贯彻十九大精神，推动上海保障房可持续发展

文/李东

十九大报告为解决住房领域发展不平衡不充分问题确定了目标任务，也为完善住房保障制度体系指引了方向。然而，上海保障房的制度运行中还存在一些突出的问题，这些问题若解决不好，不仅会造成相关损失，而且将影响基本制度的健康持续发展。贯彻十九大精神，研究如何解决这些突出问题，具有现实和长远意义。

一、 切实解决共有产权保障住房供后的违规使用问题

上海共有产权保障住房的“严格准入”成效显著，但在供应后违规使用查处上问题较多，如不能切实解决，这个制度的公平、公正性必然受到质疑。

（一）问题和原因

供后违规使用主要表现在如下几个方面：改变用途——改变居住用途，开棋牌室、小超市，无证经商牟利；野蛮装修——乱敲乱搭，破坏房屋结构和设施；私下出租——擅自出租给社会人员收取租金，甚至无序出租，带来群租问题；变相销售——私下签订协议出售住房，无法律法规保护,易发纠纷。

这些违规使用情况在住房供应分配后的初期容易发生，特别在一些生活配套条件尚未完善、入住率不高的小区，以及与动迁安置住房混合的小区，更加突显。近几年来，由于加强了管理和整治，改变用途、野蛮装修等一些容易发现和处置的现象越来越少，但私下出租仍时有发生，变相销售有所冒头，主要是一些“黑中介”在其中起了坏作用。

供后违规使用现象难以制止有多方面原因：一是发现不及时，私下出租、变相销售等行为隐蔽性强，发现难、取证难，更有知情者不报的；二是处置不容易，违规行为的处置往往涉及多个管理部门，协调不易，管理力量不足，常常顾此失彼，司法处置立案难，程序复杂,周期较长；三是执行成本大，一些违规者的抵触情绪和行为较激烈，需要各种力量配合执行，耗费精力大、人力多，处置一户还好办，处置多户较困难；四是问题难防止，违规者受利益驱动，有“内生动力”，违规成本低，促使其会不断钻空子，管理部门往往被动防御,“前面扫、后面冒”，防不胜防。

（二）对策建议：完善管理，创新办法，形成体系

近年来，市政府的《上海市共有产权保障住房管理办法》以及市主管部门的《上海市共有产权保障住房供后管理实施细则》相继出台，加强供后管理的基本制度、政策已经确立。如何具体实施到位、取得满意效果，通俗地说，是要解决“最后一公里”问题。

1．完善管理职能。应进一步细化和落实市、区、街镇（社区）的职能，尽量使管理权责和力量下沉。市住房保障部门主要职能应为建章立制、指导贯彻、监督检查、协调推进，在制定有效政策、协调管理资源、帮助督促各区工作上发挥主导作用。房屋所在地区住房保障部门应承担具体管理和落实政策的责任，要有相应的工作制度、运行机制、专门力量的安排，在防范、处置违规行为中发挥决定作用。街镇（社区）应承担基层管理的责任，按照行政管理的有关授权或委托，发挥对违规行为的举报受理、初步查处作用。

2．突出基层作用。违规行为的发现和防止主要靠基层，初步查处也要靠基层。要夯实基层力量，突出基层作用，创新行政管理与社会治理相融合的方式，采取主管部门治理与群众自治相结合、专项治理与综合治理相结合等方法，支持与推动基层做好违规行为的处置工作。可通过政府购买服务方式，依靠物业公司、居委会组织日常巡查，开展对违规行为发现、劝导、报告的工作。街镇（社区）管理部门应及时受理举报，及时开展初步查处工作，“打苗头、防蔓延”。要制定对违规行为既准确又易行的取证认定方法，支持初步查处工作有序有力进行。对涉及面较广的问题，可通过综合整治、联席会议等平台，形成协同处置机制。初步查处解决不了或需要进一步处理的违规问题应及时上报，由区住房保障部门负责办理。如能形成这样的工作机制与体系，将会有效地提升对违规行为的查处效率。

3．加大司法支持。由于行政处置的权力、资源有限，一些复杂的、重大的违规违法行为，如严重违规、适合采取大幅度经济处罚或收回住房等措施的，最好通过司法处置来解决。司法处置违规违法案件，权威性、震慑性更强，因此，得到司法部门的理解和支持十分重要。现阶段需要解决的实际问题是司法的渠道要畅通，司法的程序要合理简化，司法判决的执行要及时到位。

4．加强社会监督和正面宣传报道。应当充分发挥群众的监督作用，建立举报制度，鼓励知情者公正举报并公布举报查处结果。对近年来治理群租的相关工作经验，可以加以充分借鉴和运用。应当积极发挥舆论监督作用，将严重违规行为公开曝光，并要公布处理结果，突出正面宣传报道效果。管理部门要主动组织这样的活动，主动介绍这方面的工作成效。

5．建立治根的办法。要研究制定与住户切身利益有效挂钩的防治办法，加大违规成本，抑制违规冲动，先期防范或疏导违规行为的产生。可将违规行为与购房满五年后允许上市转让的条件紧密结合，制定具体政策，对不同程度的行为，设定限制或取消有关优惠的规定。应建立诚信档案，与社会征信体系联通，将违规失信行为与限制有关社会待遇挂钩。此外，也需研究一些人性化政策，在不违反基本原则的前提下，满足购房户的合理要求，如：鉴于住区配套条件与居住生活不便的实际情况，可允许购房家庭与其他亲属互换住房居住，依规申请核准并备案以进行管理。

6．加快居住配套设施建设和使用。违规出租等行为出现的一个客观原因，是住区的居住配套条件尚未建成或投入使用，购房户生活不便。这就要求政府有关部门加快配套设施建设和投入使用，补上短板。

二、 有效保证共有产权保障住房的后续供应

上海的共有产权保障住房，对解决中低收入户籍家庭的住房困难,起到了重要作用，受到广大群众的拥护。近年来，申请对象的需求趋于平稳，但住房供应量开始跌落，这个矛盾如不能解决，共有产权保障住房制度的持续运行将难以实现。

（一）问题分析

从需求看，“十二五”时期（2010-2015年），上海的共有产权保障住房申请核准共约11万户，平均每年约2万户。根据各种情况研判，“十三五”期间（2016-2020年）仍将新增约10万户，平均每年约2万户；“十三五”以后还会有增量，但估计会降低到每年约1.5万户，五年合计为7万-8万户。

从供应看，“十二五”时期已供应约9万套，“十三五”期间计划供应8万套，合计为17万套。按照以往经验，签约购房户约占申请户的80%，因此2010-2020年间，供需总体上能对接。但需要注意，目前住房供应项目的用地虽已安排，却由于各种原因，建设供应滞后，而轮候供应的“人等房”是有规定三年期限的，如过期还未供房选房，矛盾也许会爆发。

供应的主要问题是后续缺少安排：一是集中新建房源的用地缺乏计划安排。目前集中新建的项目主要在“大型居住区”，计划建设共有产权保障住房约5万套，主要在“十三五”时期供应。“大型居住区”的保障房用地在“十三五”期间基本用完，如还需新建，规划选址、供地计划均未加以考虑。按照目前用地已供应但项目建设仍较慢的情况看，如不提前三年做好规划和计划安排，则后续供应一定成问题。二是配建房源的有效供应不足。配建房源已有一定规模，据有关统计,自2010年确定在新建商品住房项目中按不低于5%的比例配建保障房的政策实施以来，至2015年底已配建约1.5万套。根据“十三五”住房发展规划中安排新增供应商品住房4000万平方米来推算，约可配建3万套，其中在外环线内的房源可能将转为公租房使用，其余房源按政策都可用作共有产权保障住房，总量可谓不少，问题是可供规模不大。由于是开发商主导配建工程，建设进度难以控制，据初步统计，至2016年底，配建房源约1.9万套，其中达到竣工可供程度的仅占1/3。此外，房源的适配性也有不足，零散配建的房源，因共有产权保障住房的使用有特别要求，供应分配后较难管理。三是存量（已售）共有产权保障住房中，可利用再供应的数量极少。按照政策，购房满五年后可上市转让，住房保障机构有优先购买权，购买后可再次供应分配给新的申请对象，但目前这一政策的实际效应很弱。首先是购房户的出售意愿不强，据研究机构2017年从5个共有产权保障住房小区约2万户家庭中抽取2000户进行的调查分析，仅有4%的家庭有上市转让的打算，而有购买政府产权份额打算的占46%。又据有关部门近期摸底反映，最早试点供应的徐汇和闵行两区约2000户购房家庭中，有上市转让意愿的不到5户，而欲购买政府产权份额的约有100户。这也说明购买共有产权保障住房的家庭大多是自住需求。其次是房源所在区住房保障机构收购的意愿不大，因为收购房源再次供应可能高价进低价出、收购资金缺乏、操作实施不易。

（二）对策建议：统筹安排，尽早启动，保证重点，挖掘潜力

1．及早规划选址和安排供地，保证将集中新建房源作为供应主渠道。集中新建房源的方式，其建设和供应运行机制成熟、管理简便、政府可控，就其合理性、可行性，仍应作为供应的主渠道。应对供地计划作结构性调整，从商品住房计划中切出一块，优先保证共有产权保障住房的需求。虽实际切出的规摸并不大，但其意义重大，而且鉴于存量共有产权保障住房中有一部分将通过购买政府产权份额转化为商品住房，市场房源会有所增加，总体上会形成“大循环”。

在新形势下，对集中新建方式可以进一步优化。需要合理规划选址，根据实际需求多方位布局，结合新城新市镇规划，优先安排配套条件较好的地段。需要政策创新，充分挖掘土地潜力，特别是积极利用原使用权单位持有的国有存量土地，可从前些年曾实施过的“退二进三捆绑式建保障房”的政策中获得启示。

2．用好配建房资源，作为供应补充渠道。应保证适用的配建房源用于共有产权保障住房。首先将成幢、易管理的房源用作共有产权保障住房，零散的房源可用作动迁安置房，由此适当调整和平衡两者的供应计划。应依据条件，适时启动配建房源的选房购房工作，经过试点取得经验后推行。

3．完善政策，尽量将存量房源作为供应辅助渠道。一是允许购房户取得产证满五年后，连同政府产权份额，按政府规定价格，直接转让给新申请共有产权保障住房对象。其政策优点是住房保障机构不用投入购房资金，操作简便，可实现共有产权保障住房资源的“小循环”。推行这个政策的关键是：首先，定价机制要平衡。一是与初始供房的定价机制相平衡，坚持以市场价格为基础，合理设定住房销售价格与产权比例。初始供房与再次供房的定价机制平衡，关系到新老申请户的住房保障政策待遇公平；二是与购房户购买政府产权份额的价格相平衡，体现社会权益分配政策的公平。其次，要有引导机制。一是按照政府规定价格转让，应该给予住房转让户适当的利益优惠，可以通过相关的税费减免等方法实现。二是需要创造条件，推动房源所在地住房保障机构回购住房后再次利用。一些原住户想转让的房源，如果没有新的申请户要购买，政府回购就是出路。能有效实施的关键是：要设立专项基金，并制定可操作的具体办法，解决好各区回购资金缺乏和积极性不高的问题。

此外，还有以下可完善的有关政策：凡上市转让的房源，除转让给新的共有产权保障住房申请户外，一律先购买政府产权份额，转为商品住房后，才可向市场需求方转让。届时应纳入二手房市场交易管理，缴纳相应税费，平抑房价与获利所得。此政策与推动购买政府产权份额政策相关联，理由是共有产权状况长期存续，既造成购房户资产利用长期受限（如不能抵押等），也造成政府相关投入长期沉淀无法再利用，而且对住房使用行为的管理会更难，还会因土地使用年限、房屋折旧等因素影响，使其再转为保障房加以利用的效果变差。因此，让具有后续支付能力的家庭通过购买政府产权份额获得商品住房，对购房户与政府均有利，也未背离实施共有产权保障住房制度、通过居民自助加政府帮助逐步改善居住条件的本意。为达到此目的，还可以合理设置价格与条件，允许购房户分期购买政府产权份额。出售政府产权份额所获得的资金，应当用于后续共有产权保障住房的建设与筹措，与前述的“大循环”体系相结合。

三、 努力实现公共租赁住房的经济平衡

公租房的经济平衡问题，关系到公租房能否长期发挥作用、能否坚持只租不售的定位、能否扩大保障规模等可持续发展的问题。经济不能平衡，要吸引社会投资参与也无可能。

（一）情况和问题

公租房的建设和运营，政府给予了很多优惠政策，如土地划拨、建设和运营时期税费减免、财政投入资本金和贷款贴息以及配套建设资金、明确租金标准略低于市场水平等，这些政策有力地支持了公租房项目的投入产出经济平衡。但出现的情况是：大多数公租房项目和公司反映亏损大、难平衡，租金收入维持运营管理开支可以，但收回建房或购房的初始投资成本周期很长。据研究机构2015年的专项调查，4个区共14个项目，亏损的有8个项目，收回初始投资的年数，最短的10年，最长的103年，大部分为50-60年。近两年由于租金有所上升，情况可能好些。公租房如此，市场化租赁房怎么办？

经济不能平衡的主要原因如下：一是定位、要求不规范，各公租房公司的资产管理部门要求不一，有的参照房地产企业的资产、财务管理标准来设置要求，有的参照公益性组织的要求来管理，市场机制的动力小；二是初始投资成本较高，在房源建设、筹措时未有效把控；三是租赁运营水平较低，支出大、收入少，管理能力差。

（二）对策建议：规范要求、提升能力、促使进步

1．规范要求，建立合理的评价指标。公租房是租赁型保障住房,应着重体现社会保障、公共服务的功能，政府给予各方面的支持政策，采取市场机制运作、企业化管理，以保本微利为营运目标，保本是底线，微利(3%-5%)是上限。要始终坚持公租房的住房保障作用，同时追求投入产出的经济平衡，推动可持续发展。

应当设置经济平衡的合理评价指标，作为经济管理的基本要求。评价指标可以采取多种经济分析方法来形成，如资本（投资）分析、财产分析、财务分析等，在具体分析中还可以将租金价格、入住率、租金收缴率、管理成本等变量因素结合进去。从简便易行考虑，可以用合理的租售比来衡量。租售比通常指每单位(平方米、套、幢、项目)房屋的月租金与该单位房屋的售价之比。按照房地产市场投资价值的测算标准，租售比一般为1：200-300，但是按照公租房的定位及保本微利的经济要求测算，公租房的租售比可设为1：300-400。公租房初始投资的回收期，可允许在30-35年内，若以住房使用寿命70年计，约有一半时间为收益期。考虑到住房财产仍有市场价值，公租房的经济平衡目标可以达到。

合理的评价指标，与两个财务指标的合理界定有密切关联：一是住房折旧期限不应太短。按目前国家规定，折旧期最短不能少于20年，实际执行中折旧期最长也可到80年。按20年折旧期计算，期内的成本很高。较能反映公租房实际运营要求的折旧期宜为50年。二是住房的残值标准应贴近实际。按目前财务政策，残值计算一般为初始投资的3%-5%，此外也可采取市场估值。从符合住房资产的实际状况出发，公租房的残值采用周期性的市场估值较为合理。

2．控制房源成本。应根据实际需求，合理选址建设与筹措公租房。租赁型保障房与出售型保障房在选址上有很大不同，职住关联、交通便利是公租房选址的关键，弥补市场房源短缺、增加小户型和宿舍型的房源是公租房筹措的重点。要特别重视供需不对接、无效供应的问题，这是成本增加的最大根源。还应充分挖掘和利用各种支持政策，如土地划拨、税费减免等，努力降低及控制初始投资成本。

3．提高运营水平。运营管理中最需要解决的问题是降低空置率、减少空关期。目前较普遍地存在配租慢的问题，主要有房型不能适配、配套不够完善、申请审核周期长、审核通过后选房入住手续慢等多方面原因，需要有针对性地去解决。要合理合法地及时调整租金，不少公租房项目初始供应的租金标准较低，应在运营过程中，按照略低于市场租金水平的要求，保持与市场的密切联动，依据合同约定，及时调整公租房租金标准，逐步增加收入；要努力降低运营管理成本，从调研情况分析，有能力的公司已可将运营管理成本控制在租金的1/3以内，这可以作为一个基本要求。

4．允许有序竞争。公租房公司的经营管理，需要逐步从资产管理与运营管理混合，向资产管理与运营管理分离转变，重点抓好资产管理。运营管理可以自行实施也可以委托他人实施，根据运营管理的能力、水平,跨地区、跨体制(国企、民企)选择运营机构。资产管理也要允许竞争，可以通过重组、兼并等方式来实现，目前主要在行政区内实施,将来还可以通过市级层面运用政策、资金等手段来推动。总之，通过有序竞争，形成外部压力与内部动力，是提高公租房公司运营管理效率的根本之策。