《海事行政许可裁量基准》应用有关问题及建议

贾云新

2017年1月10日，交通运输部海事局专门印发了《海事行政许可裁量基准》（以下简称《裁量基准》）。《裁量基准》从许可依据、许可条件、申请材料、行政许可程序、行政许可证件及有效期限、办结期限、权利救济等八个方面明确了26项海事行政许可的裁量权行使基准，同时要求各级海事管理机构在实施行政许可时应当按照《裁量基准》执行。

一、基本原则

《海事行政许可裁量权控制办法》第五条规定：海事管理机构对行政许可裁量权进行控制应当遵循裁量自由原则、基准指引原则、明确责任原则、合理性评估原则、内部公示原则等五大原则。而《裁量基准》正是基于以上五大原则之一的基准指引原则而创设的。

海事管理机构通过建立裁量基准制度，对行政许可裁量权的行使进行指引和控制。具体包含如下几方面要求：

一是不得擅自变更法定海事行政许可条件，必须严格按照《裁量基准》和新修订的《中华人民共和国海事行政许可条件规定》（以下简称《许可条件规定》）执行。

二是海事管理机构在《海事行政执法政务公开指南》中统一明确并公示申请人应当提交的材料，不得要求申请人提供公示材料以外的其他任何材料。

三是在受理、审核时，不得随意增加审批级数，应当依据部海事局发布的《海事执法业务流程》中规定的审批程序实施行政许可。

四是海事管理机构应对行政许可法定办结期限内各环节的时限进行控制，在法律、法规、规章规定的行政许可办理期限内做出行政许可决定。

二、主要变化

对比部海事局2015版《海事执法业务流程》和《裁量基准》，主要有如下三方面变化：（1）申请材料更加精简（详见表1）；（2）办结期限明显缩减（详见表2）；（3）行政许可审批层级有效合并。

《裁量基准》对部分行政许可审批流程进行了简化，即将“初审”和“复审”两个环节合并为“审核”环节，主要涉及沿海水域划定禁航区和安全作业区审批（15006）、通航水域岸线安全使用和水上水下活动许可（15024）、船舶进入或穿越禁航区许可（15028）、海员证核发（15009）、船员适任证书核发（15015）、船舶油污损害民事责任保险证书或者财务保证证书核发（15020）和船舶进行散装液体污染危害性货物水上过驳作业审批（15022）。

表1 许可办理不再要求提交的申请材料列表

表2 许可办结期限缩减对比表

三、存在问题及建议

1.《裁量基准》有待及时修订

（1）根据《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），《裁量基准》中涉及的从事海船船员服务业务审批，船舶所有人经营人或者管理人防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急预案审批，船舶污染物接收单位从事船舶垃圾、残油、含油污水、含有毒有害物质污水接收作业审批等三项海事行政许可事项已取消。

（2）新修订的《许可条件规定》（交通运输部令2017年第19号）与《裁量基准》在许可条件要求上也不尽相同，有增有减。如在船舶临时国籍证书签发的条件中增加了“境内新造船舶试航”的情形，在海员证核发的条件中增加了“符合规定的船员体检标准”的要求，在通航水域水上水下活动许可的条件中增加了“对安全和防污染有重大影响的，已通过通航安全评估”的要求；而在国际航行船舶进口岸审批的条件中删去了“船舶的尺度和载运的货物满足拟停靠的码头、泊位、装卸点的相关要求”，船员适任证书核发的条件中删去了“通过国家海事管理机构组织的船员任职考试”。

建议：主管机关应时刻关注相关法律、法规、规章变化，按照《海事行政许可裁量权控制办法》第九条规定及时调整海事行政许可申请材料并修订《裁量基准》。因此，在实际执行中不能机械化应用，而应当对照最新有效的法律、法规、规章的规定要求来实施海事行政许可。

2.信息化系统平台更新相对滞后

在目前“互联网+政务服务”的大背景下，越来越多的海事行政许可（尤其是船员类和船舶类）采用无纸化申报、不见面审批模式，对应的信息化系统平台层出不穷。

但是，平台维护一直以来都是比较头疼的问题，前面谈到的主要变化内容目前还未完全在信息化系统平台上得以体现。造成的不良后果有两条：一是一些已不再要求提供的申请材料在系统平台上仍是必选项，不少行政相对人对此疑惑不解、无所适从；二是在实施海事行政许可时如仍按照系统平台原先设定的办结期限和审批层级来做，就可能产生超期办理或随意增加审批级数等违反《裁量基准》基本原则的行为。

建议：有关部门应将已建系统平台日常维护作为信息化建设的重点内容，摒弃重建轻维的惯常思维，主动跟踪相关法律、法规、规章变化并做好相应更新；系统平台的使用者要及时反馈维护不到位的问题，积极促成问题的解决，而不要抱着“系统平台就是这么设计的我就这么操作”的想法，认为系统平台的更新只是设计者的工作。当前，全社会各行各业都在持续推动“放管服”改革，而信息化系统平台的推广使用就是其中一项便民、利民、惠民的好举措，我们应该把它真正变为“依法行政、高效服务”的好帮手。

3.在《裁量基准》的执行上还不能做到全面、彻底

《裁量基准》施行已过一年，但在执行层面还存在这样或那样的问题，如“清单”外随意增加材料、随意增设流程、拖延业务办理等。如果将上述执行不到位的现象仅仅归咎于执法人员对《裁量基准》学习不深入、理解不透彻，我觉得还是不够的；若追根溯源，仍然存在没有牢固树立“执法为民”的理念和宗旨意识不足的内因。

建议：海事部门要强化宗旨教育和执法督察，指导和督促执法人员落实《裁量基准》各项要求，切实做到依法行政、高效服务。同时，执法人员也应进一步加深对《裁量基准》的学习和理解，重点要准确把握基准指引原则的内涵和表现形式，实现自我约束。