农村土地承包经营权流转制度历史沿革与启示

2018-04-18李斌斌刘晓平

法制与社会 2018年6期

关键词：历史沿革流转农村土地

李斌斌　刘晓平

摘要土地作为人类最重要的生活资源，土地权利随社会发展不断变革和流转，农村土地权利变革，应在符合社会生产力发展的同时，充分适应民情进而造福人民群众。本文简析了农村土地承包经营权流转制度历史沿革以及其带给我们的启示。

关键词农村土地承包经营权历史沿革流转

基金项目：国家社会科学基金项目：“西部大中城市土地权利流转研究”，项目编号：12XFX023、陕西省软科学项目：陕西省农村土地权利流转制度研究，项目编号：2016krm061。

作者简介：李斌斌，西安工程大学人文社会科学学院；刘晓平，西安工程大学人文社会科学学院，副教授。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.255

土地是人类生存的空间载体、是人类生产生活的重要资源、是与人类发展最息息相关的物质基础。土地是一种自然资源和社会财富，体现出极高的经济价值和一定的商品属性。因此在开发过程中就产生了一系列的财产权利，《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”

农村土地是农民生产、生活的空间载体，是农民增收致富的核心资产，农村土地问题始终被党中央放在稳定和发展的关键位置。十一届三中全会后，家庭经营承包责任制确立，农村土地承包经营权流转制度在这一时期经历了从萌芽到发展再到逐步完善的阶段。

一、1949-1978年期间的土地权利流转：土地改革、农业合作和人民公社

（一）土地改革时期：（1949-1952年）：土地农民所有，自主经营

新中国成立初期的土地改革运动，结束了封建土地所有制，农民拥有了土地所有权，土地属于农民所有，有权自由经营，买卖和出租。《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国土地改革法》（1950年），确立了集所有权、经营权、收益权、处置权于一体的农民土地所有制。此阶段政策允许农村土地流转。

（二）农业合作化时期（1952-1956年）：土地农民所有，通过走农业合作化道路，互助经营

1952年土地改革完成后，面对即将展开的社会主义改造，开始了合作化道路，土地依然归农民所有，通过初级、高级互助组，打破了家庭经营的界限，通过互助经营，优化了资源配置，提高了生产效率。农民将土地等生产资料并入互助组，按劳动和土地等生产资料分配收入。土地所有权归农户，土地使用权属于合作社。

（三）人民公社时期（1956-1977年）土地属于农民集体，通过人民公社等组织形式统一经营

1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》，标志着农村土地私人所有向集體所有转变。这一时期，土地的权属（所有权、经营权、使用权等）在公社、生产队和生产小组之间反复调整。到了人民公社化时期，土地属于农民集体，统一经营。农民不再拥有对生产资料排他性使用权、收益权和处置权，存在严重的平均主义，缺乏激励机制和约束机制。《农村人民公社工作条例修正草案》第21条规定“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不能出租或者买卖”。人民公社时期土地权利流转完全被禁止。

二、1978-2013年期间的承包经营权流转：萌芽、发展与完善阶段

（一）萌芽阶段（1978-1993年）

1978年开始在全国农村开始推行农村联产承包与统分结合的双层经营体制，实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，收益权与处置权的分割，这是我国农村土地承包经营权的第一次流转。1984年中央1号文件提出：土地承包期延长到15年，并首次允许了农村土地有限度流转，鼓励土地逐步向种田能手集中。该通知可以说是农村土地承包经营权流转的政策基础。1987年《中共中央把农村改革引向深入的通知》要求：“土地转包时，集体或新承包户应给予相应补偿”。纵观这一时期，各种政策允许调整农村土地承包经营权关系，承包经营权流转制度处于萌芽阶段。

（二）农村土地承包经营权流转发展阶段（1993-2001年）

1993年中央11号文件提出延长土地承包期限，同时“允许农户之间承包的土地可以以承包、转让、入股等方式流转”，农村土地承包经营权流转制度日趋完善；1998年十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提到：“土地使用权的流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让”；《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》明确要求“要对承包合同，土地承包费的提取和使用、机动地以及土地流转等，要健全制度，实行规范管理”。承包经营权流转得到进一步发展。

（三）农村土地承包经营权流转完善阶段（2001-2013年）

2001年中央18号文件首次提出“承包地使用权流转”的概念和农村土地流转政策，明确了农户承包地使用权流转的前提，将农地政策系统化。

2003年实施的《农村土地承包法》从法律层面体现农村土地流转政策：“通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转。” 2013年底召开的中央农村工作会议提出：“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为土地承包权和经营权，实现两权分置并行”。保持承包关系稳定，在承包权不变的情况下，经营权流转制度基本形成。

三、农村土地权利流转制度的历史启示

以史为鉴，可知兴替。通过对农村土地权利制度和承包经营权流转政策法规的梳理，不难发现，符合农村社会生产力发展的土地政策，不但能够确保农民的主体地位，更能激发农民的生产积极性。

土地改革时期土地所有权归农民所有，农民生产积极性高，取得了较好的政策绩效。农业合作化时期农民拥有土地的所有权，互助经营也有利于生产经营。

人民公社化时期，土地属于农民集体，统一经营的模式使土地产权公有化程度提高，产权主体模糊，人民公社作为行政性组织的特性使其不具备土地产权主体资格，农民作为人民公社一员，其内化在集体的土地产权份额不能够得到合理体现，造成土地责权利关系的严重不对等，调动不起农民的生产积极性。

家庭联产承包经营制，赋予了农户生产自主权，极大的推动了农业社会的发展，随着农业现代化程度的提高，因其规模小、现代化耕作技术难以推进等弊端也日益凸显。这一时期工业化飞速发展，城乡收入差距逐渐拉开，农民进城务工者越来越多，大量农地被荒置。土地承包经营权的流转成了实现城乡均衡发展，农村经济规模、集约和专业化发展的重要举措。

（一）农村土地权利制度改革要切实保护农民权益

农村土地作为重要的生产资料，农民作为农村土地社会财富的创造者，对土地的基本权利必须得到保障。法律制度的完善是农民土地权益保护的根本，制度的问题只有通过制度才能解决，制度为每一个参与社会经济活动的利益主体制定了一系列的行为规则，在规则约束的范围内激励每一个利益主体进行追求利益最大化的经济活动。

土地制度直接影响土地这一稀缺资源的配置以及土地产权的收益。要維护农民对土地的权益就必须要有符合农民利益的农村土地权利制度作保障。

（二）农村土地承包经营权流转有利于发展现代农业

由于城乡收入进一步扩大，大量农村劳动力选择进城务工，乡村人口数和乡村从业人员数急剧下降。

2013年乡村人口数为97261.71万人，2016年较少到58972.6万人，乡村从业人员数2013年到2016年从54012.8万人下降到了36175万人。同时以家庭为单位的分散的土地不能被高效利用，撂荒现象十分严重，分散经营的小生产与大市场的矛盾也日趋加剧，规模化经营有利于现代农业技术的推广，促进现代农业的发展。承包经营权的有序流转，能够优化土地资源配置，加快规模化、集约化的进程。

（三）建立农村社会保障体系，完善失地农民保障制度

从社会保障的法律含义和基本人权分析，每一位包括农民在内的中国公民都享受宪法规定的获得物质帮助的社会保障权。随着社会的发展进步，土地在单一的生存保障功能之外又具有了发展保障功能，土地也再次成为农村社会保障体系的核心。土地承包经营权的流转使农民失去了最基本的保障，这就需要有社会保障体系为土地权利流转做支撑，否则很难推进土地集约化规模发展。完善失地农民保障制度，建立健全社会保障体系就显得尤为重要。

（四）完善农业社会化服务体系，规范农村土地流转

完善农业社会化服务体系，首先要建立健全土地流转市场，加快培育市场化流转机制。其次要加强政府服务意识，规范农村土地流转。

目前农村土地流转比较混乱，土地流转过程中纠纷较多，缺乏专门的管理机构，应适时成立相应管理机构，加强农村土地流转的规范化管理和专业性服务。