基层干部心理健康服务体系的构建研究——基于杭州的调研

◎ 霍团英

提 要：我国正处于改革和发展的关键时期，基层干部面临着越来越大的心理压力和日趋增多的价值冲突。本文在实地调研的基础上，分析影响基层干部心理健康因素及原因，就如何优化基层干部行政生态环境，构建基层干部心理健康服务体系进行探讨，提出由总体要求、服务机制、环境支持、保障机制四个维度组成的服务体系，为打造高素质的基层干部队伍献计献策。

我国正处于改革和发展的关键时期，社会转型、经济转型、政府转型互动叠加，使基层的治理环境日趋复杂，工作任务日益繁重。广大基层干部肩负一方稳定和发展的重任，是党和国家路线方针政策的直接组织者、执行者和直接服务群众的工作者，面临着越来越大的心理压力和日趋增多的价值冲突。本课题以2015年浙江省委出台的 《关于关心关爱县乡基层干部队伍的若干意见》精神为指导，在实地调研的基础上，分析影响基层干部心理健康原因，就如何优化基层干部行政生态环境，构建基层干部心理健康服务体系进行探讨，为打造高素质的基层干部队伍献计献策。

一 影响基层干部心理健康的行政环境因素分析

基层干部是我国基层公务员队伍的重要组成部分，目前我国政府与学术界没有对基层干部做统一的定义，本研究中基层干部主要指乡、镇行政编制的公务员及事业编制的参公人员，直接在一线与群众打交道的处级及以下的乡镇工作人员。调研组在杭州市下辖的县、市、区的乡镇干部中发放问卷350份，回收有效问卷331份；并召开相关座谈会，听取意见建议，形成研究成果。问卷围绕基层干部对心理健康服务需求及对行政职业环境、社会氛围中与基层干部心理健康相关因素改善的需求与建议展开。分析显示，影响基层干部心理健康的环境因素可以归纳为以下几方面。

（一）要求高，任务繁重

“基层基层，层出不穷”“上面千条线，下面一根针”是乡镇工作的真实写照。从调查的乡镇情况看，班子成员每人分管联系的工作平均6项，多的甚至有10项，每项工作对应上级1～2个部门，平时均有业务线上的任务布置安排，再加上乡镇统一部署的“三改一拆”“五水共治”“四边三化”、项目推进、征地拆迁等中心任务，有些干部感叹真想把一天时间拆分成两天用。乡镇一般干部同样存在类似的情况，尽管招聘进单位时明确是某专管员，但往往身兼数职，承担着多项岗位任务，有干部形容自己是万金油，哪里需要就往哪里流。同时，上级临时性任务多，时间要求紧，工作不可控现象较普遍。在调查中有43.94%的干部认为“会议多”，留给真正抓工作的时间太少。在问卷中43.03%的干部选择“权力责任不对等”是造成乡镇工作压力的来源。有些工作专业性强，乡镇不具备执法资格，在工作推进中难度较大，导致“门外汉干专业活”吃力不讨好。

（二）考核多，家家重要

当问到目前基层主要压力时，54.84%的人选择“问责多”，44.24%的人选择“考核多”，“为基层松绑”排在第三位，占41.21%。当问到最影响基层干事创业的突出因素时，居前两位的分别是“到处都是高压线，多干多错” （55.45%）和“没有盼头，干多干少一个样”（43.64%），一些基层干部反映，目前的考核检查偏多偏细，面面俱到，一旦列入考核范畴，必须全力以赴，争取考核检查的良好结果。由于检查、考核、问责的领域过多，让基层干部在心理上产生一种疲态，有些干部出现少干少出错、少问责的意识，工作中推诿躲避，敢冲敢拼的劲头下滑。

（三）晋升受限，活力不足

在调研中一些基层干部认为，在基层晋升渠道有限，限制条件较多，出现了干部成长的“天花板现象”。在乡镇一些政策规定和岗位的限制，以及干部交流力度不够，导致一些基层干部多年待在同一部门，交流难，提拔更难。这种现象使一些基层干部对工作失去热情，容易产生消极情绪。问卷调查显示，13.94%的基层干部对晋升制度“不满意”。但对改进基层干部使用管理仍有较大期望值，其中73.64%的人希望“提拔干部向基层倾斜”，有45.76%的人希望“增强基层工作力量”，34.24%的人希望“加大边远干部交流力度”和“保持基层队伍稳定”。

（四）评价欠科学，待遇偏低

客观、公正的评价干部对于激发干部的工作积极性至关重要。现有的干部考核评估体系与激励机制，不容易使那些热爱基层、扎根基层、奉献基层的干部得到褒奖、重用，因而导致他们干事的积极性不高，也使得其他的干部不愿到基层工作，或者在基层的想尽一切办法调离原岗位，这在一定程度上也影响了基层干部的稳定发展。近年来虽说工资福利待遇有所提高，但与工作的付出以及物价的上涨相比，普遍感觉收入偏低，在一定程度上影响了干部的稳定性和积极性。当调查问卷问到“当前基层干部的经济待遇水平”时，无人选择“较高”，51.82%的人选择“一般”，47.58%的人选择“偏低”。当问到“落实待遇重在哪里”时，有72.73%和65.45%的人选择“设立基层干部专项补助”和“提高年终考核奖励标准”，选择“严格落实疗休养和年休假制度”“提高健康体检标准”的分别为39.39%和17.27%。

（五）培训不足，本领恐慌

基层干部长期在基层工作，视野眼界相对比较狭窄，容易思维固化、方法固化，对能力素质的提升比较迫切，特别是偏远乡镇的干部，觉得自己接触面少，这种愿望更为强烈。当调查问卷问到，干部教育培训哪些需要改进时，高达64.85%和61.52%的人选择了“经济法律规划等业务能力培训不足”和“实战方面的模拟训练和交流不足”，选择“理论类和党性教育类培训不足”的为23.03%，说明基层干部对实际工作能力的培训需求很强烈。同时，调查中也有32.42%的人认为，要减少“干得好的轮不到培训，干不好的老参加培训”的现象，教育培训不能变成反激励手段。

（六）人文关怀不足，缺乏心理支持

从问卷调查来看，目前基层干部心理问题需引起重视，有60.30%的人选择“比较突出”，13.64%的人选择“非常突出”。考虑到有心理疾病不愿公开，基层干部有心理健康问题的比重可能更大。当问到如何体现组织人文关怀时，60.04%的基层干部选择需要心理健康服务，75.06%的人选择“在困难时得到组织的关心帮助”，49.69%的人选择“出现问题时能得到组织提醒”，另有34.85%的人选择“意见建议有渠道及时反映”，28.48%的人选择“领导干部经常性的谈心谈话”。

（七）正面宣传不够，容错机制待细化

调查问卷显示，47.58%的人认为社会舆论对基层干部“不公平”，17.27%的人认为“非常不公平”。有20.3%的人认为要“大力树立和宣扬基层优秀典型”。同时，有60.91%的干部认为，市里出台的容错免责机制，有助于创造“敢于担当”的环境。但仍有33.94%的人认为效果有限，原因主要集中在两方面：“容错情形界定较难”（63.69%）；“光有一个文件”，没有配套措施，可操作性不强（66.96%）。

二 对基层干部心理健康服务的实践探索

上述调研中归纳出来的影响基层干部心理健康的问题，在全国范围内不同程度的存在。由此，全国多个地方通过多种方式开展针对公务员的心理健康服务，这些实践为我们进一步探索符合本地实际的基层干部心理健康服务工作提供了有益的借鉴。综合各地的实践，大致有以下两种模式。

（一）培训中干预模式

近年来，一些党校（行政学院）及干部培训中心纷纷将干部心理素质与心理健康教育纳入教育培训内容，开设了一系列干部心理调适课程。课题组调研了上海浦东干部学院及上海市委党校，两所学校在领导干部的教育培训中引入心理健康教育课程，形成了在培训中实施心理干预的服务模式。上海浦东干部学院、上海市委党校（行政学院）在教学中积极探索心理健康教育的有效方法和路径，建立了领导干部心理调适实训室，逐步形成了由心理测评、案例教学、生物反馈训练、团体活动、课堂讲授、个体辅导等教学模块组成的“领导干部心理调适课程”体系，如浦东干部学院的心理测评—团队训练—课堂讲授—个体辅导教学模式，上海市委党校（行政学院）的心理测评—案例教学—生物反馈训练—团体活动等的教学模式。采用必修课、选修课和专题培训班等各种教学方式相结合，针对不同性别、层级、背景的干部群体授课，在干部教育培训的实践中取得了良好的效果。

将心理健康教育与心理干预纳入常规干部教育的课程中，可以在短时间内大规模地提高干部的心理健康素养，增强积极应对心理压力的意识和心理调适能力。同时，干部教育培训过程远离工作情境，降低了他们对心理健康问题的敏感性，能够提高干部对心理健康干预的接受程度，充分发挥培训的短期优势效应，因此在培训中开展心理健康教育和干预活动模式是非常有益的探索，值得借鉴。

（二）EAP服务模式

EAP是员工帮助计划的简称，是组织中的一项健康福利计划，是由内部或外部的专家为组织、员工及其家属提供专业的组织诊断、个体心理健康评估、心理辅导、团体培训等服务项目，它致力于提高员工自我素质以及完善组织团体氛围，是企业提升组织文化，降低管理成本，实现人力资源可持续发展的有效途径。EAP在我国逐步发展，慢慢走入政府机构，其在我国目前的干部心理健康服务实践中主要存在三种模式：内部模式、外部模式和混合模式。

内部模式是指组织内部设置专门机构或在人力资源部等相关部门新设职能，由组织内部的专职人员负责EAP项目的策划、组织和实施。如2008年徐州市睢宁县委成立的领导干部心理提升训练中心。中心通过购买的心理测评软件系统，客观地评价每位干部的心理健康状况，并给出有针对性的评价报告。组织拓展训练、军事训练、警示教育、大型报告会等，历练干部的心智，开阔他们的视野和胸襟。在党内相关部门设立心理疏导机构，开通心理咨询热线，还为每位干部建立了心理健康档案。内部模式由政府内部人员组织，制订的方案更具针对性，但这种模式下提供服务的内部人员服务能力和专业性相对欠缺，服务对象可能会由于觉察个人隐私受到威胁降低对服务的信任度，同时，实施服务需要组织消耗一定的人力资源、时间、精力来执行计划。

外部模式又称契约模式，是组织将EAP服务项目外包，由组织外部具有社会工作、心理咨询辅导等知识经验的专业人员或机构提供EAP服务。如山东省潍坊市政府、上海市徐汇区政府曾开展的服务模式。现以上海市徐汇区政府为例，2004年上海市徐汇区政府聘请上海德瑞姆教育机构针对徐汇区6个部门的200余名领导干部开展了员工帮助计划即EAP服务，这是我国政府首个针对机关干部心理健康服务埋单，也标志着EAP正式进入我国政府机构。徐汇区200多名干部及家属半年内均可免费3次接受心理专家咨询，此外，还可通过网络视频形式接受心理咨询。德瑞姆教育机构通过问卷调查、小型座谈会等形式了解了6个部门200余名干部的心理状况，在此基础上有针对性地开展了包括人际规划、恋爱婚姻、亲子关系等多项服务内容。外部模式以契约为基础，因而政府部门不需要耗费太多的人力资源去规划和操作，只需支付一定的报酬就可以得到所需的专业化和多元化的服务。同时，提供EAP服务的人员完全是政府部门之外的第三方，公务员在接受服务时更能感觉到个人隐私的安全性，对服务的信任度和接受性较高。但是，这种模式的费用也相对较高，同时，提供EAP服务的第三方工作人员对政府组织的了解不够，制订的服务实施方案易出现针对性相对较差的现象。

混合模式是组织内部员工帮助计划实施部门与外部的专业机构联合，共同为组织员工提供帮助项目。如浙江省慈溪市委组织部等部门启动的公务员“心理援助计划”、浙江省直机关公务员心理健康服务中心、中央国家机关职工心理健康咨询中心等模式。最具代表性的是2008年12月1日成立的中央国家机关职工心理健康咨询中心，由国家机关工会联合会与中国科学院工会、中科院心理研究所联合创办。该中心依托中科院心理所的专业力量，配备专职工作人员，通过日常咨询热线、心理讲座、动态监测与评估等形式，向中央机关公务员普及心理健康知识，宣传心理健康理念。逐步形成了科普服务、心检服务、咨询服务、培训服务四大体系，为提升中央机关公务人员的生活幸福感、促进心理健康发展、解决实际心理问题，搭建了较完善的心理服务平台。混合模式有政府内部人员的参与规划，使项目的开展与实施更具针对性，并能更有效地对项目质量进行监督。同时，有专业人员参与，既可保证心理服务的专业性，又可以提高公务员对心理健康服务的信任度。该模式可以说是目前政府机构实施EAP服务最理想的方式。

三 构建基层干部心理健康服务体系

以上是我国各地一些部门根据本地实际对干部心理健康服务做出的有益探索，这些探索仅仅局限于从心理学的视角开展服务，本文认为，心理健康服务是一个系统工程，需要跳出心理学的视角，从一个更宏观的视角来构建服务体系。结合研究对象，本文提出构建基层干部心理健康服务体系。在这个体系中，相关的机构和人员，遵循心理健康规律，面向基层干部从各个不同的维度开展心理健康促进工作，具体由总体要求、服务机制、环境支持、保障机制四个维度组成（见图1）。

图1 基层干部心理健康服务体系

（一）基层干部心理健康服务的总体要求

总体要求是指基层干部心理健康服务的总的指导思想、基本原则、建设目标等。

1.明确指导思想

坚持以人为本，根据基层干部特殊的职业环境所面临的普遍的心理问题，以现代化科学技术和方法为依托，以思想政治工作为基础，加强心理健康的宣传与教育，全面提升基层干部的心理素质，建设一支信念坚定、敢于担当、为民服务、勤政务实、清正廉洁的基层干部队伍。

2.明确基本原则

第一，严管与厚爱相结合。既要认真落实中央关于全面从严治党的要求，从严加强基层干部队伍建设，对基层干部严格要求、教育与管理，又要建立健全基层干部关爱机制，在政治上、工作上、生活上、思想上、身心健康上真诚关爱干部，尽力为基层干部排忧解难。第二，个人与环境相结合。心理健康的发展过程实际上就是人与自然环境和社会环境取得动态协调平衡的过程。干部要提高个人修养加强党性锻炼，培育积极心态，同时也要为干部积极营造良好的职业生态环境和社会氛围。第三，预防与干预相结合。既要抓好面向基层干部全员的心理健康宣传与教育，全面提高基层干部的心理健康素养，增强心理调适能力，又要突出重点，对存在的心理问题，特别是严重心理危机的干部要及时实施心理干预，使其尽快重新适应工作生活。第四，传统与创新相结合。继续发扬党的思想政治工作的优良传统在干部心理、思想工作中的积极作用；同时将心理学的技术和方法运用于思政和管理中，探索把握工作规律，建立长效机制，不断提高干部心理素质。

3.建设目标

包括普及心理健康知识，全面提升基层干部的心理素质，增强自我心理调适能力；帮助干部解决身心发展过程中的心理问题，降低基层干部心理亚健康的比例；最大限度地满足基层干部的心理健康服务需求，提高服务基层干部心理健康工作的科学化水平。打造一支心态积极、敢于担当、为民服务的高素质基层干部队伍。

（二）基层干部心理健康服务机制

结合以往研究及我国公务人员的心理健康服务实践，可构建由预警、预防、干预相结合的基层干部心理服务机制。

1.建立健全干部心理健康预警机制

预警机制是指通过收集基层干部的心理信息，分析他们的心理状况，及时甄别、发现可能出现或已经处于心理危机的个体，提出有效的解决措施。从进入干部队伍开始，包括以后的基层干部轮岗和职位晋升，都要对其的心理健康状况进行测试建档并追踪调查，掌握他们的心理健康状况，及时发现面临的心理健康问题的干部，并有针对性地给予及时的帮助与干预，将心理隐患消除在萌芽状态。首先，建立心理预警相关制度。如 《基层干部心理健康预警方案》《基层干部心理健康普查规定》《进一步做好基层干部心理健康工作的通知》等，提高基层干部对心理健康工作的重视。其次，建立科学的心理预警指标，积极开发和遴选适合基层干部的心理测试系统，划分心理危机的不同级别，建立基层干部心理危机预警资料库。最后，以普查为基础建立基层干部心理健康档案。建立基层干部心理档案制度，定期进行数据采集和分析，从而对心理问题早发现、早报告、早诊断、早预防提供参考，也为基层干部心理服务工作的开展提供依据。

2.预防机制应以心理健康的宣传教育为基础和前提

首先，党校或其他干部培训机构要将心理健康培训纳入干部培训的常规课程中，积极开发和探索针对基层干部的实际需求和岗位特点的心理调适课程体系。在培训中，讲授心理调适的方法和技巧，普及心理健康知识。努力提高干部的心理健康意识，培养科学的心理健康观念，掌握解决自己心理问题的方法和技巧。其次，组织部门应组建心理健康服务中心。可以借助社会力量针对基层干部开展EAP服务，将其纳入基层干部队伍管理的重要内容，从管理入手助推EAP，应当是我国基层干部管理的一条创新之路。同时，建立面向全体基层干部群体的心理自助检测平台，开发适宜于干部群体心理健康自我管理软件，普及心理知识、开展心理自测，引导基层干部对自身心理状况定期检测和自我管理，定期开展讲座论坛、在线交流、心理咨询信箱、援助热线等，通过多种途径将心理健康知识辐射到基层干部群体。

3.建立基层干部心理健康服务干预机制

组建心理危机干预专家库，合理制订危机干预方案，以便能够在最短时间内对有心理危机人员或严重心理疾病人员进行妥善处理。对长期承担急难险重工作任务，经常处于焦虑、抑郁状态的干部；个人发展进步遭遇重大挫折，情绪异常的干部；因违纪违法受到调查处理、情绪极端的、遭遇家庭重大变故、受严重疾病打击等的基层干部要尽早实施心理危机干预，并建立心理危机的事后跟踪制度，保证干预后的基层干部能尽快重新适应工作和生活。

（三）基层干部心理健康服务环境支持

环境支持包括行政环境、社会舆论、个体自助三个层面，其中行政环境支持更为重要。

1.优化基层干部行政生态环境

调查结果表明基层干部的主要心理压力源于工作，因此，优化基层干部行政环境应成为心理健康服务的重要部分。首先，明确责权切实为基层减负。结合基层运行体制改革研究，制定县乡两级权力、责任、问责三张清单，明确权属界限，实现权力和责任的有机统一。严格规范和控制各种检查，归并精简考核项目，严格基层事务准入，进一步精减会议、改进会风。全面落实县以下机关公务员职务与职级并行和乡镇干部经济待遇与乡镇工作补贴、住夜值班补助和夜餐费补贴等政策，用好机关事业单位福利费，加强福利待遇保障。支持改善基层办公、住夜条件，为基层干部营造良好的工作环境。其次，明确基层用人导向，加大基层干部选用力度。严格贯彻落实 《党政领导干部选拔任用工作条例》，大力选拔使用基层“狮子型”干部，用好坚持原则、敢于负责的基层干部，营造风清气正的选人用人环境。乡镇领导班子中具有两年以上乡镇工作经历的人员应不少于三分之二。注重把经过基层锻炼的优秀干部选拔到领导岗位上来，对实绩特别突出、表现特别优秀的基层干部可以按规定程序破格提拔。保持基层干部队伍稳定和有序流动，建立健全市直部门从基层遴选公务员制度，完善区县（市）机关部门和乡镇干部交流轮岗等制度，促进干部有序流动，激发干部队伍活力。要关注“老黄牛”式干部，对长期在偏远地区、条件艰苦的基层一线干部要优先考虑交流轮岗。最后，健全人文关怀。细化《基层干部容错机制》的具体实施办法，为担当者担当。按照干部管理权限，经常性开展谈心谈话活动，尤其是对职务有变动、思想有波动、家庭有变故、群众有反映、本人有困难的基层干部要做到随时谈、及时谈。坚持以人为本推进先进机关文化建设，营造良好的机关文化氛围，引导基层干部保持健康的生活方式和精神追求。

2.营造良好的社会舆论环境

建立大众信任机制，要客观公正地评价基层干部的工作，不能带“有色眼镜”，对他们要多一分宽容，多一分公正。积极选树宣传优秀区县（市）委书记、优秀乡镇（街道）党（工）委书记、“双百”优秀乡村干部等先进典型，充分发挥先进典型的示范引领作用。通过媒体宣传、组织宣讲、事迹巡回报告等形式，大力宣传基层干部艰苦创业、一心为民的良好风范和基层干部爱岗敬业、甘于奉献的精神风貌。鼓励新闻工作者和文艺工作者深入基层采访写作，创作出更多弘扬主旋律、讴歌基层干部的好作品，疏导民众心理，推动在全社会形成重视、尊重、关心、支持基层干部的良好氛围。

3.个体自助

领导干部要拥有健康的心理，关键在于对自我有全面正确的认知，能够接纳自我，管理好自己的情绪。树立正确的人生观、价值观、政绩观，清醒认识自己工作的性质、责任、要求、意义，为自己恰当定位。

（四）基层干部心理健康服务保障机制

为了能够保障基层干部心理健康服务的顺利实施，必须在政策、组织机构、经费等方面提供必要的保障。首先，各级党委、政府要将关注干部心理健康，提高干部心理素质纳入干部队伍建设的主体规划，并制定相关政策与制度保证其能顺利实施。其次，心理健康服务三级管理模式实施还要有较好的组织保障，即可以在组织部门和机关党委建立干部心理健康服务机构，统一规划、组织协调、督导检查，各市、县（区）成立相应机构负责具体工作实施。依托浙江省心理健康促进会等协会或卫生机构的力量开展EAP服务。再次，加大公共财政支出对心理健康工作的保障力度，对心理援助体系、心理检测平台、教育培训等所需资金给予支持和保障。鼓励单位、团体、个人资助心理健康工作。最后，建设一支专业人员和思想政治工作者组成的专兼结合、优势互补、相对稳定、素质较高的领导干部心理健康服务队伍，有条件的单位可以设立机关基层干部心理健康顾问。