中国食品安全监管初探

2018-04-18朱世海吴晓铭

法制与社会 2018年6期

朱世海　吴晓铭

摘要古有云：名以食为天。中国是世界上人口最多的国家，此庞大的人口基数之下，如何保障百姓的食品安全问题一直是我国所面临的严峻挑战。食品安全问题所涉及环节繁多，从源头、生产加工以及服务问题环环相扣，要解决食品安全问题不可只针对单一环节下手，需要从整个大一体下手针对，因此就需要一部完整有效的法律针对其全程进行监管。基于此，本文以解决食品安全问题为目的展开研究，以法律为基础，针对立法与行政执法为基础，分为三方面进行探讨。第一部分主要概述了中国食品安全的现状及存在的问题主要是行政、立法资源的浪费以及小心企业秩序较乱；第二部分则是探究对第一部分所提出的问题现象所产生的原因两部法律同时监管食品所造成的法律竞合、重复执法以及新法并未对小型企业作出明确的法律解释；第三部分则是根据国情，研究针对上述问题合理有效的应对策略以及相关建议当前状况下继续整合汇编两部法律为一部单一合理的法律并且要针对小型企业作出明确的法律规范以及些许个人的针对小型企业监管的方案。

关键词食品安全双法同治小作坊网格化管理

作者简介：朱世海、吴晓铭，澳门科技大学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.320

一、食品安全监管存在的问题

随着社会经济的高速发展，国民生活水平有了质的飞跃。已经从原本的吃得饱，变为如今的吃得好。与此同时，食品工业的发展已成我国第一大制造业。2014年食品加工产业总值突破1.8万亿美元，约占全球四分之一，我国真正成为世界第一大食品加工制造国。但根据中国工程院重大咨询研究所项目组的社会调查报告显示，2009年至2013年我国入境不合格食品批次逐年增加；2002年至2012年根据欧盟食品饲料预警系统通报的中国食品安全问题3706件，在通报144个国家和地区中连续五年排在首位。2014年的消费者调查显示，消费者高度关注食品安全，但满意度仅为13%。

为何在食品安全监管不断严格的情况下，老百姓仍感觉食品安全得不到保障，这确实是一个发人深思的問题。笔者试着从法律角度提出以下两个问题：

（一）“双法同治”所导致的法律问题的情况

两部法律同时对食品安全进行监管，多个部门法律适用时难以避免，从而导致立法成本与行政成本的浪费。从笔者了解到，食品安全从种植、养殖场到餐桌除了《食品安全法》对其监管以外还存在另外一部专门针对食品源头管理的法律——《农产品质量安全法》。国家费劲千辛万苦，集合多个法律、行政专家的智慧、经验所制定的2015年实行的所谓“史上最严食品安全法”，成功将原本的繁琐、复杂的食品安全监管系统统一。然而事实上，所谓的“九龙合一”只针对于食品生产、加工以及流通方面，对于食品安全最重要的源头方，却另由《农产品质量安全法》来监管。如若两部法律依旧同时监管食品安全，那么重复执法、交叉执法、执法盲区现象便无法杜绝。北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬指出：“一个国家的食品安全问题需要由两部大法来监管，这何尝不是立法资源、行政资源的浪费。而一个国家用两部法来管理一个食品的概念、标准也是混乱的。并且更大的问题在于在内容上无法做到很好地衔接。让执法者与被执法者的工作负担随之加重” 食品源头是整个食品安全的重要环节。因为食品来源是整个食品安全环节的第一步，如若在食品来源方面，便存在问题，那么不论史上最严食品安全法如何完美，依旧无法解决食品安全问题所带来的社会影响。因此需要解决困扰我国多年的食品安全问题，首先便是完善《农产品质量安全法》，解决从“农田到餐桌”这一大环节之中“农田”这一块的安全问题。便需要制定一部与之相匹配的“史上最严”《农产品质量安全法》。即便如此，国家将已经实施多年的且并无大问题的《农产品质量安全法》便需要再次修编，做到精益求精、无可挑剔，可即便如此两部法律竞合的这一问题依然存在。

（二）“食品小作坊”监管困难

根据中国科学院硕士即当今食品安全问题专家陈君石指出：“食品安全的头号大敌是食源性疾病。舌尖上的安全问题便是从“农田到餐桌”这一过程中发生的。” 自三鹿集团的三聚氰胺、双汇集团的瘦肉精这类的全国知名企业的食品安全问题暴露之后，更加使得老百姓对中国食品安全的关注达到了史无前例的新高度。因此国家食品药品监督局对大企业的监管要求更加严格，因为大企业的食品安全问题不仅仅涉及到人身安全，更加体现了社会素养与安定。

但中国目前食品工业现状是，大企业少，中小企业多，尤其“食品小作坊”数量巨大，超过80%，这些小作坊普遍存在规模小、管理差、从业人员素质低的情况，安全状况着实令人担忧。许多小作坊问题往往在曝光之后才能得以解决，很难做到防范于未然。

因此，深入了解研究食品小作坊的质量安全问题，加强对食品小作坊的科学监管，消除其安全隐患，尽可能杜绝安全事故的发生是现阶段的重要工作。可是新出台的《食品安全法》却未对占据全国庞大数量的食品小作坊企业的监管做出明确的法律解释与规范，而是交由各省政府根据当地情况制定适合自身的条例。如若食品小作坊的安全问题得不到合理合法的监管，又无全国性的食品安全法律解释来杜绝该隐患，那么食品安全问题仍可能得不到妥善解决。

二、食品安全监管存在问题的原因

（一）“双法同治”问题成因

虽说我国的食品监管体系已从原本的“多龙治水”转变为现如今的“九龙合一”可谓是一个飞跃性的进步，但是食品安全问题仍旧有两部大法对其同时管理，所造成行政资源浪费的问题形成原因，笔者认为有如下两点：

1.因为双法同时致力解决食品安全问题，且原本涉及食品安全监管的部门就已有9家之多，然而新出台的《食品安全法》所涉及的行政部门更是多达13家。更何况其食品源头方又归《农产品质量质量安全法》监管，又将涉及更多行政部门的参与。了解过后，会觉得从原本的“九龙”状态转变为如今的“十三龙”状态，行政部门为何越改越多，让老百姓不禁觉得问题不但没有得到很好的解决反而加剧。本来刚刚整合的食品药品监督管理局就已新编入许多原本其他部门与食品安全工作相关的行政人员，面临行政人员素质层差不齐的问题；对于新成立部门所新适用的法律以及实施条例解读不够深入、透彻，便无法做到对法律的运用自如，碰到问题无法第一时间最快速度、有效地解决，需要与原本从事食品安全工作的同事探究，或者报告上级领导请求帮助，行政资源尚无法得到合理的利用。

2.将食品的源头与生产流通一分为二。食品监部门负责监管食品

生产、加工、流通过程中的安全问题，农业部门又负责监管食品的来源——农产品的安全问题，为了更好的管理食品安全，双方行政人员需要不断地进行工作对接。且新出台的《食品安全法》并未有一部与之匹配的新出台的《食品安全法实施条例》，无法跟上新出台的《食品安全法》做出具体行政执法上的解释，需要靠基层行政人员“摸着石头过河”，因此在实行过程中新的食品安全法就存在些许阻碍。更何况两部本身法律就无法很好的对接，存在许多竞合的情况，所以在执法过程中就难以避免的造成执法责任权力脱节、重复执法的现象。因此，虽然“九龙合一”的监管模式已经大大降低的行政成本，但是如果两部法律上的诸多重复、解释不同等问题无法得到有效解决，那么行政资源浪费的现象便会依然存在。

（二）为何“食品小作坊”监管困难

小作坊问题却始终困扰着民众，“食品小作坊”监管难的原因有以下几点：

1.設备设施方面——“食品小作坊”多数以家庭生产经营为主，其厂房设在民宅内，狭小阴暗，蜘尘遍布。其厂房大多未经过科学的布局规划，例如屠宰场与蒸煮区仅有一墙之隔、储藏与生产与加工同室、生产基地与起居室混用，可谓是细菌传播的温床；部分租用厂房常年不清洁、不维修，没有进行定期的消毒除菌处理，只进行简单的冲水清洁。且生产加工设备简陋、陈旧，用的多是其他企业多年前所用的淘汰或瑕疵设备进行加工生产；没有固定的正规食品、添加剂供应来源。连安全的食品与食品添加剂来源都无法保障，如何保证食品的安全质量过关？并且许多业主为了增长商品的保质期、追求色香味，擅自添加国家明令禁止的有毒添加剂。厂房、设备、供应均存在许多漏洞，便使得“食品小作坊”问题在生产加工的第一个环节便隐患重重。

2.从业人员方面——从业工人普遍文化素养较低，大多由家庭成员、当地农民、未经过良好食品安全培训的工人组成，对国家相关食品安全法律一知半解，缺乏食品安全相应知识，对食品的专业生产、加工技术能力有限。且工人本身基本未进行疾病健康检查（未持有健康证明），卫生观念差，在食品安全问题上“不拘小节”，其过疏忽大意的行为更加剧了食品安全问题的隐患。并且“食品小作坊”大部分是效仿式制作，大多数业主在注重利益之时便疏忽了食品安全责任，往往糊里糊涂的就将存在食品安全问题的产品外售，更有甚者因利欲熏心致其铤而走险，故意销售不合格食品触犯法律道德的底线。并且绝大部分业主对于因违法而造成的罚款赔偿存在严重的抵触心理，即便其存在食品安全问题也不报、谎报，更使得监管难度增大。

3.证件管理方面——由于原实行的行业准入，门槛较低，对食品小作坊领域实行的是先营业后办理许可证或备案登记的制度，因此导致了整个生产过程的质量和安全监管存在很大难度。由于较为开放、便捷的制度使得许多小作坊的工作环境，人员管理以及食品安全审核无法落实到位。许多小作坊正是钻了这个空子，并未建立生产记录，因此无法通过留下的原始痕迹去追查、审核、分析。这直接造成监管部门无法从日常生产加工记录上追查到底是哪个环节出现问题，就无法纠正“问题小作坊”。在于基层行政人员庞建德交流中他也表示“监管部门无法做到24小时关注所有的备案小作坊的工作详情，这也导致了许多曾经的合法食品小作坊现如今的条件达不到原有的备案的要求，且许多无法办理《食品安全许可证》的小作坊依照此制度进行违法的生产加工，因而无证生产加工的“黑作坊”相当普遍” 。部分小作坊地处偏僻，更是加大了行政人员的执法难度。

三、食品安全监管问题的解决方案

（一）对于“双法同治”的现象的建议

1.国家首先需要建立一个适合我国食品安全现状的管理制度，只有在一个完善合理的管理制度之下，才能创造一个更加良好的食品安全环境。中国的食品安全面临的考验可谓是世界之最，复杂的国情促使国家在机制改革与行政制度的制定方面困难重重，可谓牵一发而动全身，因此每一次的改革都是经过专家学者集思广益而思考出来的尽可能合理的方案。而一个完善的制度直接决定了政府机构的执行力高效化，也树立一个阳光伟岸的政府公信力形象。政府机关可以首先明确区域职权的划分，明确权力义务关系，指明问题归谁管，如何管，这样一个明确合理的管理体系不仅方便了执法机关执法工作，也简化了被执法方的责任义务。

其次，加强对行政执法机关的普法工作，让基层执法人员能做到熟练运用部门法律。例如，可以定期开展法律讲座，邀请知名专家学者给行政人员授课，实时跟进时代法律进程。杜绝胡乱执法等现象，给老百姓树立一个政府机关应有的安全可靠的形象。

最后，执法人员应当坚持“法无授权不可为”的行政原则，改善、杜绝执法过程中的“不作为”、“乱作为”问题，因为执法人员是老百姓与政府机构沟通的直接桥梁，因此执法机关的行为准则直接决定了老百姓对政府形象、能力的评断。

2.正如北大法治与发展研究院高级研究员刘兆彬立法所说：“立法的背后是建立制度，修改条文的背后是修改制度。” 为了解决食品安全的法律问题，国家首要任务是将《农产品质量安全法》与《食品安全法》汇编整合为一部较为完善的食品安全法，而不是如同之前的，将源头与生产、流通分而立法。两部法律同时作用于食品安全问题，浪费的不仅仅是立法成本，更多的是行政成本。

既然，国家能够发起众多法律、行政家团队制定一部适合中国自身的《食品安全法》那么，同样的国家可以再次集结众多学者专家探讨如何合并、修订一部包含源头与后续环节的食品安全法律。并且应当吸取第三方的意见，因为在中国这样一个社会大环境下，单单依靠为数不多的行政机关人员来审查食品安全问题太过困难。如同福建省莆田市的创新监管方式——食品药品安全监管社会网格化管理，依靠社会各界群众的帮助，方能更加有效的监管食品安全问题。只有让社会公众更加透彻的理解食品安全法律，才能使得制定的《食品安全法》实施起来更加畅通无阻。

（二）针对“食品小作坊”问题的建议

1.明确统一的法律规范。2015年出台的《食品安全法》无对其明确给出统一规格的法律解释，而是放权于地方政府自身制定与其相适应的针对“食品小作坊”的条例。然而全国共34个省级行政区域，便可能存在34个要求不同的条例，这种情况会产生在福建省可行却在广东省遭拒的产品。因此我国需要在修编新法的同时，加入对占全国食品企业80%以上的“食品小作坊”的统一立法，完善法律监管体系是对小作坊进行有效科学管理的基础，没有这个基础的存在，再强大的队伍也无法构建一个完整的监管网络，给出合理的监管要求，方可以让各个省份的产品无障碍的互相流通。做到执法过程的有法可依，有据可查，才能使执法方办公高效，让被执法方信服，让老百姓安心。目前较为可行的办法是在即将出台的《食品安全法实施条例》中加入对小作坊监管的具体要求。

2.构建合理的政府规划。食品小作坊的业主多是小资企业，并不会投入大量成本去改善生产环境，购置高额设备与监测仪器。这时，便需要政府机关出面规划、引导。类似于高新科技区，政府可以将许多偏远食品小作坊，统一整合至一块集中的小作坊企业区。这样，厂房就可以由政府根据其企业特性做出更为科学的布局。并且在小作坊企业区设立卫生监控中心，这样解决了地处偏远的小作坊监管困难的局面，也解决了厂房邋遢的卫生问题——更加方便行政机关的监管。并且同行之间的良性竞争也有利于该行业的积极发展。同行之间可以互相监督。同时也体现了政府机关不仅精神上支持群众创业，行动上同样给予人民群众关怀、帮助，可谓一举三得。

3.加大食品安全知识宣传力度。如今正是信息科技时代，网络平台高速发展。政府可以利用各种在老百姓间广泛运用的通讯工具来宣传食品安全知识，例如，微信平台、各大新闻网站、电视广告等方式让广大人民群众认识了解到中国食品安全现状及监管动态等种种实时新闻。广泛宣传食品安全相关的法律法规，让人民群众在茶余饭后可以以一个轻松的姿态了解问题，更加容易为老百姓所接受。如今社会发展快速，在人人致富奔小康的同时，更需要加强对小作坊业主正面教育，曝光违法经营的小作坊，让其他人引以为戒。使原本合法經营的业主更加积极向上，为原本存违法现象在或有意向投机的业主敲响警钟，认识到违法可能造成害人害己的严重后果。促使食品小作坊更加自律，不断提升产品的质量。

四、结语

笔者认为，在完善自身制度，修编法律的同时我们还应该向欧美发达地区的FDA机构学习其良好的法律制度，例如，美国FDA在每次需要制定食品规章时，为了更好更利民的食品安全制度，往往经过了大量的社会调研，并且开展数百次会议探讨，争取做到一步到位。其许多做法值得我们学习、借鉴。身为全球人口最多的国家，解决食品安全问题正是我国面临的严峻挑战，也是我国迈向发达国家历程中的重要一步。笔者相信众志成城，在不断地集思广益之后，食品安全问题的解决必然会成为我国历史上浓墨重彩的一笔。