水利工程农村移民生产安置方式探析

武世亮，王道兵，张大鹏，佘 檀

（中水东北勘测设计研究有限责任公司，吉林长春 130021）

1 移民安置面临的挑战和机遇

1.1 面临的挑战

1）人地数量矛盾突出，据不完全数据统计，我国人均耕地面积不足0.087 hm2，仅为世界人均水平的40%，可利用开发的土地较少，在移民安置中，常出现安置区环境容量不足，调整土地难度较大和置换土地面积缩水等问题。

2）城镇化发展迅速，农民就业机会和岗位增多，劳动力流动，土地流转现象明显，改变了以往传统农村以田为生的格局，据有关部门统计，截至2016年全国2.3亿农户中流转土地的农户就超过了30%，意味着传统的移民安置方式已逐步满足不了社会经济的发展和移民对生产方式的选择。

3）随着社会发展，移民群众对生活水平的预期日益提高，移民思想逐步开放，移民安置意愿也在随着个人需求和思想逐渐改变，更加注重土地补偿、资金补助、生产发展、政策扶持、社会保障等全方位多层次诉求。

1.2 面临的机遇

随着我国社会经济的发展和土地政策的调整，实行“三权分置”，让土地承包权、经营权成为一种用益物权，通过土地流转，促进土地资源优化配置，这为移民生产安置方式提供了新的契机和方向。

2 移民安置方式分析

2.1 新型安置方式

1）长期租赁补偿安置方式。根据土地“三权分置”政策，土地长期租赁是对移民实行一次性生活安置的基础上，将项目征占农民的土地使用权以及土地的保障功能物化为物质利益获取权，让农民带着土地承包权和经营权参与水电建设项目开发，体现承包权、经营权的市场价值，根据当地粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地征地前三年的平均年产值（或净产值），由项目业主在工程寿命周期内每年以现金的形式经地方政府对移民实行逐年补偿，相当于移民每生产周期获得一份“租金”，移民把所获得的补偿费用于生产生活，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，通过农民利益与建设项目经营效益的结合，让农民共享水电建设项目开发的成果。

同时，根据“三权分置”政策，农户土地确权后，土地承包权归农户所有，且长期有效，为此，电站报废后，通过土地整理还地于民。因此，长期租赁补偿安置模式就是采取“长期租赁补偿+一次性补偿+后期扶持”的方法解决移民补偿问题的一种途径。

2）代耕代种集中经营安置方式。代耕代种集中经营安置方式，是以传统农业安置为基础，根据移民生产安置规划目标，扩大与挖掘淹没剩余耕地的潜力，通过土地流转，促进土地资源优化配置，培训新型经营主体发展适度的规模经营，同时结合政府支持和水利项目的后期扶持，增大剩余土地的经济效益，将发展收益根据移民安置规划目标和社会经济发展指标按流转多少土地收益多少的办法支付给移民，如进行农村合作社和企业合作，结合地方农业产品供给侧的调整，改变农业生产模式和产业结构，开辟一条产出高效、资源节约和供给面广的新型农业现代化的新路径。这样即解决了农民基本收入问题，又为移民提供新的就业形势，提高移民收入，同时扩大了安置区移民安置环境容量。

2.2 新型安置方式的适用性

长期租赁补偿安置方式和代耕代种集中经营安置方式，是以现在农村较多劳动力输出量大，土地荒废利用率较低，以及我国现在土地可开发利用率低的情况下分析得出，同时结合我国土地“三权分置”中发展新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的政策引导，适应于我国现行农村发展趋势，为此两种安置方式适合于土地利用率低，且可开发利用的土地资源较少，农村劳动力流动较大和土地流转意向较强，同时地方经济实力较强，农业发展规划全面，农产品供给侧丰富的地区。

3 实例分析

1）大藤峡水利枢纽工程，基准年（2014年）生产安置人口为37 092人（其中淹没区32 111人、抬填区4 981人），规划水平年（2020）生产安置人口为39 892人（其中淹没区34 551人、抬填区5 341人）。

2）移民安置意愿调查。在可行性研究阶段，根据移民生产安置方式意愿调查成果，大部分移民选择了大农业安置方式，但在实施阶段，由于库区的人均耕地数量较小，人地矛盾突出，同时随着工程淹没所涉及的县（市、区）开始进行土地确权工作，鼓励农民土地流转，移民对生产安置方式的选择产生了较大改变，移民安置工作难以推进，为此，在实施阶段，为了能充分了解移民实际意愿，制定切合实际的安置方式，对移民生产安置方式意愿进行了进一步的调查，根据调查成果，除个别征地数量较小的地区，大多数移民选择了长期租赁安置方式。

根据调查结果，可行性研究阶段，选择大农业安置方式的比例为66.82%，20.77%的移民选择了长期租赁补偿安置方式，12.41%的移民选择了二、三产业、养老保障、一次性货币补偿等其他安置方式；实施阶段，选择大农业安置方式的比例为5.77%，85.59%的移民选择了长期租赁补偿安置方式，8.64%的移民选择了二、三产业、养老保障、一次性货币补偿等其他安置方式。

3）长期租赁安置实施效果。通过对长期租赁补偿安置实践的满意度调查，移民安置涉及各方均认同移民实行长期租赁补偿方式，实施效果非常理想。长期租赁补偿方式与传统安置方式相比，补偿方式由静态的一次性补偿向动态的逐年补偿转变，困扰移民工作的一些突出问题也得到了有效解决，实现了移民、项目业主、地方政府等有关各方多赢的效果。

①移民满意。由于在大藤峡水利枢纽工程征地区域内，大多数农户均长期外出打工，很大部分土地因多年不耕作而荒废，通过实行长期租赁补偿方式，对移民而言不用劳作、投入就能获得稳定的收入，平均年补偿费达到3 143元/人，最高达到24 890元/人。一方面，移民不用外迁，其剩余土地资源仍可继续使用，进行精耕细作或发展多种经营；另外，移民有了更多时间、精力和资金提高就业技能，通过外出务工增加收入。

②达到了项目业主满意，地方政府满意的社会效果。

4 结论

通过以上研究，探索并提出长期租赁补偿安置方式和代耕代种集中经营安置方式，同时提出，该两种安置方式适合于土地利用率低，且可开发利用的土地资源较少，农村劳动力流动较大和土地流转意向较强，同时地方经济实力较强，农业发展规划全面，农产品供给侧丰富的地区，研究成果拓展和完善了农村移民安置思路和措施，为进一步移民安置规划探索研究奠定良好的基础。