国务院再改革

3月13日，新华网两会专题页面上线了一张图片—《再看一眼，这些即将消失的牌子》。

3月17日，北京，十三届全国人大一次会议在人民大会堂举行第五次全体会议。（@视觉中国图）

21张国家机构的牌匾被组在了一张图内，文字大大小小，全都耳熟能详。

瞬间，该图片引起关注。据新华社产品研究院称，在当天关于两会的16967张热图中，这张是“热度之最”。

这一天，十三届全国人大一次会议第四次全体会议上，与会人员听取了国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明（以下简称“说明”），他称，这次改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。

“此次机构改革的调整力度前所未有。”中国人民大学重阳金融研究院研究员刘英在国务院新闻办公室领导的中国发展门户网撰文表示。

不过，本轮改革并非一味追求削减数量，虽然机构总数减少了，但国务院组成部门有增加，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个，比上轮改革还多了1个。其中“自然资源部”“生态环境部”“农业农村部”“文化和旅游部”“国家卫生健康委员会”“退役军人事务部”和“应急管理部”等7个部门的名称是首次出现。

最终，《国务院机构改革方案》（以下简称“方案”）于3月17日批准通过。3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，其中要求，坚持蹄疾步稳、紧凑有序推进改革，中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。

“大部制”

3月14日，“中华人民共和国国土资源部”的牌子，在北京市西城区阜成门内大街64号被摘下。

国土资源部自此进入历史，接替其职能的是新建的自然资源部。

以前，如果城市边缘有一块地，既适合建商场、住宅，又能植树造林，或恢复成湿地，这块地一定是不同部门的“必争之地”。

据王勇在“说明”中介绍，自然资源部的建立是为了统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理——前两个“统一”，是十九大报告中，关于国有自然资源资产管理和自然生态监管机构方面的规划中的三个“统一”里之二。

“方案”中还提出组建国家林业和草原局，将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合。该局也由自然资源部管理。同时，国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。

自然资源部正式组建后，陆吴被任命为部长。

陆吴此前历任北京市副市长，黑龙江省委副书记、省长等职，他曾是全国最年轻的省长，而接下来他将成为全国最年轻的部长。

中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙认为，自然资源部的建立实际上是“对职能相近的部门职能进行了整合”，他在一篇《国务院机构改革的举措与逻辑》的署名文章中称，“这实现了自然资源管理的大部制。”

不仅是自然资源部，毛寿龙认为此次新组建的生态环境部也有“大部制”的意味：“生态环境部在环境保护部的基础上，整合了其他各个部门有关生态和环境保护的职能，实现了生态环境职能的大部制。”

据“说明”中介绍，生态环境部的建立是为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国——这是十九大报告中三个“统一”中的另外一个。

实际上，此前，在生态和环境保护方面，责任难明的情况更加明显。

3月17日，“方案”通过的当天下午，原环保部长、现生态环境部部长李干杰在记者会上表示，这次国务院机构改革解决了我国生态环保领域长期以来在体制和机制上存在的两个突出问题——

“一是职责交叉重复、叠床架屋、九龙治水、多头治理，出了事情责任不清，”李干杰表示，另一个突出问题是监管者和所有者没有区分开，又做运动员又做裁判员，有些裁判员独立出来后权威性和有效性不是很强。

此前热议的“大农业部”建设也部分变成了现实。

以前，农业部虽为农业主管部门，但粮食收购价格由国家发改委牵头制定，投资项目多由其他部委把握，一些重点科技项目则由科技部主管——真正的“实权”没有多少。

“方案”中，农业部也被取消，重新组建农业农村部。

不过，虽然说农业农村部的职能确实有所增加，但在“农民”方面似乎着墨不多，还需等待细则，厘清界限。而“方案”中也提到，国家粮食局取消，新建了國家粮食和物资储备局，也依然属于发改委下属部门。原农业部长、新任农业农村部长韩长赋两会期间接受媒体采访时称，农业，是最有干头的、最有说头的、最有看头的，甚至是最有玩头的。

在全国政协委员、全国社保基金理事会理事长楼继伟看来，此次农业农村部建设的好处在于，不是简单的合并同类项，而是把原来的拆掉一些，再重组一些。

同样“拆掉一些、重组一些”的还有国家卫生健康委员会。

国家卫生健康委员会作为国务院组成部门，接下来，将拟订国民健康政策，协调推进深化医药卫生体制改革，组织制定国家基本药物制度，监督管理公共卫生、医疗服务、卫生应急，负责计划生育管理和服务工作，拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。

3月19日上午，马晓伟成为中国新组建的国家卫生健康委员会第一任主任，他此前任卫计委副主任时，主管规划与信息司、基层卫生司，算得上在卫生系统的“老人”。

许多军人一辈子都会一直保留退伍军人证明书

（@视觉中国图）

此次“方案”中还新设了国家医疗保障局，与国家卫生健康委员会专门负责“医疗”作出区分，国家医疗保障局作为国务院直属机构，主要负责“医保”——为完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，不断提高医疗保障水平，确保医保资金合理使用、安全可控，统筹推进医疗、医保、医药“三医联动”改革，更好保障病有所医。

毛寿龙认为，同样新建的文化和旅游部也整合了文化部和国家旅游局的文化旅游职能，在文化产业发展和旅游产业发展的基础上实现文化和旅游产业行业管理的大部制。其首任部长由原文化部党组书记、部长雒树刚担任。

“國际范儿”

3月13日下午，在政协经济界别分组讨论时，全国政协委员谷树忠用了好几个“国际范儿”来形容他对“方案”的印象。

据《南方周末》报道，在谷树忠眼里，有4个新设部门具有“国际范儿”，分别是退役军人事务部、应急管理部、国际发展合作署和国家移民管理局。

退役军人事务部是一个全新的国务院组成部门，中国军网近日还刊文描写美国退伍军人事务部的境况，来强调在我国设立该部门的必要性。

3月12日，习近平在解放军和武警代表团发表讲话，称“绝不让英雄流血又流泪”、“让军人成为社会最尊崇的职业”。次日，“方案”中退役军人事务部的面世，《中国国防报》称，这刷爆了无数军人的朋友圈，其规格之高超出外界预计。

据中国军网介绍，此前我国退役军人管理保障由军地多个部门负责，这种分散多头的管理体制，打破了退役军人政治上的一致性；甚至同是退役军人，也会引发攀比。

而根据“方案”，退役军人事务部将统一负责转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作。

3月19日上午，十三届全国人大一次会议第七次全体会议投票表决决定，国家主席习近平签署主席令，任命孙绍骋为退役军人事务部部长。

孙绍聘现为中共十九届中央委员，此前任国土资源部党组书记、副部长。他曾以“救火队长”闻名，2014年在山西“系统性、塌方式腐败”后，他曾赴山西省任统战部部长、省委常委，2016年11月成为山西副省长；2017年2月，他再到民政部“救火”，接替被问责的窦玉沛。

实际上，据公开资料梳理，孙绍骋有长达28年的民政部工作履历，其中跟退役军人事务直接相关的是，他曾有10年的优抚安置局工作经历和3年全国双拥工作经验。

同样，有“国际范儿”的国务院组成部门还有应急管理部。

很多时候，一些重特大突发事件往往会引发连锁反应，产生次生、衍生事件，形成一个灾害或灾难的链条，需要多个部门协同应对。比如，十年前，2008年发生的南方低温雨雪冰冻灾害中，自然灾害对供水、供电、供气、交通、通信等关键基础设施造成了严重的影响，给经济社会的正常运行提出严峻的挑战。

中国人民大学习近平中国特色社会主义研究院、国家发展与战略研究院研究员王宏伟称，对应对复杂性公共安全风险和突发事件而言，综合协调是最为关键的，也是最难实现的。

这需要多个部门的妥善协调，这一次设立的应急管理部就是一个在国家安全生产监督管理总局职责的基础上，整合多个部委的相关职责的“超级机构”——

而且，颇值得关注的是，“方案”中也提到，中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。媒体称，这强化了其作为“国家总救援队”的形象。

“设立统一的政府应急管理部门，是国际上的成熟做法。”据中新社报道，中国应急管理学会理事、国家行政学院应急管理培训中心教授李雪峰称。

据了解，如俄罗斯有紧急情况部，作为应对管理非传统安全危机事务最主要机构。

3月22日，原国家安全生产监督管理总局官网已更新为应急管理部官网。首任党组书记是前公安部副部长、党组副书记黄明，首任部长、“国家总救援队长”由原国家安全生产监督管理总局局长王玉普担任。

新组建的国家国际发展合作署和国家移民管理局则是“走向国际”的国务院直属单位。

“设立国家国际发展合作署是为了发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用，更好地服务国家外交总体布局和‘一带一路倡议。”国务委员王勇在向全国人大作说明时说。他也介绍，该单位职能如下——

“成立国际发展合作署，这是国际范儿非常典型的。一般发达国家都有类似的机构，（成立）可以表明我们从一个受援国家变为一个援助国家。”全国政协委员谷树忠公开表示。

目前，很多国家都有这样的国家级机构，例如英国的国际发展署DFID是英国的25个部级内阁机构之一，美国有美国国际开发署，澳大利亚有澳大利亚国际开发署。

在毛寿龙看来，国家移民管理局和国家国际发展合作署，都体现了新时代对外开放的新格局。

他称，过去中国的国界是边防，管理边防的是军队和武警，现在大部分都由出入境管理局管理。如今，新建国家移民管理局，显然是考虑到了这一新的形势：现在对外开放水平越来越高，国家的边界和过去封闭时代的内涵肯定有很大的差异，未来的国界肯定不再是国家的边界，也不仅仅是人员和物资的出入境，而很可能出现很多移民。

正是因此，国家移民管理局的侧重点从此前的“管控”变为“服务管理”，将更加方便对外交流。

“方案”中规定，国家移民管理局将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制；加挂中华人民共和国出入境管理局牌子，由公安部管理。

“超级机构”

今年两会上，全國政协委员、国家工商总局行政管理局长张茅举了一个关于煎饼的例子——

一个煎饼果子，到底该谁管？对于食品安全、质量、价格等问题，群众要想投诉，得像“接力赛”一样跑好几个部门，“一个部门只管得了一段。”张茅用“几个大盖帽管不住一个大草帽”来形容监管覆盖不全面。

为了“管好煎饼果子”的问题，天津市在几年前成立了市场和质量监督管理委员会，由原天津市工商行政管理局、食品药品监督管理局、质量技术监督局“三局合一”。

截至2017年初，除天津外，全国已有上海、广东、浙江等十多个省份陆续开展市场综合监管改革，70%的县、四分之一的地市级单位成立了统一的市场监管部门。可天津市场监管委成立后，却必须面对国家层级的“三个婆婆”。

3月13日，据王勇在“说明”中介绍，为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，“方案”整合了多个部门的一些相关职责，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。媒体称其为“超级部门”。

张茂成为了国家市场监督管理总局首任局长、党组副书记。原国家食品药品监督管理总局党组书记、局长毕井泉任国家市场监督管理总局党组书记、副局长。

为解决商标、专利分头管理和重复执法问题，完善知识产权管理体制，“方案”提出，重新组建国家知识产权局，将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合，由国家市场监督管理总局管理。

北京市金融街15号鑫茂大厦的南北楼，银监会、保监会工作人员这几天竞相与门牌合影，马上，这两座楼即将统一成一个名字：中国银行保险监督管理委员会。

这也是一个新设立的部门，颇受人们关注。

“说明”中提到，为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。

“这不是简单的‘分久必合、合久必分，而是基于对中国金融行业出现的新风险进行的判断。”3月14日，全国人大代表、湖北银监局局长赖秀福在湖北代表团大会上称，此次机构改革方案“没有回避对权力和利益的调整”，强化了功能监管和行为监管，有利于消费者权益的保护，维护金融体系的安全稳定。

3月21日下午，新成立的中国银行保险业监督管理委员会的领导班子确定，首任银保监会主席由前银监会主席郭树清出任。

自此，自2003年开始的“一行三会”的表述消失，我国金融监管体制正式形成了“一行两会”（即中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会）的格局。

而在郭树清履新的两天前，外界颇为关注的央行行长人选终于尘埃落定，易纲成为新任行长。

60岁的易纲，1997年加入央行，2007年升任央行副行长，2016年兼任人民银行党委副书记。与周小川一样，他也是一位技术派学者型官员，曾在美留学、获终身教职，兼具国际视野，是坚定的改革派。

两会上，当有记者问到，“当选之后，最紧要的任务是什么？”易纲回应，主要任务我们要实施好稳健的货币政策，同时推动金融改革和开放，保持整个金融业的稳定。

3月13日，文化部门前，市民拍照留念（IC图）

同样为国务院组成部门的审计署，其职责也在此次国务院机构改革中有所优化。

“说明”中称，为整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能，“方案”提出，审计署负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。

而为了加强新闻舆论工作，加强对重要宣传阵地的管理，充分发挥广播电视媒体的作用，“方案”提出，在国家新闻出版广电总局广播电视管理职责的基础上组建国家广播电视总局，作为国务院直属机构。

3月21日，中共中央發布《深化党和国家机构改革方案》，其中提到，整合中央电视台（中国国际电视台）、中央人民广播电台、中国国际广播电台，组建中央广播电视总台，作为国务院直属事业单位，归口中央宣传部领导。

“瘦身”与消失

据《中国新闻周刊》报道，这次机构改革被认为是近20年来力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的预期。

实际上，原有的除国务院办公厅外的25个国务院组成部门中，仅有国防部、教育部和国家民委，在此轮机构改革中没有发生职能变化。

“方案”中还提到，将科学技术部、国家外国专家局的职责整合，重新组建科学技术部，国家自然科学基金委员会也改由科学技术部管理；司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部。

3月19日，第十三届全国人民代表大会第一次会议第七次全体会议任命傅政华为司法部部长。3天之后，司法部更新了领导信息，出现“双首长”搭配——部长是前公安部常务副部长傅政华，党组书记为原国务院法制办党组书记、副主任袁曙宏。

傅政华曾长期在公安部门工作，2016年5月，他就职公安部常务副部长、党委副书记（正部长级），副总警监警衔。

交通运输部承接了农业部的渔船检验和监督管理职责，全国社会保障基金理事会划归到财政部管理。

颇值得注意的是水利部，这次“方案”还将国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入。“撤销三峡办，我们内部早有思想准备，这次改革如果连三峡办都不改，就没有什么需要改的了。”全国政协委员、三峡办主任聂卫国称。

此外，总被称为“小国务院”的发改委在此番改革中经历了一番“瘦身”，多项职能被划走——

组织编制主体功能区规划职责划归新组建的自然资源部，应对气候变化和减排职责划归新建部门生态环境部，农业投资项目整合入农业农村部，重大项目稽查划入审计署，价格监督检查与反垄断执法职责整合入新建的国家市场监督管理总局，药品和医疗服务价格管理职责则划入国家医疗保障局。

同时，组织实施国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责划入国家粮食和物资储备局——但该局仍由发改委管理。

中国社科院数量所研究员沈利生认为，整体看发改委的职能改革向“管大事、不管小事”迈进。据《时代周报》报道，中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯称，“这是要让市场发挥资源配置的决定性作用。清除影响市场发挥决定性作用的机制障碍，综合经济部门如发改委、财政部等，增强宏观职能，减少微观层面干预。”

而监察部、国家预防腐败局则不再保留，并入新组建的国家监察委员会。

在3月11日表决通过的《宪法修正案》中，“一府两院”的国家政治权力架构演变为“一府一委两院”，监察机关与国家行政机关、审判机关、检察机关并立，写进国家根本大法。监察机关由各级人大产生，对它负责，受它监督。

在新修改的《宪法》中，监察机关的排位仅次于国家行政机关，位列审判机关、检察机关之前。3月20日，中央纪委监察部网站便更名为中央纪委国家监委网站。自此，在行政监察领域曾举足轻重的监察部和国家预防腐败局，将从历史舞台谢幕。

●资料来源：新华社、中新料、中国政府网、各部委官网、《经济日报》等