地方人大立法听证制度研究

2018-04-17陈文博蒋沅嫄

人大研究 2018年3期

陈文博蒋沅嫄

听证制度，作为保障公民参与管理国家事务的重要机制，主要应用于司法、行政处罚、价格决策、环境评估、立法等领域，已逐步成为我国民主法治建设的重要环节。而立法作為民主法治的起点，更需要得到公众的参与及认可。因此地方人大在履行作为良好民意表达综合机制的法定职责时，应当有意识地扩大立法民主、完善立法听证制度。

自2000年《立法法》颁布以来，全国已有20多个省、市、区人大及其常委会先后举行了立法听证会。其中北京市在2004年首次就《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（征求意见稿）》举行立法听证会，并成为扩大公众有序参与的一个有益尝试。但纵观北京市的立法实践，在“北京市人大常委会”网站上公布的立法听证会仅有三次，而司法听证、行政听证，尤其是价格听证会召开则较为频繁。此外，就立法听证本身而言，仍然存在着一些难点问题，包括召开时机、听证对象选择、听证功能定位及效果评估等。

因此，本文以《北京市大气污染防治条例》立法听证会为例剖析立法听证在实践中存在的问题，以求化解其所面临的困境。

一、理论综述

听证，词源为“hearing”，直译为听取意见，核心内涵是“听”和“证”，即“允许直接利益相关人就对方所提供的证据进行沟通、辩驳，而决策者制定最终决策时要建立在利益相关人提供的证据之上”。听证制度，源自于法院活动的程序规则，本质在于给当事人提供一个陈述抗辩的机会，其经历了司法听证、行政听证、立法听证的制度沿革。

就立法听证而言，学者对其定义较为多元。例如，李林从立法制度设计的视角将立法听证定义为立法机关为收集最新立法咨询而邀请政府官员、专家学者以及关系人到立法机关陈述意见，为审查议案提供参考或依据的一种立法制度[1]。类似的，许华和王邺认为立法听证制度是立法机关在立法过程中，为收集和获取与立法相关的资料信息，邀请与法律法规利害关系人到会陈述意见，为立法机构审议法律法规提供依据的一种制度[2]。而汪全胜则从立法主体和客体的角度出发，把立法听证看作是立法主体在涉及公民、法人或其他组织权益的立法活动中，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的法律制度[3]。徐秀霞则从立法程序的角度把立法听证定义为就提案是否纳入立法程序或审议立法草案条款等立法活动中，直接听取社会公众的意见，并据此作出立法决策的程序[4]。

综合以上几种定义，立法听证具备四个要素：发起主体是立法机关;发生时点是立法过程;形式是听取意见;目的是会上所提出的意见将作为立法的依据和参考。因此，地方立法听证，即地方人大及常委会在制定地方性法规的过程中，就涉及社会公众利益的问题听取相关代表意见，包括利害关系人、专家学者、政府官员等，并将这种意见作为立法依据或参考标准的一种制度设计。

二、北京市人大立法听证现状

（一）《北京市大气污染防治条例》立法听证会

1.基本情况

《北京市大气污染防治条例》立法听证会于2013年10月24日下午2时，由市人大法制委员会主持召开，听证事项为《条例（草案修改稿）》第八十一条“鼓励环保驾驶，减少机动车污染排放。在不影响车辆正常行驶的地段，提倡机动车驾驶员在停车3分钟以上时熄灭发动机”的规定是否合理、可行。

2.参会人员及意见

参会人员分为四类：听证人和陈述人、列席人员、媒体。（1）听证人，即4位市人大法制委员会委员;（2）听证陈述人共9位，其中群众2人、专家2人、人大代表2人、社会组织成员2人、机动车运营单位成员1人[5]; （3）列席人员，主要是市人大常委会城建环保办公室、市政府法制办公室、市环保局等部门的相关人员; （4）媒体，主要是来自中央和市属新闻媒体的15家媒体的20多名记者。

整个听证会历时2个小时，其中市环保局率先就听证事项做简要说明，随后听证陈述人按序分别发言10分钟，之后由常委会法制办主任就陈述意见作总结，并宣布听证会结束。

陈述意见主要分为四类：（1）6位陈述人认为应当因时制宜，按情况不同分别采取倡导和处罚两种措施;（2）1位陈述人认为应当采取处罚措施;（3）1位陈述人认为惩罚缺乏操作性，只能采取倡导方式;（4）1位陈述人认为目前无法表明观点[6]。

3.听证结果

最终，法制委员会会同相关部门，查阅国外相关立法制度，分析实行停车熄火的必备因素，并在综合社会多方意见的基础上，将八十一条修改为：“本市鼓励环保驾驶，减少机动车排放污染。在学校、宾馆、商场、公园、办公场所、社区、医院的周边和停车场等不影响车辆正常行驶的地段，机动车驾驶员在停车三分钟以上的应当熄灭发动机。”[7]对于违反规定的，考虑现实执法条件不设立处罚措施。而诸如加强宣传培训、发展车辆和交通技术、督促公车率先执行等意见，市环保局将在实践中予以重视。

（二）北京市人大立法听证会实践特点

1.功能定位

当法律规定要求引入公民参与时，公民听证会是最常见的形式。就听证会而言，一方面是对“推进科学立法、拓展公民有序参与立法”的一次探索，目的在于确立听证制度的常态化、简约化;另一方面是旨在向社会各界推广停车熄火这一环保驾驶理念，促使公众以自身点滴行动参与大气污染防治行动。因此这次听证会的功能定位更多的是强化对立法听证制度形式或程序上的认同，对于公民参与在听证中的实际价值功能的发挥则相对弱化。

2.议题设置

公民参与的初始步骤是识别制定公共政策、项目实施方案或者服务供给决定所处的情境。因此北京市人大常委会首先要鉴别哪些类型的法案需要进行听证，并在此基础上选择要听证的议题。一般来说，立法机关要按照少而精的原则筛选市民意见相对集中的问题，并据此提炼其所反映的主要矛盾，确立能够最大限度反映公众关注焦点的议题。由此，立法听证的议题主要分为“对公民法人，或者其他组织的权益有较大影响的”“不同利益群体间存在明显利益冲突的”两种情形[8]。从根本上说，《大气污染防治条例》与民生息息相关，但 “停车熄火规定是否合理、可行”的议题仅涉及部分驾驶员，并不属于公众关注的主要矛盾焦点，因此还不足以调动所有公众的参与热情。此外，明显结构化的议题设立虽然能提升听证效率，但会让公众感觉没有理由和必要花费时间在“是否”选项间进行选择，从而影响立法听证的效果。

3.代表构成

同时，公众参与也是法律法规获得公众接受的一种手段，这就要求界定出哪些公民个体和组织可能对修改法律法规感兴趣，并了解他们的意见与建议。因此，在9位陈述人中，一部分能够提供解决问题的有用信息，包括立法座谈会曾邀请过的人大代表、环保组织和运营单位、专家学者;另一部分能够通过接受决策或促进决策执行从而影响决策执行，包括来自公开征求意见时，积极反馈意见、热心保护环境的群众。本次听证会陈述人的遴选主要是立法机关通过自上而下的方法直接确定的，基本满足提供信息和利益相关两个特征，同时还具备成员比例基本平均的特征，体现了立法听证的形式平等。但是具体考察代表名单，可以看到9位陈述人基本属于社会精英阶层，尤其群众代表并非是一般公众，而是大学退休教师和退休干部。因此此次立法听证会成员构成有一定偏差，特别是那些与法规执行直接相关但无组织的驾驶员被忽略。

4.透明公开

本次听证会借助电视、纸媒等15家媒体传播，使得无法直接到场的公众能够间接参与立法活动，充分体现了公开和民主原则，培养了公众参与公共事务管理的意识。另外，公众凭借立法听证会与立法者建立了直接对话的桥架，其不仅能够表达自己的利益和要求，也能通过积极有序的参与起到监督立法的作用。

5.效力反馈

“听证报告作为听证结果的成果體现，是对立法听证结果效力的考察。”通过对法规条文的修改，可见本次立法听证会的举行在一定程度上产生了效果。但通过草案修改稿条款与最终法规条款的对比，其只对“不影响车辆正常行驶的地段”做了示例性界定，并未产生实质性的修改。总之，案例表明虽然此次立法听证会为公众诉求表达提供了渠道，但这些意见只对最终决策起参考作用，并未发挥实质性效力。本质上，此次立法听证会的目的在于宣传传达，以增进法规接受性，而不在于发挥公众参与在立法中的实质价值。

三、地方立法听证实践中存在的问题——以北京市为例

（一）立法听证制度化缺陷

1.法律依据模糊

我国目前涉及立法听证相关规定的法律位阶较低，国家层面仅有《立法法》对“保障人民参与立法活动”做了原则性规定，可操作性不足。北京市在2003年修正的《北京市制定地方性法规条例》中规定“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。由此可见，在北京市的法规体系下，“听证会”仅是一种公民参与的新形式，而非强制性程序。听证会的召开与否，其决定权完全由立法机关掌握，因此立法听证仅仅给予公民参与立法活动的机会，而尚未形成公民参与的一种实质权利。随着立法民主、公平、公开化的发展，2016年在《北京市制定地方性法规条例（修订草案修改稿）》中明确提出：“法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、市人大代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向主任会议报告，并向社会公布。”尽管此次修订拟将立法听证召开的情境加以界定，但这种概括性的规定仍然将立法机关和公民置于不对等的位置，而且没有规定对违反“应当”情形的处置，也无法在事实上构成对立法机关的约束。

2.程序规定缺失

目前北京市尚未就立法听证程序制定法规，仅在《北京市人大常委会立法听证工作规程》中作了临时性、过渡性规定，立法听证会的开展并未实现“常态化”。因此，是否采取听证、听证议题与内容确立、听证主持人及听证参与人的选择等程序性规定不严，导致在现实中基本剥夺了公众主动参与的权利。事实上，程序规定的缺失使得市人大常委会得以在对立法进程的掌握下预设“听证”结果，由此立法听证已然成为轰轰烈烈进行、应付各方视听的“形式参与”。

3.适用范围限制

就听证时机而言，目前《规程》仅适用于审议阶段，立项、提案、起草环节的立法听证尚未成形;就听证事项和提请人而言，目前仅规定专委会、常委会组成人员五人以上联名或常委会工作机构才有提请权，普通公众尚未取得提请立法听证的权利。就听证事项的确定而言，目前仍然是模糊的原则性规定，因此最终是否举行听证由主任会议决定，公众没有最终表达权。

（二）听证陈述人代表性不足

听证陈述人，作为立法听证中的相关公众，是实现地方立法听证价值功能的首要因素。北京市在《规程》中规定，立法听证的陈述人不得少于10人。但事实上，在《北京市大气污染防治条例》的立法听证会上，听证陈述人仅有9人，按照《规程》并不满足召开立法听证的条件，其代表性显见缺失。另外，听证陈述人的遴选主要有自上而下和自下而上两种技术方法，目前在北京市的立法听证中主要采取自上而下的方法，因此立法机关就有必要界定“哪类公民可能对某项问题感兴趣，谁会或可能会受到决策的直接影响”？但现实中，基于部门利益倾向、立法机关主观期望、听证制度设计等因素，立法机关往往会采用历史分析法，就近选择曾邀请过的公民，而无形中对那些可能提出反对意见的人或可能脱离掌控的“陌生人”产生抵触，因此往往存在立法涉及的利益密切相关方尤其是基层群众“缺席”的问题。除了陈述人构成代表性存疑之外，陈述意见也未必满足代表性：一方面，听证陈述人未必能在10分钟内准确表达自身意见，而陈述的意见也仅仅是一部分群体的利益表达;另一方面，列席人员通常没有发言权，甚至更多的基层群众没有能力到场听证。

（三）公民参与意识缺乏

相较于价格听证而言，立法听证中公民参与的广度和深度都较为不足。究其原因，主要在于三方面：信息不对称、搭便车、精英主义立法倾向。

其一是信息不对称造成的参与缺位。首先，公民只能通过听证公告了解听证事宜，而且报名后的选拔方式也存在信息不对称和“暗箱”操作的指定情况，因此公民参与积极性被打击。其次，公民对于立法听证事项的背景资料了解十分浅显，许多事实材料和数据根本无从掌握，因此难以提出深层次的有说服力的论据。最后，公民在听证前没有及时收到所有陈述人的陈述报告和证据材料，因此在立法听证中难以提出驳斥，听证会沦为意见交流表达会。总之，信息不对称造成公民难以在立法听证中发挥有效作用，因此其参与意识逐步削弱。

其二是“搭便车”抑制参与热情。与价格听证不同，立法听证的客体是抽象的法规案，而且它对个人的影响往往是间接的。法规作为一种公共物品，其生产过程自然存在“搭便车”问题。公众不必费时费心思主动参与立法听证过程就可以直接享受其产生的正外部性，因此他们的参与热情和积极性欠缺。

其三是长期精英主义立法倾向造成的“顺民”意识。首先，长期“与世无争”的顺民处世态度使得民众心理尚未形成政治责任感，由此表现为普遍的政治冷漠和不参与倾向。其次，无组织化的公民更倾向于利用媒体曝光和公众舆论的方式来表达自己的意见，而没有意识到参与立法听证有助于从法源上剔除不公正。再次，由于地方立法听证采取自上而下的遴选程序，而立法机关在报名公民中往往选择学历较高的精英阶层，因此底层群众即使有参与动机，也往往由于无力参与和实际影响立法过程而渐渐消磨了参与的热情。所以，近来的立法听证中精英群体主导的色彩还是比较浓。而精英阶层对公众参与的实际效果表示怀疑，认为一般公众缺乏理性思考，既没有时间也没有足够的专业素养可以理解立法活动，参与立法听证未必能提供多少助益。

（四）听证反馈渠道缺失

由于立法机关存在草率地处理听证会中公民意见的可能，听证会的召开可能仅仅流于形式，而非真正的公民参与。目前地方立法听证仍然只是作为公众参与的补充机制，对于立法听证结果的后续处理和听证意见的反馈都尚未引发重视。在北京市，陈述人的意见往往仅在听证报告中予以呈现，最终法规条文的实质性修改话语权仍由立法机关把持。而且听证报告往往根据个人偏好或部门利益而进行取舍，有时陈述人的意见仅一笔带过或者仅是建议相关部门予以重视，最后结果可能会是不了了之。

四、地方立法听证的发展建议

公共参与地方立法听证的核心是有效性，即真正通过参与过程对立法结果产生实际影响。这种有效性的实现，迫切需要在未来地方立法听证的实践中解决立法听证制度化缺陷、听证陈述人代表性不足、公民参与意识不足、听证反馈渠道缺失等问题。

（一）完善地方立法听证规则法律体系

1.统一地方立法听证程序

目前《立法法》对立法听证的规定是原则性的、模糊的，因此未来应当修改相关条文，在国家法律层面规范统一立法听证制度的标准，为地方立法机构实行立法听证提供上位法依据。此外，应当尽可能就立法听证程序制定具体完善的听证规则，并在试点成熟后上升为国家法律，逐步实现立法听证程序的规范化和法制化。

2.规范听证范围和事项界定

立法听证作为一种公民参与的方式，势必需要立法机关与公民分享决策权力。因此，立法机关要提前确定哪些问题可以提前立法听证，哪些问题不行。而立法听证的范围和事项界定，主要取决于法律法规的质量要求和可接受性要求之间的平衡。因此，除了满足法规可接受性的“分歧+利益”二重标准外，还应当为保证最终决策的质量要求而在法律层面完善立法听证的范围和事项，即专业性较强的法规案也应当引入公民参与。此外，立法听证作为不同利益群体传达观点的平台，不能仅仅局限于审议阶段，其适用应拓展到立法过程的各个环节，包括立项、提案、起草等。

3.明晰听证参与人的权利义务

在对听证参与人的界定中，一个重要的环节是界定“谁代表谁”，因此在法律中应当就听证参与人的权利义务进行规范。就听证陈述人而言，应当明确他不只是自我意见的表达者，还应当是相關利益群体的意见传达者，所以在听证制度建设时就应当明确其不仅有获取相关信息和平等发言的权利，还必须履行准时参会、遵守会场纪律、及时反馈信息的义务。就听证人而言，应当明确其并非听取意见报告的上位者，而是负有维护听证会秩序、听取并客观准确传达陈述人意见义务的平权者。就媒体而言，目前在立法听证活动中角色定位和行为规范都是缺失的，因此在未来立法听证制度化进程中应当明确其负有第三方监督权和公正客观报道的义务。

（二）公民参与角色制度化

1.确立多元化听证提请主体

在目前的北京市立法听证《规程》中，有权提请听证的主体仅专委会、常委会组成人员五人以上联名或常委会工作机构，而公民事实上不掌握提请权这一实质性权利。但这些法定主体对有必要提请听证的事项可能存在认知偏差或遗漏。而公民作为法规的直接作用对象，对法规案是否触及其自身重大利益或者对相关问题是否存在分歧更有辨识能力，因此应当确立多元化的提请主体，尤其是切实保证公民提请立法听证的权利，使立法听证真正反映民情民意。

2.规范听证陈述人选拔标准

当地方立法听证的召开势在必行时，立法机关就必须对相关公众进行界定。而准确界定相关公众，有两种不同的方式：一是自上而下的方法;二是来源于公众的自下而上的方法。目前在北京市的立法实践中，采用的是自上而下的方法，其听证陈述人由立法机关从报名公众中直接指定，尚无规范的选拔标准，因此底层的无组织的公众往往在立法听证中“缺席”。未来立法机关应当在公开征集陈述人时同步公布选拔标准，并在坚持利益各方人数均衡原则的基础上适当向弱势群体倾斜。同时，在选拔标准中应当明确报名顺序、发言意向、职业背景、利害关系紧密度、专业能力等各部分所占的比例。最后，在指定的陈述人之外，立法机关可以让公众自己界定自己，譬如预留一定的名额由自下而上的公民团体推荐产生，以确保相关公众的有效界定与公民参与的平稳运行。

3.增加辩论环节

立法听证会不同于座谈会、论证会，其陈述人本身就是不同利益群体的代表者，因此必然存在针锋相对的意见。由此，立法机关不应该包揽解决争议的所有责任，而应该增设辩论环节，赋予公众在会场上通过沟通交流解决部分争议的责任。通过辩论，与会的听证人才能够意识到他们内部的意见分歧，从而对各方立场和立法者困境产生同情，这有助于达成共识，形成良法。

（三）建立地方立法听证反馈机制

在地方立法听证中，涉及重大利益调整的法规得以执行需要增进公众对其的接受和认可，那么地方立法听证就要确保其召开效果，而其中较为关键的环节就是建立地方立法听证反馈机制。譬如建立网络回应平台，由立法机关、相关专家、听证陈述人代表就公众对听证会的意见和困惑进行及时追踪和回应;建立新闻发言人制度，对立法听证会中的主要意见和焦点问题进行回应;确立听证简报和听证公报制度，在简报中重点说明听证会的主要意见，在公报中则要详细记录每个陈述人的意见和观点，以确保立法机关后期对陈述人的回应到位。一方面，立法机构通过对听证陈述人合理意见的采纳和信息反馈，能够有效提升立法质量，协调分歧意见持有者之间的矛盾，推动建立共识;另一方面，立法机构的意见反馈有助于扩大社会对法规的认知，起到一定的宣传教育作用，能够从客观上降低执法成本。

（四）构建立法机关与公民间强有力的合作关系

首先，立法者要认可立法听证对立法的实质效果，并在此基础上保证各方情感和理智的平衡。其次，在听证过程中，立法者要与听证参与人沟通交流，建立彼此之间的信任关系。最后，在分歧产生后，立法者应当说服相关参与人，而不是强制其听从。

在立法听证的效力被认可后，立法者应当对部分法律意识淡薄、参与能力不足的公众进行宣传教育，以培养充分知情的公众，防止公众在立法听证中或处于冷漠的被动参与，或困于非理性的过度参与。例如，当立法机关征求立法听证意见时，就应当首先对专业性较强的问题作出阐释，并提供相关的背景材料和數据，以便公众及时掌握信息。再如，立法机关可以通过报纸、广播、电视、网络等媒介就立法实例制作专题栏目或立法公报，以供公民了解学习。