关于重大建设项目社会稳定风险评估的几个问题

2018-04-19董小林

社会科学家 2018年1期

董小林

（长安大学旱区地下水与生态效应教育部重点实验室，陕西西安 710064）

2012年国家发展改革委制定了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》[1]。建立和规范重大建设项目社会稳定风险评估机制，是为促进建设项目科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾。2013年国家发展改革委研究制定了《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲及说明（试行）》[2]，供有关方面在编制工程项目可行性研究报告（项目申请报告）和开展风险评估工作中参考。通过几年的实践，建设项目社会稳定风险评估工作得到了普遍的重视，在组织开展重大项目前期工作时，通过调查、分析，查找风险点和风险事故发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，为指导重大项目社会稳定风险评估工作起到了积极作用。但在项目稳评工作实施中也存在不少问题，如：就社会稳定风险说风险，对项目风险的管理偏重于建设前期的社会稳定风险评估，弱化了建设项目全过程风险管理以及社会稳定风险评估工作，同时建设项目建设前期的社会稳定风险评估工作如何开展仍存在一些规范性、指导性和操作性等问题。本文结合存在的问题，就做好和加强项目社会稳定风险管理工作的几个基础性的主要问题进行了研究。

一、明晰建设项目风险类别与社会风险内涵

任何一种风险都具有其基本属性。风险的基本属性包括自然属性、社会属性。人类活动与自然不和谐，就可能产生自然属性的风险。风险的社会属性是由社会环境所决定的。社会环境是人类在利用和改造自然环境中创造出来的人工环境和人类在生活和生产活动中所形成的人与人之间关系的总体，是人类活动的必然产物[3]。人类的活动不断地与已形成的社会环境不和谐时，就可能产生社会属性的风险。

（一）建设项目风险分析

建设项目风险是风险的组成部分。建设项目的建设和使用是人类活动的主要内容和形式之一。建设项目风险是指项目在建设期及运营使用期存在的可能导致项目损失的各种不确定性因素。建设项目存在的风险不确定性因素越多，项目造成损失的可能性越大。对于重大建设项目，由于其具有的特征和作用，它所面临的不确定性风险因素更多，如果风险产生导致风险事故发生，对重大建设项目及其所在区域所产生的不利影响较其他一般建设项目更严重。

建设项目本身一般具有六种风险因素，即：工程风险、环境风险、生态风险、经济风险、安全风险和社会风险[4]。对于一些特殊的建设项目，或建设项目建设使用具有一些特殊性，以及建设项目所处的自然和社会状况的特殊性等，建设项目也可能出现一些其他风险。如图1所示。

图1 建设项目风险分析

（二）社会风险内涵与要因

社会风险是风险的组成部分。社会风险是因各种原因导致社会产生不稳定，从而影响、危及社会秩序和社会稳定的可能性[5]。社会风险一旦发生，必然对一定区域社会的各个方面产生不同程度的社会冲突，造成社会损失。

产生社会风险的要因主要是人。不论是个人、群体或集体、单位，其从事的行为不当、过失、故意等，均可对人的生产与生活造成危害和损失。多种原因均可导致产生社会风险，特别是与人民群众利益密切相关的重要政策、重大决策、重大改革措施、重大工程建设项目、一些重大活动等[5]。产生社会风险的另一个要因是自然现象，是自然激发的、主要受自然力的作用，而且人类对其缺乏控制能力，并使人类遭受一定的损害。

社会风险可分为直接社会风险和间接社会风险[6]，也称为内部社会风险和外部社会风险。直接社会风险是指人类某项活动的活动本身所产生的社会风险；间接社会风险是指由于人类某项活动所产生风险，其影响、危害、损失通过一些自然的、社会的渠道波及到一定区域的社会风险。

（三）建设项目社会风险分析

建设项目社会风险是建设项目风险的组成部分，也是社会风险的组成部分。建设项目社会风险可分为项目内部社会风险和项目外部社会风险。项目内部社会风险是由项目本身直接产生的社会风险，即项目直接社会风险；项目外部社会风险是指由项目内部风险因素的发生而波及产生的社会风险，即项目间接社会风险。例如：项目的建设首先要进行的一项重要工作是征地拆迁，征地拆迁与民众的利益紧密相关，处理不好就极易产生社会不稳定，所产生的社会风险就是项目内部社会风险，即项目的直接社会风险。

建设项目本身产生的各种风险如果发生，不但对项目工程本身产生损失，还会对项目所在一定区域内的社会环境造成不同程度的影响，进而产生波及的社会风险。例如：项目的建设和运营可能对环境产生较大的影响（如水污染、大气污染）可能形成环境风险。项目的环境风险是项目本身产生的直接风险，它对项目内部必然带来直接的损失。同时，项目的环境风险对项目所在地以及一定区域也必然带来环境风险，这时的风险就是外部风险。这种风险作用于一定的社会区域，则形成项目的外部社会风险，即间接社会风险。

建设项目社会风险的概念分为狭义社会风险和广义社会风险[7]。建设项目内部社会风险是建设项目狭义概念的社会风险，建设项目内部社会风险和外部社会风险是建设项目广义概念的社会风险。对建设项目社会风险概念内涵做如上分析和界定，是对建设项目风险、建设项目社会风险进行客观、科学分析的基础，也是进行建设项目社会稳定评估所要分析评价的影响区域、形式、内容、程度等的依据。如图1所示。要说明的是，建设项目产生的有些风险，对项目外的社会的影响程度、范围和危害要大于对项目本身的影响。

（四）建设项目社会稳定风险分析

社会是在特定环境下共同生活或工作的不同个体以及个体与集体间形成的比较长久而且彼此相依的一种存在关系状态。从范围角度说，社会包括大范围地区，如一个国家；也包括小范围地区，如村、镇、城市等。因各种原因导致的社会不稳定，其程度、规模有大有小。一旦产生社会不稳定，影响甚至危害对应的社会秩序和稳定状况必然发生。所以首先要预防控制社会稳定风险的形成与发展。

就一般概念来说，社会稳定风险即社会风险。在分析社会风险时，对社会稳定造成的影响自然是最重要的，所以在风险分析中，特别是在实际工作中，社会稳定风险成为一个重要的风险词汇，项目建设前期的社会稳定风险评估工作成为一项重要工作。建设项目尤其是重大建设项目社会稳定风险是指项目在建设和运营过程中，存在着对社会民众影响面大、持续时间长、容易导致较大社会冲突的不确定性[5]。从广义概念和实际工作来说，建设项目社会风险常称为建设项目社会稳定风险。

建设项目社会稳定风险在建设项目实施中可能发生在以下环节：

（1）项目选址和征地、拆迁、再安置情况。

（2）各种各类补偿情况，失地、失房、失业民众生活和工作保障情况。

（3）对环境、生态、景观影响情况。

（4）各项资金（专项资金）的组织、使用和管理情况。

（5）工程建设管理以及项目使用运营情况。

（6）项目所在地社会治安秩序情况和群众信访情况。

（7）项目所涉及的各类组织、风俗、历史等地域因素情况。

（8）项目建设可能出现的其他不稳定因素。

（9）项目运营可能出现的其他不稳定因素。

在项目建设前期和建设期，上述可能发生社会稳定风险的各种工作环节稍有不慎就会引发甚至激化社会矛盾，特别是重大的征地项目、开发项目、污染型项目、与周边关系比较复杂的项目等。所以对涉及群众切身利益，影响面广，容易引起社会问题的项目，其各项工作的决策和开展都要高度重视，充分进行合理性、可行性和安全性评估，把项目建设和社会、自然承受力程度有机地统一起来，把建设项目社会稳定风险降至最低。

建设项目各种风险均会造成潜在的社会不稳定。建设项目各种风险不但对项目本身造成潜在的损失，也对项目所在区域甚至更大的波及区域造成潜在的社会不稳定。如，建设项目的环境风险、生态风险可能加剧当地环境状况恶化，使得人与自然环境不和谐，进而在当地及相关区域造成社会不稳定。如果建设项目的各种风险影响到正常社群环境的一环，必然产生社会不稳定。如建设项目的建设或运营影响当地民众的健康状况和生活习惯，影响到当地正常的就业状况，影响到当地正常的收入水平、居住环境，影响到当地已存在的自然、人文景观以及各种自然环境要素等，就会产生社会不稳定。

此外，社会风险的发生也必然影响到人们在生活和生产活动中所形成的人与人之间的关系。建设项目产生的各种风险和导致的社会不稳定，主要还是表现在民众各方面的利益权益受损，群众的利益权益不能很好维护等方面。

二、科学分析项目风险与社会稳定风险关系

建设项目是一个受其内外部影响因素制约的系统工程，而社会稳定风险通常是以建设项目外部的各种社会状况为表现的。建设项目自身的六种风险因素对项目本身以及项目所涉及区域的其他方面都在产生着影响。项目本身的一种或几种风险因素的存在会导致项目外部产生社会稳定风险，所以应全面科学地分析建设项目内部风险因素与项目外部社会稳定风险关系。

（一）建设项目内部六种风险因素分析

项目工程风险是指影响项目工程活动目标实现的各种工程方面的不确定性因素的集合。建设项目在整个寿命期间都可能存在各种不确定性因素的影响，如质量、成本、进度因素等。这些不确定因素的存在会使工程活动中各阶段的预期目标和期望效果难以实现，产生技术风险、工期风险、费用风险、质量风险，从而产生市场风险、信誉风险等等，阻止工程项目活动的顺利进行，妨碍项目活动的后续展开，甚至造成工程的失败[8]。

项目环境风险是指项目的建设和使用对区域环境质量有危害的因素集合。建设项目的活动均可能对项目本身、项目周边地区，甚至更大的区域产生环境污染，使得有害物质在环境中扩散、迁移、转化，使环境系统的结构与功能发生变化，对人类和其他生物的正常生存和发展产生损害[9]。大气环境污染、水环境污染、土壤环境污染、声环境污染和固体废弃物等造成的环境损失是主要环境风险因素。

项目生态风险是指项目的建设和使用在其所在区域内以及相关的一定区域内，存在损害或影响区域生态系统及其组成部分的功能，危及到生态系统的安全和健康的不确定性因素的集合。建设项目生态风险可能造成生物环境破坏和非生物环境破坏。生态风险不仅包括工程技术方面产生的生态风险、资源开发利用产生的生态风险，也包括经营管理方面产生的生态风险等[10]。

项目经济风险是指项目在建设和运营期间的经济活动，受到由于经济发展趋势的变化，经济结构与体制的变化，以及项目自身经济管理出现问题的影响而产生的风险。项目的经济风险反映在：一是资金风险，即投资者在项目建设与运营期间进行资金筹措与投入时产生的风险；二是生产风险，即项目生产者生产产品或提供劳务时承担的风险；三是经营风险，即项目建设和运营活动过程中承担达不到预期收益的风险等。

项目安全风险是指在项目建设与运营期间可能存在突发性安全隐患的不确定性因素的集合。项目建设和运营期间的安全措施和管理措施的不到位，安全制度的不健全、安全意识的欠缺，使得项目安全风险事故极易发生，造成人员伤亡、设备的损坏以及工程停止运行等[11]。安全风险的存在对项目本身以及相关区域的安全都是很大的破坏隐患。

这里所述的建设项目社会风险主要是指建设项目的内部社会风险。项目社会风险是指可能导致与项目直接相关的社会冲突，影响社会稳定和社会秩序的不确定因素的集合。与项目直接相关的内部社会风险，如建设项目的选址、征地、拆迁等。项目这些内部社会风险不可避免的直接涉及到与项目所在区域民众的各种利益问题等，有些问题易产生社会不稳定，导致产生社会问题。

除以上提出建设项目六种风险因素外，还存在一些其他风险。对于一些特殊的建设项目，如国防项目出现问题，可能存在军事方面的风险；科学研究项目的一些特殊要求的不到位，可能发生影响科学研究条件和成果的风险；一些在历史文化悠久城市的建设项目，可能产生文物保护方面的风险等。

（二）建设项目内部六种风险因素关系分析

建设项目在建设和使用期间的各种不确定性风险因素既有各种风险自身的独立性，又有彼此间的相关性。一种风险因素的存在会隐含着其他风险因素的出现。建设项目风险的发生，也常常是多种风险因素相互诱导、相互作用、相互交织而发生的。如项目在建设过程中的技术、质量、工期和成本等出现问题，使其存在可能的工程风险。工程风险的质量问题很可能产生安全的风险隐患。同时，工程风险的存在也可能对项目本身以及周边环境产生环境风险和生态风险。项目在建设和使用过程中成本控制出现问题以及资金的投入、管理出现问题，经济风险随时可能被诱发。另外，项目所在区域的自然条件状况的恶劣不但给项目的建设增加了难度，同时也增大了工程风险的发生概率。项目存在的各种风险，都有可能引发一些社会问题，成为项目的社会风险，项目的社会风险可能造成一定区域的不同形式和内容的社会的不稳定。

建设项目六种风险因素相互联系、相互影响，共同制约于建设项目。在建设项目风险管理体系中确定各单一风险的概念和评价内容时，除了要落实各单一风险的管理要求外，还要重视单一风险与其他风险间的重要关联性及其相互之间产生的作用。所以建设项目风险管理体系不但要确立单个风险管理目标，而且要制定项目风险管理体系的目标。

（三）建设项目风险与社会稳定关系分析

建设项目自身存在的各种风险，不但共同制约于建设项目的建设和功能的正常发挥，也会对项目所在区域及相关地区的社会稳定带来直接或间接的风险。建设项目内部风险因素和风险事故可能演化出一些与民众利益相关的社会问题，使项目存在潜在的与现实的社会稳定风险与冲突。防范和控制建设项目自身的各种风险的发生，不但保证项目正常的建设与运营，也避免引发一些社会不稳定问题，保障社会的稳定。

建设项目在建设与运营期间往往会涉及征地拆迁、生态环境、安全方面、经济方面等等与人民群众切身利益相关的社会稳定问题。项目风险管控处置不当，极易在民众生产与生活和社会经济发展等方面，引发社会矛盾，对社会稳定造成不利影响。一些重点建设项目是国家或地方“经济—社会—政治”事件的交汇点，也是社会稳定风险的集中点，并由于“涟漪效应”的作用而影响深远、产生广泛的外部效应[12]。如一些地方的相关部门和单位在实施一些重大建设项目时，不认真征询当地群众、政府和单位的意见，在处理关系社会群体利益事宜的过程中，缺乏公正性，使人民群众的利益受损，进而引发社会矛盾，产生社会稳定问题。

（四）建设项目风险导致社会稳定风险分析

项目自身的每一种风险因素的识别分析与规避处理的不当，均可能引发某种社会不稳定。项目风险因素导致社会稳定风险分析的前提是项目所在区域有人的社会存在，而且要分析这种人的社会的规模和特征。项目风险因素导致社会稳定风险分析的一个主要条件是项目活动程度的大小与性质。

1．人群聚集程度因素分析

项目所在的相关区域，特别是直接影响区域人群聚集程度的不同，项目建设期和运营期产生社会稳定风险的可能性也不同，发生社会稳定风险事件与导致的损失也不同。建设项目处在一个人群聚集程度比较低的区域内，项目自身的风险，导致产生社会稳定风险的可能性相对比较低；如果建设项目处在人群聚集程度比较高的区域内，项目自身的风险导致产生社会稳定风险的可能性就比较高。区域人群聚集程度越高，项目可能造成的社会稳定风险的机率就越大[13]。同时，建设项目的建设和运营均有可能对自然环境产生影响，如果项目区域内的人群聚集程度比较低，由这种风险导致产生的社会稳定风险会相对比较低，但如果项目区域内的人群聚集程度比较高，这种风险导致产生的社会稳定风险的可能性就比较高。

2．建设项目活动程度因素分析

项目活动指的是人类不断进行一系列不同规模不同类型的各种工程建设等。项目活动的程度越大其影响越大，项目活动的质量越低对项目外界质量产生的损失越大。建设项目活动程度主要包括项目规模大小和工程活动的程度。规模越大的项目产生风险的可能性越大，发生风险事故导致的损失越大，造成的社会危害越严重。项目工程活动的程度越大存在的不确定性隐患就越多，项目本身存在的风险种类就越多。重大建设项目一般都具有规模大、工程活动大的特点，所以存在风险的种类和不确定性多，如发生风险事故，对于项目内外可能造成的损失也越大。所以不正常的建设项目活动程度可使得项目自我的调整能力趋弱，出现风险的可能性加大，也使得相关区域社会与自然的脆弱性变得显著，甚至发生冲突。从而严重影响项目本身的建设和使用，严重影响项目所在区域的自然、经济和社会环境，产生区域社会稳定风险或发生社会稳定风险事件。

3．建设项目内部风险导致外部风险的必然性

建设项目内部和外部的自然因素或社会因素产生的风险对于项目内部和外部的影响是相互的。就从项目自身产生的风险来说，它对项目所在的外部区域的社会稳定风险有着直接的关联。例如，工程风险一旦产生并转化成现实，往往会造成财产损失、人员伤亡、工程停滞、建造物毁坏、相关单位蒙受重创等严重后果。工程风险以及风险事故的严重后果之一是对项目所在地区的社会稳定构成威胁和损害。

项目产生的生态破坏会引起项目所在区域，甚至更大区域的社会不稳定。如水电项目、交通项目会占用大量的土地、开挖山体，对局部自然地貌的破坏改变、植被破坏、使野生生物生存环境发生变化等。对库区周围和路域沿线，甚至更大区域的生态系统有着很大影响，破坏原有生态系统的完整性和平衡性。项目产生的生态风险一旦发生，直接影响甚至危及人类的正常生产生活，引起民众的不满，导致项目的社会不稳定。

项目安全风险就其危害的性质来看，可分为显性和隐性两种。就其危害表现方式来看，可分为浅层和深层两种。显性的危害是指给人类社会的生命财产所造成的直接损失，如人员伤亡、设施损害、资金流失等。当众多的显性风险达到一定程度以后，有可能就转换成深层的隐性风险，项目安全风险中隐性的危害是长期和潜在的，多以非实体形式表现出来，如对社会秩序、公共安全的破坏和损害等，成为影响社会稳定的因素之一[14]。

需要说明的是，一些建设项目的内部风险与导致的外部风险具有扩张性、长期性、潜在性的特点。如环境风险、生态风险等，其固有的本质属性使风险的产生与危害后果显现之间的间隔时间长，承受风险后果的人可能不只是当代人。同时一些风险导致的危害具有长时间的潜在性，危害范围具有扩张性。这些特点使得一些区域的社会不稳定状况也具有长期性。

三、建设项目社会稳定风险评估应贯穿项目全过程

建设项目各期各阶段风险都可能产生社会稳定风险，都要求做好风险管理，不可认为对项目建设前期的社会稳定风险评估就是对建设项目社会稳定风险的管理。建设项目社会稳定风险管理应重视项目三个时期的评估和管理，即项目建设前期风险预测分析和评估管控、项目建设期和项目运营使用期各种风险的实际管控与风险处理等，如图2所示。

图2 建设项目全过程风险管理与控制

（一）建设项目社会稳定风险管理存在的问题

1．项目建设前期社会稳定风险管理不全面

建设前期的社会稳定风险管理仍存在一些问题。一是建设前期社会稳定风险管理工作的规划指导比较薄弱，评估工作要求操作性不强；二是对于建设项目建设期和运营期的社会稳定风险分析、评估和管理工作缺乏指导要求，在整个建设项目中缺乏对单个工程项目社会稳定风险管理的具体指导；三是建设项目全过程各期各阶段的社会稳定风险分析和评估的技术方法和有效性还需加强[15]。

2．项目建设期缺乏社会稳定风险管理

项目建设期是项目各种风险产生的主要阶段，也是产生社会稳定风险的关键时期。虽然要求项目建设前期进行社会稳定风险评估并提出了要求，但在项目建设期缺乏社会稳定的风险管理控制，缺乏相应的社会稳定风险管理制度与机制，对社会稳定风险的发生和风险管理工作的认识和作用存在误区，社会稳定风险管理的全面性、有效性和管理方法还需充实完善。

3．项目使用期的社会稳定风险管理薄弱

项目建设期的社会稳定风险与项目使用期的社会稳定风险的许多特征是相同的，风险管理的要求也是一致的。项目使用期出现的社会稳定风险问题与项目前期和建设期的风险及风险管理工作的有效性密切相关，同时项目使用期的社会稳定风险因素有些是具有其特殊性的。项目使用期的社会稳定风险管理工作还显薄弱，缺乏规定的风险管理工作制度和体系运行是一个主要问题。

（二）建设项目全程社会稳定风险管理的提出

1．建设项目全程社会稳定风险管理概念

建设项目全程社会稳定风险管理是指从一个项目建设的建议与决策、实施与建设、使用和维护的全过程，依据相关的法规和政策，在建设项目所涉及的自然和社会的全领域，为达到减低风险、减少风险、减轻风险损失而开展的计划、组织、协调和控制的管理体系。

2．建设项目全程社会稳定风险管理目的

建设项目全程社会稳定风险管理的目的是通过对项目进行全过程、全方位、全领域的风险管理，有效、全面地控制由于各种原因造成的各种风险问题，实现建设项目经济效益、社会效益和环境效益的和谐统一，使建设项目达到社会、经济与自然的和谐稳定。

3．建设项目全程社会稳定风险管理特点

建设项目社会稳定风险管理具有综合性、区域性、社会性和全程性的特点。全程性主要体现在三个方面：一是风险管理工作的全程性，主要体现在项目各期各阶段都存在相同的风险管理要求和不同的风险管理要求，所以各期各阶段均应开展风险管理工作；二是项目各期各阶段之间的风险管理工作有着必然的、有机的紧密联系，每一期每一阶段风险的出现不但对本期、本阶段的各方面造成损失，也对下一期下一阶段的工作造成影响，所以要加强项目全程风险管理；三是风险管理重要的是决策者、管理者要形成全程风险管理的思想，使各部门之间的风险管理工作处于一种协调合作、群防群控的局面，实现项目全程社会稳定风险管理的目的。

4．建设项目全程社会稳定风险管理手段

建设项目全程社会稳定风险管理的手段有法规手段、社会手段、行政手段、技术手段、经济手段和教育手段。这些手段在项目全程风险管理中的综合的运用，所体现出来的协调、监督和管理的作用是非常重要的。

（三）建设项目全程社会稳定风险管理的落实

对应于不同期、不同阶段，建设项目风险有其具体的表现形式和内容，风险管理有不同的要求，其社会稳定风险管理工作也有所侧重。加强建设项目社会稳定风险管理是建设项目全过程管理的一项重要工作，应明确纳入项目建设程序中。项目建设前期的社会稳定风险管理评估工作很重要，加强项目建设期的社会稳定风险管理工作也很重要，同时开展项目使用期的社会稳定风险评估和管理也同样很重要。

加强建设项目全程社会稳定风险管理的一个重要工作是开展项目社会稳定风险后评估。通过项目社会稳定风险管理的后评价可以对建成项目社会稳定风险评估管理的目的、执行过程、社会效益、环境效益等进行检查评估。对项目建设期各种风险的发生的情况和风险管理工作进行后评估，以确定建设项目的实施是否符合预期目标。通过客观的、系统的分析来评价项目社会稳定风险评估结论的准确性和可靠性，分析实际情况与预测结论的差异以及产生这些差异的原因，总结成功的经验和失败的教训，为以后项目社会稳定风险管理工作提供依据。项目社会稳定风险后评价是加强建设项目风险延伸管理的一个重要内容，需要在规定的时间和要求下开展风险后评价工作。

四、结语

加强建设项目风险评价与管理，是管控项目风险和防范因建设项目而导致的社会稳定风险的基础。特别是建立重大建设项目风险评估机制，规范重大建设项目社会稳定风险评估工作，对于促进建设项目科学决策、民主决策、依法决策，防止和减少建设项目风险事故，预防和化解项目社会稳定风险和社会矛盾具有重要的意义和作用。重大建设项目社会稳定风险评估工作的有效开展的基础在于相关理论分析与实际应用的紧密结合。贯彻执行好国家发展改革委制定的重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法，具体体现在明晰相关基本内涵、基本要求，建构建设项目风险评估预测实用有效的技术方法，形成一个完整的重大建设项目社会稳定风险管理体系。根据国家的要求，不断探索建设项目风险评价与管理的理论与方法。不断加强广泛开展的重大建设项目社会稳定风险评估工作。

参考文献：

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