水利水电工程建设临时用地问题的探析

(辽宁省北票市西官营水利服务站，辽宁 北票 122125)

水利水电工程一般属于民生工程，工程建设过程中勘探、施工等用地需经过国土资源局批准，由施工单位与土地使用权人协商后签署土地使用合同，并由施工单位想土地使用权人支付相应的土地使用补偿款，一般在合同中约定土地归土地使用权人所有，施工单位不得在临时使用土地上建设永久性建筑，且需要在使用完成后对土地表面原有的附着物进行恢复，临时土地的使用年限在原则上不得多于2 a，若因工程实际需要，土地的使用年限可以进一步延长，需要施工单位与土地使用权人进行进一步的协商。水利水电工程的临时用地一般包含两大类，一类是工程施工所需土地，为工程设施储备、运输道路、临时工房等服务，另一类是勘测用地，服务于对水利水电工程选址方面有重要地质、水文影响的特殊地区。对于这些临时用地的使用，在供求双方的协商过程中，往往具有很大的不确定性，因此为了确保水利水电工程的顺利进行，有必要对临时用地的征用及使用过程中的常见问题进行分析，并提出一些具有针对性的解决措施[1]。

1 土地临时征用过程中的常见问题

为了保证工程能够如期进行，需严格对土地征用所需的时间进行把控，以确保不影响实际施工的进度，因此需要针对土地征用过程中常见的问题进行分析，对可能存在的问题做到充分的预见，以提升问题响应速度，提高工作效率。结合实际经验，总结出土地临时征用过程中的常见问题主要有以下几点[2]。

1.1 临时土地合同签订困难

临时土地的征用工作建立在施工单位与土地使用权人双方自愿的基础上，由于水利水电工程有着严格的工期要求，为了按时施工，施工单位一般会尽可能满足土地使用权人的意愿，对土地征用过程作出补偿，然而正是由于这种妥协，使得土地使用权人在土地租借过程中故意抬高补偿金额，造成补偿款超出施工单位征用预算，出现临时土地合同无法顺利签订的困境，除了土地使用权人故意抬高土地征用补偿金额外，还有一些其他因素容易导致临时土地合同签订困难，具体有以下几点：(1)土地实际测算面积与预期面积不一致。这种情况主要会出现在征用土地中建设有房屋的情况，在房屋土地征用过程中，因施工需要，很可能对所建房屋进行拆除，因此在土地实际面积测算过程中无法按实际土地面积进行计算，但房屋面积如院落、违章搭建等部位的面积，在征用过程中又存在一定的争议，且无相关法规可以遵循，因此极易造成面积纷争。(2)补偿形式难以达成一致。土地临时征用过程中，施工单位很多情况下会以非现金的形式给与土地使用权人补偿，补偿物多为住房或债券等，对于具有较高升值潜力的临时用地，未来的升值前景难以得到有效的预估，土地使用权人或高估升值潜力而抵触部分补偿形式，造成补偿形式难以达成一致，影响征用过程。

1.2 临时用地无法复原导致无法归还

根据临时土地征用的相关法律法规，临时征用的土地在施工单位使用完成后，应当依照国土资源部的法规向相关部门申请验收，验收完成后可以归还土地使用权人，但是在实际交付过程中，常常因为临时用地无法复原导致无法通过验收，或通过验收后达不到土地使用权人的期望目标而拒绝交付，出现这些情况的原因主要可以归纳为以下几点：(1)施工过程对土地破坏巨大。水利水电工程的工程体量一般巨大，在施工过程中，临时征用土地往往作为施工准备工作用地或仓储用地，土地受到重型器械的碾压或开掘百万方级的储料坑，在施工完成后，施工准备用地几乎不可能恢复至原有形貌，根据相关规定，此时施工单位应当酌情对土地使用权人进行一定的补偿，但是在实际交付过程中，土地使用权人往往与施工单位难以达成一致，造成土地无法交付[3]。(2)土地表面附着物破坏。对于土地上建设有房屋的土地，在征用过程中虽然施工单位支付了土地征用补偿款，但在使用完成后，依据法律规定，施工单位有责任将土地恢复成施工开始时的形貌，对于土地表面因施工需要而被拆除的房屋建筑，若重新兴建，无疑会造成水利水电工程受阻，而影响工期，而且还会因进一步的施工规划，导致工程整体资金消耗量上升，若在附着物破坏问题上无法与土地使用权人达成一致，必然会影响交付过程。(3)无法通过交付审核。以上两种情况都是土地通过交付审核而土地使用权人不认可的情况，一般可以通过进一步洽谈的方式寻求突破，但是若土地交付无法通过国土资源部相关部门的审核，将会导致土地无法依法交付，土地性质也将由临时征用图地转为永久性征用土地，征用成本也远远高出临时征地标准，造成工程开支大幅度增加。

1.3 临时土地使用延期问题

一般水利水电工程征用土地的使用期限为2 a，但很多水利水电工程因工程量巨大，2 a的时间无法完工，因此需要对临时征用土地进行延期申请，申请工作一般能够得到上级部门的批准，但在一些情况下，会与土地使用权人产生冲突，具体问题有以下几点：(1)土地延期补偿经费大幅上涨。对于有较高升值潜力的土地而言，2 a的征用期会使土地使用权人造成一定的经济损失，往往前期的土地征用补偿款难以弥补因土地升值造成的损失，因此在延期时，一般土地使用权人会提出较高的补偿标准，给施工单位造成巨大的经济负担，使延期工作搁置。(2)因土地使用权人的实际需求无法延期。土地临时征用时间过长往往会影响土地使用权人的正常生活，特别对于集体土地的征用工作而言，由于土地使用权人为集体，集体中的每个个体有各自的独特需求，土地延期使用的要求很可能影响他们的实际生活，造成土地使用权人的抵制，从而影响续签。(3)无明确续签时间。水利水电工程施工过程受很多方面因素的制约，往往无法得出实际的完工时间，在临时土地延期使用的过程中，会造成因实际完工时间无法确定而造成的土地使用权人方面的抵触，造成续签受阻。临时土地使用延期问题关乎工程是否能够顺利进行，因续签受阻导致的工程中断将会对工程造成巨大的经济损失，甚至影响工程的质量，因此需要采取相关措施加以解决。

2 临时征用土地相关措施探讨

2.1 依法规定补偿标准

临时土地征用合同是施工单位与土地使用权人平等协商后的结果，也是施工单位与土地使用权人协商一致的产物，但是合同应当在法律允许的前提下签署，在土地实际征用过程中，征用补偿款问题是最主要的问题，为保证施工方和土地使用权人双方的利益，土地征用补偿款应当由法律进行规定，避免土地使用权人恶意抬高价格的现象发生，对于耕地土地而言，临时征用的土地补偿标准应当在土地征用之日前3年农作物产值的16倍以内，对于其他安置费等，应当在当地土地资源部门指导的金额范围内做出补偿，过高或过低的补偿都应当收到土地资源部门的限制。对于建筑用地，在进行临时征地补偿过程中，应当充分考虑到土地的未来收益情况，由于建筑用地的收益率一般较高，这与农业用地有较大的区别，因此在预估征地补偿款时，需要选择第三方评估机构对土地未来的收益进行第三方评估，以维护土地使用权人的利益。在土地延期过程中，补偿标准应当在之前的基础上进行调整，原则上应当高于原先的补偿款10%以上，对于存在显著升值的区域，可以进一步提升补偿标准。

2.2 完善土地征用交付说明

土地若无法按时交付，超出部分会被要求支付相关的租借金或违约罚金，因此需要通过前期约定的形式，降低因土地使用过程中造成的破坏导致的交付风险。在实际操作中，施工单位应当对土地使用结束后可能造成的损害进行预估，并如实报告给土地使用权人，通过双方协商，确定交付时土地的面积、形貌等，并将约定内容如实签入征用合同，以作约束，在合同中应当对无法依照合同内容进行交付的部分作出赔偿说明，使合同严谨化。在实际施工预算的制定过程中，施工单位需充分考虑施工破坏、工程体量扩大造成的土地无法继续使用或被工程永久占用的情况，留有足够预算。

3 结语

水利水电工程是我国重要的民生工程，因工程施工需要，往往需占用工程施工地周边的土地，在临时用地的征用过程中，施工单位与土地使用权人的分歧成为影响工程进度的重要因素，本文总结临时土地合同签订困难、临时用地无法复原导致无法归还、临时土地使用延期问题是导致临时用地双方分歧的主要问题，提出了通过依法规定补偿标准、完善土地征用交付说明的方式降低土地征用风险，保障土地所有者利益的方法。在未来的工作中，还应当进一步优化征用工作的形式，以进一步减少双方分歧的产生。

[1]王晓光.抚顺县农村水利工程现状、存在问题及建议[J].水土保持应用技术.2013.(02)：32-34.

[2]纪中庭.关于现代水利工程中的生态问题探讨[J].水土保持应用技术.2016.(01)：22-23.

[3]孙红光.浅议水利工程建设监理的发展趋势[J].水土保持应用技术.2005.(01)：8-10.