富布赖特项目运行管理模式研究

林迎娟

[摘 要]富布赖特项目，是由美国联邦政府主导并通过双边政府合作等方式推进的国际教育交流项目。从项目所涵盖的地理范围、受资助人员的结构与规模、子项目类型及产生的深远国际影响力来看，它都能被视为全球国际教育交流领域中的一个旗舰项目。项目创设的宗旨及使命决定着其与公共外交的天然联系，其运行过程体现着较高的公共外交价值。富布赖特项目良好声誉与国际影响力的获得，主要基于较为高效的运行管理模式。概而言之，美国联邦政府层面的主导与支持、对国内外教育资源的合理统筹、公私部门的协调合作是维持富布赖特项目高效运行的主要方面，而这也有利于美国在更长时期内影响并塑造国际教育标准，进而主导国际教育话语权的形成。

[关键词]富布赖特项目；国际教育交流；公共外交；跨文化交流

[中图分类号]G115 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2018）04-0128-06

从项目所涵盖的地理范围、受资助人员的结构与规模、子项目类型及产生的深远国际影响力来看，富布赖特项目都能被视为全球国际教育交流领域中的一个旗舰项目。富布赖特项目由美国参议员威廉·富布赖特（William J. Fulbright）提议而创设，1946年“富布赖特项目法”的通过标志着项目的正式确立，旨在通过教育与文化层面的交流，增进美国与世界各国人民的理解与共识，进而实现世界和平的终极目标。在项目创设与运行70余年的时间里，来自全球160多个国家与地区的37万余人次受到富布赖特项目的资助赴海外进修，其中有来自14个国家的57名学友获得诺贝尔奖、29名学友获得麦克阿瑟基金会（MacArthur Foundation）资助、82名学友获普利策奖、37名学友担任过国家元首或政府首脑[1]。

一方面，随着富布赖特项目开展类型和覆盖地理范围的增加与扩大，受益该项目的人数不断增加。对学者、教师、学生与其他专业人士的资助与培养，能在更广的向度上扩大项目的受益面和知名度。另一方面，富布赖特项目既已形成的管理运行模式，也为其他国际教育与文化交流项目提供了“范本”。学友对项目高度的身份认同感，促使其将获得该项目资助视为一种荣誉，进而愿意通过参与相关学友会、专业协会、提供活动支持等方式继续参与到具体项目运行中，这在客观上促进了交流项目的可持续发展。

富布赖特项目良好国际声誉及影响力的获得，离不开美国联邦政府层面的积极支持，更得益于其较为系统且高效的运行管理模式。尽管项目运行因受到国会预算、相关部门与官员的执政偏好等国内政治过程以及国际关系现状的制约，出现过在部分国家中断的情形，但其总体上呈现较为积极的发展态势。可以说，富布赖特项目的有效开展，很大程度上实现了增进美国与世界各国人民的相互理解和加强友谊的目标。此外，美国国务院在项目开展中所发挥的监管与支持作用及其运行带来的广泛国际影力，决定了富布赖特项目运行的公共外交价值。因而，非常有必要对富布赖特项目的运行管理模式进行系统研究，在厘清项目创设过程与动因的基础上探析项目运行的组织结构、资金来源、主要参与者等内容，进而为中国统筹教育资源、开展国际教育交流项目提供借鉴。

一、自由国际主义思潮与富布赖特项目的创设

富布赖特议员来自美国阿肯色州，对自由国际主义理念的认同为其提出通过国际教育与文化交流来缔造和平世界奠定了理念基础。有观点评价道：“富布赖特议员的参政过程是在制定执行其自己版本的威尔逊国际主义”[2]，反映的是“富布赖特的国际主义情怀”[3]。二战结束后，自由国际主义始终是美国大战略核心思想的重要来源[4] ，旨在通过主导包括联合国、世界银行、国际货币基金组织等至今仍具有重要影响力的多边制度安排而逐步确立超级大国的地位，这个过程也体现了自由国际主义当时在美国外交思想图谱中的重要位次。从教育背景来看，富布赖特议员是国际教育项目的受益者，曾受益罗德奖学金（Rhodes Scholarship）的资助在牛津大学进修。他在1943年至1945年担任国会众议员，随后当选国会参议员并任职至1975年。任职之初，富布赖特议员就提出对“剩余物资法”（Surplus Property Act）进行修改的议案，而该法的修正案是“富布赖特法”的立法来源之一，授权国务院使用海外剩余物资或货币来资助国际教育与文化交流活动[5]。国务院获得可绕过国会预算程序而对美国海外剩余物资与外币的处理权，进而便利了其统筹用于国际交流的相关资源。

富布赖特项目类型与管理方式较为多元、高效且具有一定灵活性，能针对不同国家与地区的双边教育需求开展相应子项目。从项目主要涵盖的人群看，主要包括学者、学生、外语教师及其他专业人士；从相关人员国际流动方向来看，主要分为资助美国公民赴海外调研、进修、学术研讨及外语教学领域的共享、互鉴和资助项目合作国奖学金获得者来美国进行相应的研修与交流活动。随着项目合作国综合国力的提升及对国际教育交流项目的日益重视，美国与其他项目合作大国间的教育合作项目运行呈现出明显“对等”的发展态势。即在对等与互惠原则的指导下，虽然来自世界各地的奖学金获得者的申请、选拔、甚至资助方式与金额有所不同，但双方力争在资助力度与派出规模上朝大体相当的方向发展，业已逐步形成共识。

2004年和2014年中國对富布赖特项目资助规模和力度也印证了“对等”的发展态势，中方资助金额分别为338 409美元和1 247 198美元，占当年总经费额的比重也分别由0.23%上升至0.27%[6]；相应地，中国政府资助金额在国外政府资助总额中所占的比例也由0.94%上升至1.34%。目前，中美富布赖特项目是两国政府层面国际教育交流合作项目的典范，也被纳入中美高层人文交流磋商机制中，主要子项目包括中美联合培养博士生、攻读硕士、外语助教、高级访问学者等四类。值得注意的是，中美富布赖特项目合作也出现过短期中断的情形，早在“1948年至1950年的短暂时期里，富布赖特项目曾先落户中国后又最先撤离中国”[7]；直至1979年中美关系正常化并签署《中美科学技术合作总体协议》后才逐步恢复。在2004年，中国教育部与美国国务院签署了关于扩大富布赖特项目合作的协议，双边共同推动相应子项目的有效运行，为中美高层人文交流磋商机制的建立奠定了人文基础。

二、富布赖特项目运行管理模式的主要方面

1946年8月1日，杜鲁门总统签署生效的“富布赖特法”确立了项目运行的基本框架。随后，富布赖特项目在开展实践中进行了“因时因地”的调整，在项目管理水平和国际影响力上都获得值得称赞的成效。1947年11月，来自宾夕法尼亚大学的汉学家德克·卜德（Derk Bodde）成为首位获得该项目资助的美国公民，赴华研修讲学[8]。可以说，富布赖特项目70余年的高效运行，得益于其内部有效且可持续的管理结构，得益于国务院、教育部等联邦政府层面的配套支持，更得益于外部项目合作国、国际教育协会为代表的非营利组织等各方的大力协助。下文将从项目的运行管理结构、资金来源状况、联邦政府层面和其他项目合作方的角色与作用等方面解析富布赖特项目的运行机制。

（一）富布赖特项目为美国政府主导的国际教育交流项目，国内外教育资源的合理统筹、公私部门的协调合作是项目运行的重要保障

从1946年的“富布赖特法”到1961年的《相互教育和文化交流法》，又称“富布赖特海斯法”（The Fulbright-Hays Act），美国国会通过的国际教育交流的相关法案为富布赖特项目创设、运行资金筹措、管理机构组建、授权等提供了法理依据。富布赖特法中明确规定成立“海外奖学金委员会”（Board of Foreign Scholarships， BFS）和双边层面的富布赖特委员会（Bi-national Fulbright Commission， BFC）。前者随后更名为“富布赖特海外奖学金委员会”（Fulbright Foreign Scholarship Board， FFSB），由美国总统任命的12名委员组成（成立之初的人数为10名）；后者在美国对外缔结的教育合作协定的基础上筹建。

1961年通过的“富布赖特海斯法”则进一步强化了对FFSB的授权，FFSB的主要职责包括奖学金申请者的选拔及对项目运行的总体监管，负责项目年度运行报告的撰写、发布等。由非官方专家委员组成富布赖特海外奖学金委员会，旨在保持项目的常规运行免受政治因素的过多影响，保证项目规划、申请人选拔过程能秉承着开放、多元、平衡的原则[9]，进而利于保证项目开展的可持续性与高受益度。美国与其他国家筹建的双边富布赖特委员会，则为统筹内外教育资源的基础上研发满足两国需求的子项目、对接项目在对方国的具体落实提供支持，实现以国际教育交流带动两国人文交流体系全方位构建的目标。

在具体项目开展中，公私部门的协调、合作支撑着整个项目的运行，也决定奖学金获得者能否顺利选拔、安置及相应研修活动能否取得预期成果。“富布赖特项目运行之初至今，美国政府就与私立大学、机构、基金等形成了一种共生关系（Symbiotic Relationship）。”[10]在联邦层面上，对奖学金的筹集、奖学金获得者选拔与外派（或接收）过程，一直都离不开国务院、教育部等各部门的协調与统筹。在非政府层面上，早期由洛克菲勒基金、卡内基公司等私立部门提供的启动经费使项目正式运行成为可能，更值得肯定的是来自国内外的私人基金、公司的资助也逐步成为富布赖特项目不可或缺的经费来源。而大学特别是私立大学对学者、学生、教师等项目受益人提供的研发经费、助学金等配套经费与教学资源，也为安置奖学金获得者提供了便利。

（二）从运行资金来源情况看，富布赖特项目以美国的联邦财政支持为主要经费来源，其他各方资助为项目运行的重要补充

美国国会批准的财政拨款、国内私人基金和公司的资助、合作国政府层面的配套资金支持、外国私人基金和公司的资助等为项目运行的稳定经费来源。此外，基于外交战略部署及国际人道主义援助的考虑，美国国际开发署（USAID）向重点国家地区提供支持的专项援助资金，也逐步成为富布赖特项目运行经费的重要组成部分。

文中表1，是2014年度富布赖特项目运行资金的主要来源及具体数额，能较为直观地呈现出项目总体的运行管理资金来源的构成情况，其中来自美国国务院的资金数额最大，约占总额52%比例。在国际教育交流的实践中，国务院下设的教育与文化事务管理局和海外使馆的相关部门，是美国公共外交和人文交流体系构建的践行者，同时也是推动富布赖特项目在国际范围内正常运行的重要参与方。值得注意的是，美国国会批准的财政拨款为项目运行的主要资金来源，而国际教育交流的财政预算规模又会受到国内政治过程的影响。例如，总统办公室的执政偏好会直接影响其向国会提出的用于国际教育及援助提案。2017年3月16日，美国第45任总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）上任后提出的第一个预算提案[11]极富争议，其中就包含对国务院财政预算规模进行大幅削减的内容，提出在上一年的基础上削减28%的比例。可以预见的是，如果该预算提案未经大幅调整而通过，势必会增加美国国务院保持其既定国际交流项目规模与质量的难度。

在自由主义思潮影响和美国联邦政府层面的支持下，富布赖特项目在20世纪50年代得以创设，启动资金主要来自于国务院对美国海外剩余物资的处理，所获外币收入主要用于支付国际差旅支出等费用。随后20世纪60年代通过的“富布赖特-海斯法”授权联邦财政对项目的支持，确保项目能有稳定的运行资金。此外，来自国内外公私部门的资助是促进项目可持续开展的关键。实际上，富布赖特项目并非是将国家海外物资用于国际教育交流项目的开创者。早在20世纪初，美国政府曾将部分“庚子赔款”用于资助中国学生赴美深造研修，取得显著成效的同时也为类似项目的推进提供了范例。值得注意的是，此类经费的获得是特定历史时期的产物，并不能成为一个可持续的项目资金来源。此外，富布赖特项目在全球的拓展与运行，还要依托于美国政府对外达成的教育合作协定及在此基础上筹建的双边富布赖特委员会或教育合作委员会，这种国家层面的合作框架更容易争取到合作国配套经费的支持。相应地，随着美国争取到的项目合作国数量的增多与各国对国际教育支持力度的加大，富布赖特争取到的配套经费数额也随之增多，不仅有利于通过增加资助名额或子项目（或倡议）类型等方式扩大项目的受益面，而且有利于产生更为深远的国际影响力。

（三）从美国联邦层面的主要参与方及其所发挥的作用来看，国务院和教育部是富布赖特项目运行的重要支柱

纵观富布赖特项目运行全过程，隶属于美国国务院总部的教育与文化事务局（ECA）及海外使馆文化或教育处是支持项目运行的重要参与方。具体而言，国务院教育及文化事务局的学术交流办公室负责包括富布赖特项目在内的主要国际教育交换项目的年度预算管理，通过与其他国家政府、私人部门合作的方式推进相应交流项目的拓展及运行。在与美国未签订相应合作协议的国家推进项目时，美国当地使馆文化处或公共事务办公室的外交官很大程度上代替双边富布赖特委员会来发挥相应教育支持的职能。此外，国务院还通过与国际教育协会等“第三方”合作的方式推进项目开展，既有利于增加管理效率，同时提高了项目调整的灵活性。值得注意的是，由于派驻海外的职业外交官通常需要定期轮换到不同国家地区，这使使馆当地雇佣的教育文化专员在协调合作关系、管理与维护与富布赖特学友关系的工作中发挥了重要作用。

美国教育部国际与外语高等教育办公室主要分管富布赖特-海斯项目（以下简称“海斯项目”）下设的子项目，此类项目主要资助拥有美国国籍（或有永久居留权）的学者、教师、学生赴海外研修，目前包括资助语言及区域研究方向的博士研究生、教育工作者组建的课题组和与教育主题相关的海外短期研修三类项目。尽管同国务院用于富布赖特项目财政拨款数额相比，教育部的贡献数额要低一些，但其已成为项目运行资金的一个稳定来源，每年约有700万美元。同富布赖特框架下的其他项目相比，海斯项目资助重点集中在美国教育领域从业人员赴海外的中短期研修项目上，学科领域主要限定在外国语言教学及国别研究上。海斯项目资助范围的限制和有限的资助名额，使分到每个受益人或课题组所获奖学金的资助力度较大。值得关注的是，教育部在资助短期海外研修项目时，还采取向国务院转拨项目运行资金的方式联合推进项目开展。值得注意的是，“富布赖特-海斯法”和“高等教育法”第6款授权美国教育部下设办公室开展语言教育、国别区域研究相关的国际教育交流项目。教育部等联邦部门推动海斯等项目运行的初衷是维护国家利益，旨在通过提高美国公民人力资本增强综合国力，即通过培养掌握外语的复合型国际人才实现提高美国经济总体竞争力的目标。从1961年至今，教育部分管海斯项目的半个世纪里，其不仅为美国学生及教育工作者赴海外调研提供了更多的机会和平台，而且也进行着对掌握关键语言及知晓国别与地区情况的人才储备工作，落实了国际教育政策的同时也影响着国际教育标准乃至国际教育话语权的形成。

（四）从非官方合作方的贡献度来看，国际教育协会（Institute of International Education，IIE）为国际教育服务的主要提供方

IIE通过与美国国务院签约合作方式，为富布赖特等国际交流项目提供专业支持。IIE是由美国前国务卿伊莱休·鲁特（Elihu Root）、哥伦比亚大学前校长尼古拉斯·默里·巴特勒（Nicholas Murray Butler）及紐约城市学院政治学教授史蒂芬·杜根（Stephen Duggan， Sr.）三位诺贝尔奖获得者于1919年成立的、专注于国际教育的非营利组织。IIE总部位于美国纽约市，不仅在华盛顿特区、芝加哥、丹佛等地设有地区办公室，而且在开罗、北京、曼谷等地设有国际办公室。IIE在富布赖特等国际学术交流项目的开发、运行管理及对接国内外大学及研究机构的合作中发挥着关键作用。

目前，隶属于IIE的“学者国际交流委员会”（Council for International Exchange of Scholars， CIES）通过与双边富布赖特委员会、美国使馆、高等教育及研究机构合作来推进项目日常运行，具体职责包括协助选拔交换学者、签证办理与项目安置事宜、举办临行前的项目培训等。此外，CIES是富布赖特项目“进修研讨会”（Enrichment Seminar）等短期主题学术研讨活动的主要组织者之一，通过主题研讨搭建了学者交流与合作的平台。美国国务院通过IIE这一相对独立于政府的机构推进，不仅利于项目在国内外的有效开展，还利于避免富布赖特项目在海外推进中过多受到政治因素的掣肘。

富布赖特项目整体运行保持着较为积极的发展态势，但也一定程度上受到诸多国际国内因素的影响。国际因素对国际教育项目的影响主要体现在两方面：一是美国与其他国家双边关系的好坏不仅直接影响到项目合作国一方提供资金资助的力度，而且能影响到相应国际教育交流项目具体落实的全过程；二是在新国际形势下，美国为配合公共外交工作而侧重对部分国家或地区国际教育交流项目的支持，通过提供专项援助资金来增加资助名额、增设子项目等方式，加大对相应国家与地区赴美研修人员的资助力度。如美国国际开发署对阿富汗等国所提供的专项国际教育交流资金。此外，国内政治过程则能从根本上影响富布赖特项目的运行，包括美国国会通过的国际教育相关立法、获批准用于公共外交及人文交流的财政预算、政府首脑和相关政府部门不同的利益偏好及其对相关决策施加的影响等。

三、美国富布赖特项目运行的公共外交价值

公共外交是涵盖政府外交之外的官方与民间层面开展的多种跨国交流活动，国际学术交流活动是重要的组成部分。学者赵可金指出，“公共外交是一个国家为了提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门、委托本土或者外国社会行为体通过传播、公关、媒体等手段与外国公众进行双向交流”[13] 。基于此，富布赖特项目的宗旨及使命决定了其与美国公共外交的天然联系，无论从项目的发起方、提供支持的政府部门，还是从资金来源构成情况都能体现出其为美国联邦政府主导的国际教育交流项目的政治属性。“根据表现形式不同，公共外交分为侧重国际教育文化交流和对外信息传播两类”[14] ，相应地，富布赖特项目平台上开展的多种学术研修活动大都属于公共外交范畴。富布赖特项目的创设特别是富有成效的运行过程提供了部分教育公共产品，客观上为来自世界各国的学者、教师及学生了解美国政治及美国社会文化等内容提供了机会，能在更长时期内有助于全方位构建美国对外人文交流体系。

国务院等相关部门对富布赖特项目运行的全程参与，是美国政府层面赋予该项目具有公共外交职能的重要体现。富布赖特项目创设之初就秉承优先通过与其他国家缔结行政协定方式确立双边国际教育交流的基本合作框架——双边富布赖特委员会，而双边政府协定为项目的进一步落实、推广奠定了坚实基础。显然，美国在海外规划、落实与拓展富布赖特各类子项目的过程，是充分衡量地缘政治因素的结果，而具体项目开展的规模、类型及落实情况还与合作国政府的支持程度紧密相关。此外，当两国未成立常设的富布赖特合作委员会或基金会时，在合作机构的协助下，美国使领馆文化处当地的文化官员在项目选拔及学友关系的维护上发挥着不可或缺的角色。而对富布赖特学友关系的有效维护，有利于增加项目可动员的教育资源及国际教育影响力。

富布赖特奖学金的获得者主要为学者、学生、外语教师及相关专业人士，该人员构成结构决定了项目规划的前瞻性特征。为国内外学者提供海外研修的机会，一方面不仅为美国学者更为系统、深入地进行地区与国别研究并产出高水平的研究成果提供了便利；另一方面，也有利于外国学者能更为全面、透彻地理解美国相关的问题，而访问学者能通过学术成果、学术交流活动乃至专业课的教授等途径为世界人民了解美国搭建“学术之桥”。对参与项目的学生而言，海外学习、调研的经历，是提升个人国际视野及掌握外语的过程。值得肯定的是，美国教育部负责执行的海斯项目，是提高美国高等教育国际化水平的重要举措，通过提高教育工作者的外语教学水平及对相应国别理解与认知程度，间接实现储备相应专业师资的目标。对专业人员而言，双向的交流互动则提供了国际交流与合作的机会，有利于在专业领域内形成跨国倡议或平台，这在更为广泛的社会层面扩大了项目的影响。国之交在于民相亲，而民相亲在于心相通。学者、学生与教师及社会专业人士的国际交换研修项目的开展过程，也是增进美国民众与项目开展国民众之间相互了解的过程。学者郦莉将富布赖特项目的一个主要特点概括为“力求构建与合作国项目受益人之间的民间互动感化关系”[15]。总之，富布赖特各子项目运行中形成的协同性影响效应，具有非常重要的公共外交价值。

四、结语

富布赖特项目创设至今70余年间，也是美国超级大国地位的形成与维持时期。在较为成熟的项目管理运行模式下，其逐步发展成为国际教育文化交流领域中的旗舰项目。概而言之，美国对国内外教育资源的统筹、联邦层面各政府部门的协调及官民并举的推进，是富布赖特项目运行管理的重要根基，这也为中国推广汉语国际教育、开展国际教育交流项目及公共外交提供借鉴意义。着眼于未来，对有潜力的学人的选拔与培养是项目取得既定发展目标的关键，而富布赖特项目较高的选拔标准、完备的选拔程序、面向全球的覆盖范围以及子项目的因时因地性等特点，都是确保选拔较为优秀或具有发展潜力的对象受到资助的重要机制。毋庸置疑，以富布赖特项目为代表的国际教育交流项目的有效运行，也有利于美国在更长的时期内影响国际教育话语权的形成和國际教育标准的设定。

显然，富布赖特项目由设想到付诸实践的过程，离不开植根于美国政治文化中的自由国际主义情怀的理念支撑，其项目平台所提供的研修机会为加强世界各国民众的相互认识和理解做出了贡献。不容忽视的是，富布赖特项目开展的双向互动带来的影响也呈现出一定的非对称性特征。项目资助来自世界各国的学者、外语教师、学生及专业人士赴美研修的过程，使项目参与者能以“沉浸式”方式形成对美国相关的问题有更为理性与全面的认知，这也是普及英语使用及增强美国软实力的过程；而资助美国公民赴海外进修，有利于培养掌握关键外语、知晓世界各地国情的复合型人才，这实际上也是美国的一种人才培养和储备过程。相应地，当富布赖特项目开展的地理范围越广、参与项目的人数越多，这种非对称性的影响也会越大。

[参 考 文 献]

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[3] WOODS R B.Randall Bennett Woods. Fulbright Internationalism [J]. The Annals of the American Academy of Political and Social Science， 1987，491（2）：22-35.

[4] 王栋，尹承志.自由国际主义的兴衰与美国大战略[J].外交评论，2015，（1）：111.

[5] BEICHNER P E. Review： An Adventure in International Education [J]. The Review of Politics，1968，30（1）：87.

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[7] 胡文涛. 美国富布赖特项目早期在中国的活动述评[J].学术论坛，2005，（7）：179-182.

[8] BOGEL R H. The Making of the Fulbright Program [J]. The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1987， 491（2）： 14.

[9] 关于FFSB运行的主要目标及工作原则，可参见：Bureau of Educational and Cultural Affairs， United States Department of State. The Policy of the J. William Fulbright Foreign Scholarship Board， May 2016. [EB/OL]. [2017-04-13]. https：//eca.state.gov/files/bureau/front_matter_3_17_2017.pdf.

[10] DUDDEN A P and DYNES R R. The Fulbright Experience： 1946-1986[M]. Piscataway： Transaction Publishers， 1987：2.

[11] OMB，Executive Office of the President of the United States. American First： A Budget Blueprint To Make American Great Again[EB/OL].[2017-04-11].https：//www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/budget/fy2018/2018_blueprint.pdf.

[12] J. William Fulbright Foreign Scholarship Board.2015 Annual Report[EB/OL].[2017-04-17].https：//eca.state.gov/files/bureau/160909_ffsb-report-2015.pdf.

[13] 趙可金.公共外交的理论与实践[M].上海：上海辞书出版社，2007：15-16.

[14] 檀有志.国际话语权视角下中国公共外交建设方略[M].北京：中国社会科学出版社，2016：40-45.

[15] 郦莉.富布赖特项目中的文化互动机制[J].公共外交季刊，2013，（2）：94.

〔责任编辑：常延廷〕