保障非法定规划可实施性的技术策略探析——以海沧香草特色小镇创建规划为例

陈 颖

（中社科（北京）城乡规划设计研究院厦门分院，福建 厦门 361000）

0 引言

从基本特征来讲，非法定规划最根本的特性就在于不具备法定性，其中涉及到规划类型、规划内容、审批流程以及规划地位具备的非法定特征。截至目前，有关部门正在着手健全当前现有的规划执行模式，然而在这之中仍暴露了多样化的弊病以及漏洞。在当前状况下，非法定规划仍然没能达到较高层次的实施性，因而无法着手健全规划编制、规划实施以及规划审批等。如果要从源头入手来提供根本性的保障，有关部门还需密切关注保障此类规划得以全方位执行的可行对策，确保将现有的关注点转向可实施性的层次上。

1 非法定规划的基本特征

从本质上来讲，非法定规划指的是没能被纳入当前现有法规体系的项目规划，而有关部门对此也并没能将其归入相关发文的范围内。与此同时，非法定规划由于欠缺与之相应的审批流程，因而如果要将其适用于当前现有的项目建设，那么通常都会表现出特定障碍。例如：当前现有的城乡规划法如果没有将特定类型的项目规划纳入其中，那么此类规划通常应当归属非法定规划。从总体性的城市规划视角来讲，非法定规划通常而言涉及到专项性的项目规划、城区设计的规划、概念规划以及地方性规划等。

早在20世纪末，非法定规划就被引入国内。实质上，非法定规划直接关乎整体性的规划法治体系。从当前现有的状态来看，非法定规划涉及到的各项相关内涵仍然欠缺健全性，对此有必要致力于多样化的体会与理解。例如：欧美国家截至目前已拥有了明确性较强的非法定规划以及法定规划二者界限。然而不应当忽视，国内当前的有关部门仍倾向于忽视非法定规划。从宏观性的视角来讲，非法定规划整体上应当包含城市宜居性、生态规划性以及其他类型的规划。从微观以及中观的视角看，非法定规划相比来讲更加多样化并且体现为灵活性，因而具备其自身的独特优势。在城市扩建以及城市延伸的全过程中，非法定规划也逐渐体现为丰富性，与之相应的多样性也变得更为突显。从基本类型来讲，非法定规划通常应当包含专项性规划、概念规划以及实施规划等。

2 创建规划的背景和内涵

2015年12月底，习近平总书记对浙江省的“特色小镇”建设作出重要批示：“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都大有重要意义。浙江着眼供给侧培育小镇经济的思路，对做好新常态下的经济工作也有启发。”随后全国各地特色小镇建设规划蜂拥而至。

图1 特色小镇支持政策背景

创建规划就是在这个背景下产生的，由发改委主导，而并非传统意义上的住建部主管，它应该是一种“创建概念性规划”，不同于一般意义上的概念规划。

图2 特色小镇创建标准

特色小镇规划是集小城镇适用的产业规划、小城镇的人居环境规划及风貌设计、基础设施规划、文化挖掘研究、旅游规划、新技术的应用、体制机制创新和规划建设管理的行动计划为一体的综合规划，并在空间落地；是策划、产业、文化，在空间关系上的反映；是和传统的城市规划和小城镇规划注重空间或产业等几个方面不同的；是全新的、不一样的规划，不是传统意义上的空间规划；是一个麻雀虽小、五脏俱全的综合规划，是在城市规划中所不能也不宜叠加在一起的建设指引规划。

3 创建规划与村镇规划的区别

表1 创建规划与村镇规划的区别

4 实施非法定规划的实例

海沧香草小镇建立于现状香草、辣木种植的产业基础上，产业定位落实于香草加工以及香草旅游，此外还包含香草养生。从香草小镇当前现有的整体状况来讲，整个小镇总共规划113.66km2的核心区面积以及372.27hm2的规划用地面积，其中涉及到143.61km2的建设用地总面积。从占地比例的视角看，香草小镇现有的特色产业用地总共占据了214.69km2，其中占比可达57.67%。此外，香草小镇总共设有260.65hm2的绿地面积，绿地覆盖率可达70.02%。

图3 海沧香草小镇区位

自项目建成以来，香草小镇就致力于培植香草，并且据此创建了多层次的香草旅游产业架构。在此前提下，香草小镇密切结合了三类产业，在产业互促以及产业融合的同时创建了香草产业的联动发展集群。长期以来，香草小镇都在致力于打造特有的小镇文化，同时也将关注点集中于文化打造以及产业聚集。通过运用生态引领的措施，创建了和谐度更高的生态经济型小镇。近些年以来，香草小镇正在着手构建创新型的香草产业基地，尽力朝着产业转型示范区的宗旨与目标改进。

图4 香草小镇的土地利用规划图

海沧香草小镇找到有基础的产业项目，做精做强，在空间上落地。经发改委预审创建101个建设项目，其中涉及到各异的投资进度、建设用地规模以及项目名称等各项有关要素。具体来讲，香草小镇的建设主体包含海沧区发展和改革局、农林水利局以及东孚街道；在这其中，牵头区直部门应当属于发改局。在运营与投资涉及到的相关主体中，典型主体为土地开发公司以及城建集团，整体上可达46.88亿元的总投资额。在上述各项要素中，特色产业总共占据了74.93%的整体投资比例，项目投资可达每公顷1259.30万元左右的投资强度。除此以外，香草小镇总共可容纳1.5万人的总人数，极限容量可达每日10万人的旅游人次。在培育自身旅游产业的前提下，香草小镇总共增设了1万人的新增岗位，上述举措有助于拉动周边就业。

5 非法定规划当前现有的落实问题

图5 香草小镇规划架构体系

非法定规划在根本上填补了法定规划的弊病与缺陷，因而构成了可行性较强的关键性城市规划。在当前现有的城市建设中，针对多样化的非法定规划仍没有将其纳入整体性的法规体系，因而欠缺与之相适应的指引价值以及规划价值。具体来讲，当前阶段如果要着手推进非法定规划得以全方位的落实，那么仍体现为如下弊病：

首先：欠缺与之相应的技术标准，因而整体上表现为较低层次的规范性。从目前来看，对于多样化的非法定规划如果将其归入了各异的标准体系，那么与之相应的评价尺度以及审核流程都将会体现为差异性。受到上述状态带来的不良影响，非法定规划并没有体现为统一性，其中涉及到各异的执行流程。

其次：欠缺实施保障。非法定规划一旦被设定，则需要配备与之相应的多层次执行机制。但是截至目前，较多的非法定规划仍没能获得最根本的实施保障，因而很难体现为较高层次的执行实效性。在脱节严重的状态下，某些规划本身欠缺优良的可实施性，具体在推行上述规划时也无法体现为优良的综合效益。

图6 规划与土地利用总体规划的对比

图7 规划与城镇总体规划的对比

海沧香草小镇创建规划完成后，马上面对着土地规划调整、城市规划审批等。在过去历史上是未有的情况，需要多部门如国土、规划、园林、水利市政等的协调执行。

第三：欠缺健全的流程。从审批流程来讲，非法定规划如果欠缺必需的全面审批，那么整个规划很可能将会表现为特定的疏漏，或者遗漏某些关键性以及核心性的规划要素。但从现阶段的真实状况看，某些规划由于被排除在当前现有的法规体系以外，因而很难被真正纳入审批流程。受到较低规划水准的影响，在后续执行的全过程中也将会遇到多样化的疏漏或者难题，对于整体性的城市化进程表现为强烈阻碍。

6 提升可实施性的具体技术策略

6.1 拟定弹性更强的编制规划标准

从现状来看，针对非法定范围内的规划如果要将其纳入特定的模板范围内，对其统一予以规制，那么整体难度还是偏大的。为了保障其应有的可实施性，有关部门需要着手拟定弹性强度更大的编制标准，与之有关的编制要求也应当突显弹性化。这主要是由于，非法定规划并非单一性的，而是突显多样化的外在表征，因而与之密切相关的规划成果以及规划编制流程也无法将其限定于特定框架。反之，针对上述规划如果能够拟定弹性以及灵活性的编制指标，那么在客观上有助于强化其自身具备的可执行特征，避免陷入僵化的执行流程。

6.2 针对审批流程予以简化

保障非法定规划具备更高层次的实施性，那么针对当前现有的规划流程就要着手予以适度简化，以便于提升综合性的规划执行实效。这是因为，建立于分类审批之上的非法定规划体现为更高水准的执行效率。依照当前的城乡规划法，针对特定类型的审批流程以及规划建设流程都应当将其交由特定部门对此予以处理，其中涉及到两证一书的控制模式。因此可以得知，非法定规划如果要体现自身应有的可落实性，那么只要在根本上符合法规宗旨就可以了，对此还需致力于防控外在性以及表面性的审批流程。

6.3 实施途径的多样化

除了上述策略之外，针对某些种类的非法定规划还需突显其多样化的执行途径，确保其能够符合多样化的执行流程。例如近些年以来，有关部门正在尝试曲线式的规划落实流程，借助下位法的手段与措施来提供根本性的规划执行保障。与传统模式的规划执行相比，建立于多样化前提下的新型模式体现为更加突显的适用性特征，这是由于规划执行的全过程都需要建立于灵活性之上。必要时可以转化现有的文件或者规章，以便于赋予执行效力。

7 结语

经过综合分析可知，非法定规划在根本上体现为特殊性和政策性产物，这是因为其欠缺与之相适应的法定保障流程。如果要致力于推行非法定规划，那么关键落实于创建多层次的规划执行保障。近些年以来，针对非法定规划给出的各项保障机制都在迅速得以改进，但从根源上来讲仍然欠缺完善性。因此在未来实践中，有关部门应当致力于健全其中涉及到的规划要点，结合特定的项目开展现状来完善规划模式，确保其符合当前阶段城市化的宗旨与目标。

参考文献：

[1]李和平,余廷墨,张海龙.非法定规划的实践价值和技术策略[J].规划师，2012(01).

[2]黄丁贵.特色小镇规划编制和创建实践——以永春达埔“香都小镇”为例[J].福建建设科技,2017(07).