标示为敏感行业。不过，新规和敏感行业目录正式发布时，房地产行业是否会被贴上“敏感”标签仍有变数，这主要将取决于中国金融与外汇状况的发展趋势。短期内，监管当局对海外房地产投资态度松动的概率较小。另一方面， 2014年起施行的《境外投资项目核准和备案管理办法》中所提到的敏感行业及与房地产相关的大规模土地开发在此次征求意见稿里并未提及，并且目前国内企业境外投资更多的以购买现有物业为主，由此预计未来对房企海外投资的限制应该较少。近年来，不少房企在海外投资房地产项目已经为境内企业积累了不少经验，此次征求意见稿更多地着眼于投资过程中所遇到问题的总结，旨在简化境内企业海外投资的操作流程，在政策层面规范和助力境内企业的境外投资。

积极推进金融财税创新改革。随着“租售并举”住房体系的推进，与其搭配的金融改革和工具也实现了重大突破。2017年8月3日，由前海开源资产管理有限公司担任资产计划管理人、中信证券股份有限公司担任主承销商的不动产投资信托REITs“中联前海开源-勒泰一号资产支持专项计划”发行成立。

解读：项目因其是国内首单不依赖主体信用且非一线城市优质商业REITs产品而受到业内的热议。

以往中国的REITs产品多会引入主体（集团公司）做担保来提升信用评级，这次的产品未引入主体增信而完全基于基础资产进行评级，更接近国际REITs的操作模式，且区别于此前REITs产品基础资产多集中在一线城市的情况，此次产品基础资产位于二线城市。这是一个全新的尝试。目前，该产品认购倍数已超过1.3倍，可见该类仅以二线城市优质基础资产为信用的REITs产品也可受到市场的广泛认可，这无疑在探索国内REITs市场发展的道路上又踏出了结实的一步。

在大力发展住房租赁市场的进程中，REITs作为利用社会资金支撑住房租赁市场扩张的重要渠道之一，也受到政府高度关注，近期出台的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》中也提出了“鼓励地方政府出台优惠政策，积极支持并推动发展房地产投资信托基金（REITs）”。如何有效利用REITs推动住房租赁市场发展又将是个值得探索的问题。

国内首单长租公寓资产证券化项目获批。据深交所固定收益信息平台网站信息，“新派公寓权益型房托资产支持专项计划”已于2017年10月11日正式获批发行，拟发行金额为2.7亿元。这将为国内住房租赁市场开展资产证券化和REITs起到示范作用。

解读：2016年出台的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》、2017年出台的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》和各地方政府发布的租赁住宅政策中均提及加快推进发展房地产投资信托基金(REITs)。此外，即将出台的《住房租赁管理条例》或也将明确鼓励住房租赁类REITs，REITs对于租赁住宅市场发展的重要性可见一斑。

对于房企而言，REITs将成为一种有效的融资工具，帮助企业盘活存量，加快资金流转，改善公司资本结构，使房地产企业可以在开发运营商和资产服务商之间进行良好的切换。另一方面，REITs可为投资者提供风险较低、收益稳定的投资产品，进一步拓展投资渠道，加速金融市场的发展壮大。

其实，REITs在我国已推行多年，但是至今还没有建立起明确的REITs制度，仍需要政府加快制定与REITs配套的政策细则和法律法规，设定合理的税收优惠，为住房租赁类REITs的加速发展提供有效保障。

在短期调控方面看，未来楼市调控的重点仍然是分类调控以促进房地产市场平稳健康运行，“房住不炒”仍是调控明确的主线，且调控力度不会放松。不过，针对各类型的需求仍会实施差别化的调控手段，“因城施策、一城多策”的方针将持续发酵，尤其是仍然面临市场去库存严峻问题的三、四线城市，未来也将迎来更加多元化的调控手段以供选择。在长效机制方面，后期在落实“住有所居”的目标上更将具有实质性的举动，其中住房制度改革会是首要工作，即继续加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，尤其是包括上海在内的人口净流入的大中城市，将继续大力发展租赁住房市场，长租公寓或将是加快培育和发展的对象，试点城市相关租赁政策也将进一步落实和细化。