我国农村土地所有权制度变迁路径特点及启示

2018-04-18刘海峰孙云霞

法制与社会 2018年6期

刘海峰　孙云霞

摘要本文通过分析我国1949-1978年土地所有权制度变迁的历程，发现我国农村土地所有权制度的变更与农民自主经营权和农民的生产劳动积极性之间的密切联系，同时突出的体现了国家意志层面和民间意志层面的不断磨合与统一。国家意志层面（政权）和民间意志层面（农民）在农业、农村建设中，特别是在农村土地所有权制度变迁中相互协调和均衡，这正是我国进行农村土地所有权变革的路径特点。解决我国目前土地所有权制度的关键，就是基于我国土地所有权发展历程及特点，找到国家意志层面和民间意志层面协调与均衡，只有这样才能找到适合我国国情的土地所有权制度。

关键词农村土地所有权变迁路径启示

作者简介：刘海峰，天津大学仁爱学院，讲师，研究方向：环境与资源保护法、物权法、海商法、房地产法；孙云霞，天津大学仁爱学院，讲师，研究方向：经济法、环境法、国际经济法、国际私法。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.256

一、土地所有权制度变迁理论关系分析

诺斯认为，制度也像资源一样具有稀缺性，必然要进行竞争，然后产生优胜优胜劣汰，这正是市场决策的过程，这个过程产生了稀缺性制度，并使其得到最优配置，在我国各阶段农村土地所有制变迁的过程中也正符合这一理论。每一次土地所有权制度的变迁正是政府（国家意志层面）和农民（民间意志层面）为获得潜在利益而进行的探索。本文正是以“潜在利益”这一理论为工具，从意识形态弥补作用和利益驱使这两个角度，对我国农村土地在所有权制度变迁的原因和特点进行分析，从国家意志层面（意识形态弥补作用）和民间意志形态（利益驱使）这两个角度进行分析论证。

从土地改革、初级社、人民公社到家庭联产承包责任制，变迁过程中充分体现了国家意志层面和民间意志层面的有机结合。国内学者也一致的认为，我国的土地所有权制度变迁以国家意志层面主导为主，由政府担当主角，通过法律和政策推行的方式推行的，同时，由民间意志（农民为争取或者保障自己的利益行为）而推动的。所以从历史的经历和经验来看，要完成我国农村土地所有权制度的变迁改革，必须努力找到国家意志层面和民间意志层面的协调与均衡。

二、农村土地所有权变迁路径特点分析

（一）1949-1953年的土地所有权变迁特点分析

主要是废除封建土地所有制，废除阻碍生产力发展的旧的生产关系，从地主、富农占有土地，到实现耕者有其田。从国家意志层面讲，新中国成立，必须要改变旧的农村土地所有制，不打破旧的所有制，我们的国家就不能强盛，我们国家的民主化、工业化、独立和富强就无法实现。农民迫切的需要分到土地，成为土地的主人，这一意愿在很大程度推动了国家意志层面的改革。本次变迁是农村土地所有权的一个根本变迁，新的农村土地所有权制度的形成很大程度上是国家意志层面的需要，所以本次变迁体现了强烈的政治色彩和强制性；从民间意志层面讲，本次变革内容极大的调动了农民的生产积极性，唤起了由广大农民支持，并推动完成本次变革。

（二）1953-1956年土地所有权变迁特点分析

本阶段土地所有权的变迁，主要是从农民土地所有制的农民分散经营，到互助经营和合作经营的变迁。本次土地改革可以说，是国家意志层面结合建国后的新情况以及党在解放区土地改革的经验，在全国范围内开展的大规模土地运动。从国家意志层面看，本次改革是为了与社会主义工业化相适应，为工业化提供大量的资金和足够的原料，同时，农业合作社可以降低国家交易的费用，能够及时的适应农业生产的大量供应问题；从民间意志层面看，本次改革是民间意志层面（农民）为了避免走上破产边缘，改变家庭分散经营不利于抵御自然灾害的局面，进行机械化，现代化、规模化经营探索而推动的本次土地所有权制度的变革。

（三）1956-1978年土地所有权变迁特点分析

本阶段土地所有权变迁可以说是持续时间最长的，经历了高级社、人民公社和“三级所有、队为基础”的三个阶段。人民公社制度下，农民几乎没有了自主生产经营的土地。人民公社控制土地所有权及使用权，生产大队享有农村土地的占有权和收益权，它可以占有超出计划部分农产品的额外收益权，生产小队可以拥有一定的所有权，但只是极为有限的收益权，并且生产小队也没有任何的生产经营自主权，其只享有生产劳动管理和收入分配意义上的自主安排权。从国家意志层面看，急切需求保证国家政治、經济条件，维护新政权的安全，确立社会主义性质是建国以后主要政治任务，“为了加快社会主义建设的速度”，“过渡到共产主义积极地做好准备”，这种以政治关系逻辑构建农村经所有制的方式，严重的忽略了农民的利益需要，导致了农民不得不私下自发的利用土地，正是这些自发行为对人民公社制度以及农村土地所有权变迁产生了巨大的反作用；从民间意志层面看，大跃进式的变迁，使农民丧失了对土地的经营权，并且被剥夺了生产资料，这严重打击了农民的劳动积极性和劳动热情。这种情况下，民间意志层面（农民）开始了真正的也是最典型的民间意志层面对国家意志层面反作用行为， 1961年在人民公社时期，全国农民兴起的定产到田，责任到人的管理做法，以及后来，对集中劳动和平均分配方式的了改变，再到后来，农民按自己的方式区分劳动付出和劳动所得从事生产劳动，实行包产到户的农业生产责任制的形式等等。正是这些行为，促使国家意志层面在人民公社的所有制及管理权限问题做出了调整和修正。

（四）1978年以后土地所有权变迁特点分析

本阶段的土地所有权的变迁，是以安徽凤阳小岗村，包产到户开始的，这是我国农村土地所有权制度上又一次重要的变迁。这一阶段应该说是国家意志层面开始重视从法律上确立农村土地所有权制度的重点阶段。经过10年的文化大革命，国家将工作重心从阶级斗争转向四个现代化建设。但是对于如何发展农村经济，提高农民的生产积极性，当时国家意志层面是没有清醒的认识的。当时的农村土地所有权制度是通过国家意志层面以政治方式强制确立的，本质还是为了满足粮食安全的需要的，这忽视了农村土地所有权的经济功能，忽视了农民增收，农民生活改善的问题，这种认识是存在一定偏差的；从民间意志层面看，农民要求进一步强化自己及其在生产队中的权利，恢复“包产到户”等形式，极大的调动了农民的农业生产积极性，对当时实行了十几年的人民公社、三级所有的土地所有权制度进行了巨大突破。特别是文化大革命刚刚结束时，民间意志层面在促进国家意志层面回归理性上起了很大作用。而同时，国家意志层面也意识到了，要对偏差认识进行修正，充分重视民间意志层面在农村土地所有权变革中的推动作用。

综上，我国农村土地所有权变迁过程就是参与各方的博弈过程。这一过程充分体现了国家意志层面（政权）和民间意志层面（農民）的在农业、农村建设中，特别是在农村土地所有权制度变迁中相互协调和均衡，这正是我国进行农村土地所有权变革的路径特点。

三、我国农村土地所有权变迁启示

经过上文对农村土地所有权变迁路径特点的分析发现，完善我国农村土地所有权制度的关键是，找到国家意志层面与民间意志层面的协调与均衡，尤其是要重视民间意志层面的利益保护及其反作用，这为我国农村土地所有权改革提供了一个新的方向和思路。

（一）坚持国家意志层面的主导，准确把握国家意志层面的需要

国家意志层面（政权）与经济制度，政治制度、法律制度以及文化制度存在密切联系，农村土地所有权制度负载着的政治、经济、法律、文化功能，所以土地所有权制度的确立与国家意志层面紧密联系，国家意识层面关系到国家安全，而其中土地所有权制度确立直接关系到国家安全。因此，为了保证国家政治、经济、法律、文化制度的社会主义性质，在确立农村土地所有权制度中，必须要坚持国家意志层面的主导。在坚持国家意志层面主导的前提下，我们还必须准确把握国家意志层面的需要。国家意志层面要求巩固国家政权，维护统治安全时，要求农村土地所有权制度必须能够满足这些要求，国家意志层面通常要通过控制或者严格限制农民在农村土地利用中占有使用收益和处分农地的权利。在经济制度方面，国家意志层面必须确立土地的农户所有权，赋予农户占有、使用、收益、处分的权利。此外，国家意志层面在确立农村土地所有权制度时，还要必须考虑的就是法律制度的影响和文化制度的影响，必须考虑社会平等、社会秩序和农村社会的安全，考虑农村土地所有权对道德正义，价值取向和社会正义原则的构建。

（二）重视民间意志层面的反作用，充分考虑民间意志层面需求

从土地改革、初级社到人民公社这一系列曲折的变迁过程，使我们意识到一味的强调国家意志，忽略农民意志层面，使得农业、农村经济缺乏经济活力，农业、农村发展缓慢，农民收益低下等问题，恰恰是这些突出的问题，使民间意志层面（农民）对国家意志层面做出反应，产生发作用，并且很大程度上，使的国家意志层面对农村土地所有权制度做出了调整。山东省平度县首创的“两田制”，广东省南海市的“股田制”，安徽江苏的“反租倒包”“异地承包”，以及山西吕梁农民首创的“四荒地使用权拍卖的方式”等。这些首创的使用方式，正是农民对土地的期待，从本质来看，这是在民间意志层面（农民）的劳动生产积极性被忽视的情况下，农民通过自己的行为努力去争取，取得土地的所有权、经营权、收益权和处分权，以保障自己的权益，正是民间意志层面的这些创新行为，在很大成程度上推动了国家意志层面的变革。基于此，我国要进行农村土地所有权改革，必须要考了民间意志层面的利益，清楚把握民间意志层面的需求，充分尊重农村主体（农民）的自由选择权。