浅析基层市场监管中的选择性执法困局

2018-04-18金诚

法制与社会 2018年6期

摘要党的十八大以来，全面深化改革的步伐稳步迈进，尤其是在商事登记制度改革后，国务院总理李克强在多个场合强调要对商事主体进行“宽进严管”，在此背景下，社会主义市场经济应当如何监管成为重要议题。选择性执法这一长期存在于行政执法领域的现象被越来越多的公众所诟病，市场监管部门作为社会主义市场经济的主要行政监管部门，公众对其执法行为的公平性有很高的要求。选择性执法的存在是执法资源的相对有限现实下的必然，是对公平与效率难以兼顾的一种妥协。但是在全面依法治国的大背景下，如何限制选择性执法，在更大程度上实现执法行为的公正性有十分重要的意义。

关键词基层市场监管选择性执法

作者简介：金诚，南京信息工程大学公共管理学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.321

一、市场监管部门选择性执法的四种表现方式

（一）对执法对象进行选择

对执法对象进行选择是最常见的选择性执法行为，在各类执法机关中都有存在，这其中既有执法机关、执法人员出于被迫或主动的主观故意选择，也有客观监管需要的随机选择。主观选择对象多出于人为干扰，或者涉及腐败，近年来随着从严治党的广泛深入已经大为好转，但是客观选择依然很普遍。

（二）对执法时间进行选择

对执法时间的选择主要体现为运动式执法，市场监管部门承担的法定职责较多，各级部门常常会选择一段时间开展“专项行动”，如每年初春季节的“防控禽流感专项行动”，每年开学季的“校园食堂专项检查”等。在执法时间上做一定选择有其内在的科学性，但是长期运动式的执法容易造成监管对象采取“游击战”的策略，在专项整治期间停业暂避风头，风暴过后依旧我行我素，不利于市场的长期规范发展。目前各级部门都在试图探索长效监管机制，但是在执法资源有限的客观情况下，运动式执法在较长时间内都将广泛存在。

（三）对执法方式进行选择

对执法方式的选择主要体现在法律竞合时适用哪部法律以及在执法过程中是否采取强制措施。市场监管部门的执行法律较多，有些违法对象的行为可能同时违反了多部法律，从哪个角度入手对违法行为定性存在选择余地。同时在执法过程中是否采取行政强制措施也是执法实践中的焦点，例如在检查中发现设备存在隐患时，是责令企业自行停产整顿还是采取强制措施对隐患设备直接予以查封，需要在实践中灵活把握，因为有些关键性设备是不能随意停止使用的，必须统筹安排。

（四）对执法力度进行选择

最后一种选择性执法是在执法力度上进行选择，也就是自由裁量权的问题。自由裁量在行政执法过程中广泛存在，虽然有种种约束机制，执法办案人员依然在自由裁量方面有很大的话语权。

从立法角度来说，授予行政机关一定的裁量权是保证法律能够顺利执行的有效手段，也可以从技术上避免机械、教条的执法。但是如何对自由裁量权进行约束，尤其是化解自由裁量权可能带来的寻租风险，一直是难点也是各级监察部门的研究重点。

二、选择性执法的负面影响

（一）选择性执法的存在损害了法律的权威性

党的十八大四中全会强调把法治作为治国理政的基本方式，然而选择性执法困局的长期存在使得民众对行政机关产生了不信任感，进而进一步影响了对法律法规权威的信任，长此以往必然会给我国法治进程带来负面的影响，必须坚决克服重重困难，减少选择性执法的主观性、随意性，同时增强科学性与公正性，牢牢树立起法律法规不可动摇的权威地位，让人民群众信法、懂法，自觉守法，同时依法行使舆论监督权力。

（二）选择性执法的存在纵容了监管对象的违法行为

选择性执法，尤其是涉及利益交换的选择性执法行为的存在会给违法对象造成违法收益大于违法成本的印象，从而变本加厉，继续从事违法违规行为。部分迫于外在压力的选择性执法行为虽不涉及利益，却也损害了法律的严肃性，造成监管对象认为“权比法大”，进而继续藐视法律。选择性执法在损害了法律权威的同时也纵容了违法行为的存在，从而产生“破窗效应”，导致更多的违法行为产生。

（三）选择性执法的存在加剧了执法人员的渎职风险

选择性执法的存在固然有种种原因，但是直接后果一般都是由直接办案人员来承担，不受管控的主动选择性执法和腐败如影随形，是吞噬执法人员身心健康的巨大隐患。

三、化解当前市场监管部门选择性执法困局的几种途径

（一）保障执法部门在立法过程中的参与，加强立法的科学性

一部好的法律不但要符合法治精神，充分发挥引领作用，更要切实符合当下的国情，能够顺畅执行。只有可执行的法律才是有生命力的。作为市场监管部门，在参与涉及法律法规的修订时应当加强全系统的宣传动员，鼓励一线执法人员献言献策，加强在立法过程中的参与。可以建议相关专家学者到一线实地考察，了解基层的执法环境，从而在立法过程中更接地气。在发现法律法规存在执行困难时，应当加强和立法部门的沟通，通过立法解释、施行条例、部门规章等方式破解执法困局。

（二）增加執法透明度，继续保持对选择性执法中涉腐、涉渎行为的打击力度

对于在选择性执法过程中容易出现的涉腐、涉渎问题，近年来监察部门一直在大力打击，从短期来看成效显著。但相比于加大打击力度而言，更重要的是如何建立长效预防机制，从根源上清除腐败机会。

作者认为，可以从增加执法透明度入手。例如建立案件调查全程视频规则，要求办案人员在办理案件的过程中必须佩带执法记录仪，对调查情况和现场交流作视频记录，视频记录内容作为案件证据进行归档。

（三）建立合理的容错机制，增强执法人员的履职信心与履职保障

当前一线执法人员普遍存在不愿执法，不敢执法的现象，这主要是随着政府治理思路的转变，执法办案已经和经济利益脱钩，办多办少不影响人员收入，从某种程度而言，还存在办的越多潜在风险越多的逆向激励。复议撤销和诉讼败诉的风险困扰着每一个执法人员，使得执法人员不敢轻易踏出“能力圈”，去探索一些新领域、新形态的执法行为，例如对“微商”、“直播平台”该应如何监管，各级执法部门都应当积极探索，但是法律法规滞后加上担心执法风险往往让这些部门左顾右盼，停滞不前。因此，应当在全系统建立起一套容错机制，为执法人员提供必要的履职保障，让执法人员能够大胆探索，敢于试错。

（四）加快专职执法队伍建设，进一步理顺执法体制

理想状态的执法队伍应该是一支专职的执法队伍，内部人员有分工有协作，各有专长。但是在现实层面这样做有很多困难，最主要的是人员保障有困难，目前基层普遍人手紧缺，各类监管任务纷繁复杂，根本不可能有富余人员专门抽调出来组成专职队伍。作者认为可以在现有组织结构上成立执法办案工作组，各科室、各分局的办案骨干为工作组成员，工作组可以定期、不定期的召开研讨会，共同学习法规、研究案情、讨论办案技巧等，在遇到重大案件线索时可以迅速召集工作组成员集中力量进行突破，有利于执法效能的提升和执法标准的统一，从而规避选择性执法的负面影响。

（五）推动融合监管，努力形成“一次监管全面覆盖”

市场监管部门是由多个行政部门融合而来，从大部制改革的初衷来看，推进职能的融合，促进监管效能的提升，恰是“更好发挥政府作用”的体现。

从现状来看，市场监管部门在形式上虽然已经体现了融合的表象，但是在内部仍然存在“泾渭分明”的现象，例如在人员身份的自我认知上仍然存在“质监人”、“工商人”、“食药人”的现象，这一方面固然是上级机关没有合并带来的影响，另一方面也体现了内部融合不够的特点。所谓“融合监管”是指在履行监管职责时将质监、工商、食药、物价等多个部门的职能融合一体，在一次检查中从多个角度开展监管。例如在按照计划进行特种设备监察时可以融合对企业食堂管理的检查。“融合监管”是弥补现有执法资源严重不足的一条重要出路，其现实的困难在于“人的融合”需要时间。推动“融合监管”后能够有效的减轻基层负担，避免各项检查任务导致疲于奔命，从而减轻因资源不足被迫导致的选择性执法困局。

（六）加快科技运用，推动信用体系建设

目前各级政府都在大力推广信用监管，从长远看，建立信用监管体系势在必行。信用体系的建设离不开信息技术的运用，目前市场监管部门尚未建立统一的管理信息系统，各业务系统分散，数据关联性较差。在统一信用代码已经广泛推行的当下，市场监管部门完全可以依托原工商系统的管理信息系统，将各项职能整合，以工商登记主体信息为核心，拓展各类数据项目，从而实现将分散在各条块的数据整合到一个平台来，这也是国务院提出的“全国一张网”的落地。在对选择性执法的约束上则可以通过建立专门的抽查系统，充分执行“双随机”的检查模式，随机抽取检查对象，随机抽取监管人员，进一步加强执法的公正性。

四、结语

党的十九大强调要创新监管方式，增强政府公信力和执行力。作为社会主义市场经济的“守望者”，如何解决好选择性执法的困局，重新赢得群众对公正执法的信任，是摆在市场监管部门眼前的拦路虎，也是增强政府公信力的奠基石，更是依法治国理念的重要体现。唯有多措并举，让人民群众真正感受到选择性执法的选择越来越科学，执法的效果越来越明显，社会的正义越来越彰显，市场监管工作才能保持蓬勃发展的生机。