关于“不干涉内政原则”以及相关问题的评述

2018-04-18黎铧

法制与社会 2018年6期

摘要不干涉国家内政原则作为国际法的基本原则，为《联合国宪章》所确认。不干涉内政原则与国家主权原则密切相关，赋予了各个国家在国家相互交往中不得以任何理由或方式直接或间接地干涉他国内政事务的义务。虽然《联合国宪章》也规定了不干涉原则的例外情形，但自卫权的行使并不能构成该原则的例外。同时，人道主义干涉也必须在严格程序的把控之下实施，不得成为干涉他国内政的借口。保护责任是指主权国家对保护本国公民免遭本可避免的灾难负主要责任。在霸权主义和强权政治仍然存在的今天，任何企图以保护基本人权和其他任何形式的借口干涉他国内政的行为都是对于不干涉内政原则的违反和对《联合国宪章》的公然挑战。

关键词 “不干涉内政” 主权原则自卫权人道主义保护责任

作者简介：黎铧，武汉大学法学院。

中图分类号：D911 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.296

近日，美国总统特朗普签署了“2018财年国防授权法案”，其中包含“评估美台各层级官员、军舰互访的可能性”和“台湾旅行法”等相关涉台条款。我国外交部发言人严正声明：美国有关法案涉台条款虽不具法律约束力，但严重违背一个中国原则和中美三个联合公报规定，是对中国内政的干涉。中方对此坚决反对，并已向美国政府提出严正交涉。这不是美国第一次违背中美联合公报，一定程度上透露出美国政府妄图通过台湾问题等染指中国内政的企图。我国外交部发言人一再强调台湾事务属于中国内政，任何其他国家无权进行干涉。

《联合国宪章》的第二条第七款规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决。”

一、不干涉内政原则概述

不干涉内政原则是国际法的基本原则之一，该原则要求任一国家不得在国家相互交往中以任一理由或任一方式，直接或间接地干涉在本质上属于他国国内管辖的事务，也不得以任何其他手段强迫或者胁迫任何国家接受该国的意志、社会制度和意识形态。根据宪章以及相关文件的叙述，国际组织对一国进行上述干涉也应当适用该原则。

（一）不干涉内政原则的历史路径

国家主权，是指国家在国际法所固有的独立自主地处理其对内对外事务的权力，包括对内最高统治权和对外独立权两个方面。国家主权在国际法发展初期就获得了国际的普遍承认，主权独立理论也为不干涉内政原则提供了前提条件。不干涉内政原则是主权原则在国际法发展过程中不断确立巩固而形成的衍生性原则。该原则的存在是对国家对自身“内部事务”自主决策的权利的原则性规范，与主权（外部）平等原则共同阐释了国家主权原则的具体内涵。

1793年的《法兰西宪法》首次提及：“法兰西共和国不干涉其他国家政治，也不允许其他国家干涉法国的政治。”该项规定主要针对国际社会对法国国内革命的干涉政策，为反对这种干涉而将其写入宪法。1823年“门罗主义” 的提出，进一步为不干涉内政的国际化和原则化奠定了基础。20世纪50年代中国和印度发表联合声明，将“互不干涉内政原则”作为和平共处五项原则之一，从而使该项原则得到重申，逐步为国际社会所认可。

（二）不干涉内政原则之概念

不干涉内政原则实质上是为国际法主体设定了一定的义务，即各国际法主体有不干涉一国内政的义务。诸多文献对该原则的概念构成进行了逐一分析，在此也有必要对“干涉”和“内政”各自包含的内容进行阐述。

1.干涉之含义

“干涉”一词在国际法上则可以理解为国际法主体针对并非其分内的事务强行管理和干预。单纯的干预不是干涉。国际法上的干涉有以下几个特点：一是手段具有强制性，二是违背被干涉国意志，三是以一国主权管辖范围内的事务为干涉内容。根据《联合国宪章》和《国际法原则宣言》的相关规定，干涉手段具有多样性，既可以是武力的，也可以是其他强制性手段，只要达到违背一国意志并介入该国国内管辖事务即可。

2.内政之界定

《联合国宪章》将“不干涉内政”明确为“不干涉国内管辖事件”，1970年《国际法原则宣言》的解释将“内政和外交事务”囊括于“国内管辖事件”中。国家主权主要体现在：内部自主、外部独立。不干涉内政原则使得国家主权概念中的“内部自主”特性得到凸显。内政作为“本质上属于一国国内管辖之事件”，理论上应当包括一国的内政事务和外交事务。这里的“国内”以地域为基础，但又绝不仅仅是一个地域概念，其更具有“法律性”，包括一国主权所及范圍内，领土之上所有的应当由国家进行处理的大小内外事务。

（三）不干涉内政原则的例外

1.安理会维持和平与制止侵略的职权

出于特殊情况的考虑，《联合国宪章》第2条第7款规定将宪章第七章 “对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”排除在不干涉内政原则之外。宪章第七章规定了联合国安理会具有维持和平与制止侵略的职权。从第41条和42条的规定看出，在现有国际法体制之下，为了恢复或维持国际和平与安全，联合国安理会被授权采取非武力强制措施和武力措施，构成不干涉内政原则的第一个例外。

2.自卫权不能构成不干涉内政原则之例外

《宪章》第51条规定“联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利”。一些学者认为自卫权行使也是一种例外，并将《宪章》第51条对自卫权的陈述进行了扩张解释，比如“对违法行为之报复” 为不干涉内政原则例外的主张，另有“反干涉的权利”等说法。但《宪章》第51条的规定是否意味着宪章赋予一国出于自卫的目的而“打击报复”的权利？笔者认为并不能推知。

首先，从自卫权的定义来看，宪章中规定的自卫权是国家使用武力反击外来武力攻击的权利，关系到自卫国本身的领土和主权完整，并不必然牵涉攻击国相关内政。

其次，从自卫权行使要满足的条件来看，自卫权是为国际社会大多数国家所承认并为宪章进一步确认的国家的固有权利。一国自卫权的行使应当在该国正在受到武力攻击，并且在联合国安理会采取为了维持国际和平与安全的必要办法之前进行，而且必须遵守国际法上的必要性和比例性原则。与此同时，《宪章》第2条和第51条的规定阐释了禁止非法使用武力原则的例外情形，也是对一国自卫权行使之条件和必要限度的侧面规范。

再次，预先性自卫并没有在国际法上得到普遍承认。学者们对于自卫权的扩张解释与预先性自卫的含义有着相似之处。预先性自卫通常指国家在武力攻击实际开始之前对迫近的武力攻击或武力攻击威胁事先采取的武力行动。一方面，预先性自卫在危险还没有達到迫近和紧急程度的情况下便“大打出手”，并不符合现有国际法规定的自卫权的行使条件，超出了自卫权的必要限度；另一方面，对预先性自卫的承认会导致对自卫权滥用的纵容，极易成为干涉他国内政的“借口”，从而对不干涉内政原则构成威胁。

二、不干涉内政原则下主权与人权的“博弈”

如前所述，内政主要指本质上属于一国国内管辖之事件。类似国内私法领域的人格权的盖然性主张，作为“一国国内管辖事务”的内政也应当具有一般性的特征，以明确列举的方式难免会有所疏漏，因而内政的界定往往是比较宽泛和模糊的。然而全球化时代深入发展，国际关系日益密切和复杂，内政所包含的盖然性内容似乎在不断“缩水”，一些曾经专属国内管辖的事务却日益成为国际法调整的对象，如反恐、毒品、环保、关税、人权等。

需要说明的是，内政所包含的内容自身并没有限缩，只是国际法的管辖范围在发展完善中相对地“扩大”了。原则上讲，一国内政事务应当首先由国内法管辖，而后才会考虑由国际法调整。但国际法的管辖范围并没有因此而得到绝对的确定，在国家之间具有合意的前提下，一国完全可以将其内政“搬到”国际上来，成为国际法调整的对象。

然而上述情况也仅仅只是处于一种自愿下的可能，国际法调整范围的扩大也可能使国际法主体基于自身利益，援引国际法管辖事项，对他国事务进行干涉。从现实来看，这种违背意志的强行介入比自愿情况发生得更多。《联合国宪章》第七章规定的相关内容便是其中之一，只不过被合法化了，但这也难以避免一国内政受到不法干涉的危险。综观近年国际上发生的国际干涉事件，以人权对抗主权的不在少数，人权价值在某些实施干涉行为国的追捧下熠熠生辉。

（一）人道主义干涉

1.人道主义干涉概评

人道主义干涉（Humanitarian Intervention）是指：当一国领土内存在着有组织且大规模践踏基本人权的行为，而该国政府却无力制止此类行为或其事实上是此类行为的采取者、主使者或纵容者之时，国际社会在未经该国同意的情况下所采取的针对该国政治权力机构（即该国政府或国内其他政治权力组织），旨在制止此类大规模践踏人权行为和满足该国人民最基本生存需要的强制性干预行动。

国际强行法赋予了各个国家必须履行相关人权保护的义务，即使该国并没有接受或者签订有关方面的人权公约或者作出相关承诺。这种义务的设定，体现了国际法对人权的高度重视和保护，但也正是这种义务的设定，使得某些“醉翁之意不在酒”的干涉行为有了可乘之机，给国际法不干涉内政原则带来了极大的冲击。

2.霸权下的单方面“人道主义干涉”违背不干涉内政原则

由于人道主义干涉打开了国家主权事务的一个小缺口，致使其常常被霸权主义和强权政治盗用和滥用，从而成为霸权主义国家企图干涉他国内政的有力武器和借口，为其干涉他国内政的国际法非法行为披上了绚丽的外衣。

应当明确，人权保护事项在本质上也属于一国主权范围内的事项。一国对于其公民的基本人权的保护是其义务也是一种具有相对排除性的权利。换言之，国际组织和任一国家不得随意介入一国对其公民的人权保护行为当中去。人权的国际保护应当是基于一国国内现实上的严重保护不利才得以实施的，并且需要遵守一定的国际法规则。虽然对于国际法上的人权，甚至不需要各缔约国同意并且承认，该国便有义务履行其在国际人权法上所做的承诺。一旦一国违背了此项义务，其负有国际法上的责任。但是宪章同样规定，未经安理会批准或授权的干涉活动都是单边的、非法的。换言之，国际法也不允许其他国家单方面插手其内政来制止该国的行为。

笔者认为，国家作为国际法主要主体，是平等主体，原则上对本国国内管辖事务享有绝对的排他的权利，这一点类似国内私法上的所有权。以人道主义为幌子强行肆意干涉一国内部事务在国际法上的意义，如同在民事法律关系中堂而皇之违反 “私有财产神圣不可侵犯”原则一样，是为法律所不允许的。以人道主义为借口干涉他国内政的行为，是无视国家在国际法上的法律人格，侵犯了国家的自主权的行为，当然违背了国际法上的主权平等原则和不干涉内政原则。

人权的全球化重视以及国际人权保护义务的设定，使得主权在人权的大肆宣扬下似乎黯然失色。的确，人权是人类生存和发展的权利，以牺牲人权维护主权的确为世界所反对，但这种情况只是一种可能，并不意味着主权与人权不可相容。在多数情况下，人权和主权是完全可以共同促进、共同发展的，且能够为各自的持续提供基础和保证。如果真出现前述情况，对人权的保护确系亟待解决，那么对他国事务进行干涉也应当做最狭义的限制解释，经过严格的国际法程序才能实行，甚至可以加入比例原则的评判方式。人道主义干涉的方式必然会造成对一国事务的插手，如果这种行为得到该国承认或者由某一权威机构授权，才会使其在程序上享有更可靠的正当性。霸权下人道主义干涉的滥用违背了不干涉内政原则，在侵犯被干涉国主权的同时，极有可能造成对该国人民基本权利的额外侵害，如保守战争之苦等。

（二）“保护的责任”的提出

上世纪90年代冷战结束之后，世界各地因宗教、种族、贫穷等原因造成的局部冲突和灾难不断增多、人道主义悲剧不断涌现，人权的国际保护成为当务之急。“保护的责任”这一概念在新形势下应运而生。2001 年12 月，加拿大的“干预与国家主权国际委员会”（ICISS）提交了其研究报告——《保护的责任》。

“保护的责任”的提出有着深刻的历史背景。针对不干涉内政造成的窘境以及单边干涉带来的人道主义灾难，保护的责任似乎为主权和干涉搭建了一条较为“温和”的桥梁。从字面上看，以“责任”代替“干预”，缓和了主权平等与干涉活动之间的尖锐矛盾，也道出了国际人权保护现状的某些诉求。

从其內容来看，保护的责任从另一角度来看国家主权，强调了国家对本国公民基本权利的保护负有责任。国家主权不仅仅体现了国家拥有的对内最高权，也要求该国及其政府负有促进和保护人民的生命权、自由权和追求幸福等权利得以实现的义务。“人民主权”学说也为此提供了理论支撑——国家权力由人民掌握，国家的建立初衷则是建立一个能够保证全体人民的生命、自由和财产的强有力的政府。

联合国的相关人权小组报告和世界首脑会议通过的《成果文件》不但对保护的责任给予肯定与支持，也再次重申了此种行动必须具备的正当性要件：即该种行动必须是在联合国框架之下，由安理会根据具体的情况进行判断和处置；除非万不得已，不然应当尽量避免使用军事或武力行动。由此可以看出，保护的责任及其相关概念与不干涉内政原则的例外有着相通之处，最大的不同在于看待国家主权的角度。各国在“跨国”履行其人权保护义务和进行“跨国”人权保护行动之时，应当以联合国安理会作出决定和授权为首要前提。

三、结语

综上所述，不干涉内政原则作为国际法的基本原则，是每一个国家应当履行的国际法义务。针对不干涉内政原则的例外行动，需经过联合国安理会的严格审议程序才能付诸实义务。自卫权尤其是预先性自卫并不能得到国际法的承认，因而不能成为不干涉内政原则的例外。针对人权的国际法保护问题，人道主义干涉本身存在一定的合理性，通过正当程序的人道主义行动有利于世界范围内人权的保护。而霸权下的单边的人道主义干涉则缺乏国际法支撑，构成对不干涉内政原则的违背。

台湾地区是中国领土的一部分，是历史意义和国际法意义上的事实，是中美联合公报的重中之重，也是中国和其他国家建立外交关系的基础。其内部事务及其中国政府与台湾地区当局之间的事务均属于中国内政。中国不存在构成不干涉内政原则例外成立的任何情形，因而所有以保护基本人权和其他任何其他理由为借口的妄图单方面干涉台湾问题的任一国家的行为和言论，都是对于“一个中国”事实的无视，对国际法上不干涉内政原则的违反，也是对《联合国宪章》的公然性挑战。中国历来重视同其他国家的和谐共处，却绝不意味着会对我国的主权进行牺牲。

在霸权主义和强权政治仍然存在的今天，国际社会在坚持不干涉内政原则的基础之上还应当特别防范披上“人权保护”外衣的霸权主义妄图干涉他国内政的企图，以保证任一国家的国家安全和国际秩序的稳定。

注释：

刘蕊.论国际法上的不干涉内政原则.法制与社会.2009（1）.

史达心.试论不干涉内政原则的实质及其在当代的发展.安徽大学学报（哲学社会科学版）.1986（1）.

1823年，美国总统门罗在国会发表国情咨文，提出“美国不干涉任何欧洲国家的内部事务，但也不能坐视欧洲国家对南美洲各国之干涉。”

夏林华.论国际法上的不干涉内政原则及其例外.经济与社会发展.2007，5（11）.150.

贺鉴.“人道主义干涉”对国际法基本原则的冲击.河北法学.2006，24（11）.转引自Oppenheims International law. 9th edition， v01.1， Introduction and Part I，edited by Robert Jennings and Arthur Watts， London：HarIow Essex，1992.430- 432.