修改完善宪法 加强宪法实施

文｜王雅琴

2018年十三届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》，深刻反映了法治发展的新成就新经验新要求，对于中国特色社会主义事业的发展具有重要意义。

宪法是人类文明发展到一定阶段的产物。当今世界，联合国各成员国都制定有宪法，各国宪法文本的总字数达1280多万。严格意义上，中国共产党的民主立宪理念源自领导新民主主义革命的实践。新中国宪法的制定、修改、变迁，与共产党探索执政规律的历史过程密切相关。改革开放以来，尤其是依法治国方略确立以来，随着法治建设的深入推进，“宪法与国家前途、人民命运息息相关”，成为全党全国人民的共识。党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，指出“坚持依法治国首先是要坚持依宪治国；坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”十九大报告进一步强调“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”

2018年十三届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》，深刻反映了法治发展的新成就新经验新要求，对于中国特色社会主义事业的发展具有重要意义。

宪法的涵义和功能

在任何一个现代立宪国家，宪法都是法律体系的重要组成部分，都是地位最高的法律。从宪法产生的历史过程看，中西方的宪法概念，必然有同有异。西方各国的制宪历程和具体宪法内容，由于资产阶级革命的路径不同、政治法律的历史传统不同，各有特色，但作为原生形态的宪法，其实质要素基本相同。较之于给宪法下定义，西方学界更加关注宪法蕴含的价值观念及其实现形式，这些价值观念包括：保护人权（自由）；人民主权；控制公权；分权制衡；有限政府。从宪法与政治的关系的角度，宪法的价值也常常被概括为，提供政治合法性的基础。“宪法把人民提升为政治统治的根源，……把公权力的行使纳入法律轨道。”按照制定宪法最高法去实践这些观念的思路，西方宪政制度成为价值载体。

在中国，宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学、民主程序形成的根本法，是治国安邦的总章程。宪法规定了国家的根本制度和根本任务，规定了公民的基本权利和义务，规定了国家机构的职权与组织、活动的原则，具有最高法律效力。作为根本法，宪法具有不同于一般法律的地位和特征。

西方主流宪法理论认为，宪法为政治指明方向、为权力划出边界，为维权（利）而限权（力），保障政治的可预见性和稳定性。在西方国家，普遍重视违宪审查制度的建设，认为：在发生与宪法相关的冲突的场合，如果没有违宪审查，宪法的作用微乎其微；经由违宪审查，人们通过提起宪法诉愿，寻求个人权利的保护；通过将政治问题转化宪法问题，政治异见得到平息。

对于中国这一法治后发型国家来说，宪法功能的定位，必然与现代化转型、法治转型的历史基础相关。从历史和文本看，新中国的宪法，首要解决的是政权合法性、政权性质和组织形式等国家建构的相关问题，宪法内容分为纲领性内容和规范性内容两大类型。作为治国安邦的总章程，宪法宣告了共产党领导人民建立的新型国家是权力属于人民的国家，是以马克思主义为指导的人民民主专政的社会主义（初级阶段）国家。通过规定国家的根本任务和各项基本政策，使国家和社会的发展有了明确的方向和目标，以保障社会主义现代化建设事业的顺利发展。为保障人民当家作主，宪法具有以下作为根本法的功能：第一，肯定公民的基本权利，以保障人权。其中，政治（民主）权利是宪法规定的公民首要权利；第二，通过规定国家机关的权限，使得不同公权机关之间的关系能够依法进行调控；第三，保障中国特色社会主义民主政治制度的运行和发展；第四，维护法制的统一和权威，保障法治建设的顺利进行。

宪法修改是宪法发展的重要方式

中国各项现代化建设事业的发展与宪法的关系是很紧密的。现行宪法是全国人大根据党的十一届三中全会确立的路线方针政策，总结社会主义建设正反两方面经验，适应改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求而制定的。全国人大分别于1988年、1993年、1999年、2004年，对宪法个别条款和部分内容进行了必要的修改，在2018年，第五次对宪法进行了较大幅度地修改，修正案共计21条。至此，中国现行宪法总计143条。从文本的总体结构看，八二宪法沿用了五四宪法的序言加总纲、国家机构、公民的基本权利和义务、国旗国徽和首都四章内容的立法体例，但是将第二章与第三章的顺序对调，理顺了公民与国家的关系。可以说，八二宪法是在五四宪法基础上制定的，继承和发展了1954年宪法的基本原则。1988年4月12日，七届全国人大一次会议通过的宪法修正案规定，允许土地使用权依法转让，确认私营经济的法律地位。1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案，内容主要涉及市场经济合法化以及改变县级人大任期等。1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，对宪法进行了六处修改，包括“邓小平理论”、“依法治国”被明确写入宪法，非公有制经济由社会主义公有制经济的“补充”改为社会主义市场经济的“重要组成部分”，“反革命罪”的提法被删除等。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，涉及十四项内容，包括确立“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位，完善土地征用制度，进一步明确发展非公经济的方针，完善对私有财产保护的规定，增加尊重和保障人权的规定等。

现行宪法从颁布到2004年，正是中国探索改革方向的20年。总结改革开放和社会主义现代化建设事业发展的经验，宪法进一步明确了国家的指导思想，确立了依法治国基本方略和“国家尊重和保障人权”等宪法原则，为改革开放事业稳步推进提供了重要保障，宪法所确立的“法制统一”原则成为全面推进依法治国最重要的法律依据。在修改宪法、完善宪法、实施宪法的过程中，宪法的权威问题越来越引起关注。宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，把党的主张和人民意志统一起来，才能具有持久生命力，成为宪法实施的基本经验。

2018年的宪法修改吸收了中国新时期社会主义事业发展的诸多理论成果。总体来看，此次修改涉及序言、总纲、公民基本权利、国家机构、国歌等内容。

宪法修改贯彻了宪法修改与宪法权威统一的原则，总体目标是有利于维护党的领导、人民当家作主与依法治国三者之间的有机统一。此外，宪法修正案体现了国家指导思想连续性；体现了国家根本制度的稳定性。具体而言，此次修改分三种情况。

一是2018年宪法修正案增写了新要求新理念。如宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”；“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”；在“自力更生，艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”；“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把中国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。

宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写一句，内容为：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

宪法第二十四条第二款中“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”修改为“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”。

宪法第二十七条增加一款，作为第三款：“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”

二是2018年宪法修正案对国家机关进行了新调整。宪法第三章“国家机构”中增加一节，作为第七节“监察委员会”；增加五条，分别作为第一百二十三条至第一百二十七条。第一百二十三条，中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。

全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会……修改为：“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会……”

宪法修正案第四十五条删除了“国家主席连续任职不得超过两届”的限制性条款。全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨在“关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明”中指出：党章对党的中央委员会总书记、党的中央军事委员会主席，宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席，都没有作出“连续任职不得超过两届”的规定。宪法对国家主席的相关规定也采取上述做法，有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，有利于加强和完善国家领导体制。

2018年3月17日，新当选的全国人大常委会副委员长、秘书长进行宪法宣誓

三是2018年宪法修正案赋予了新的权限。如宪法第一百条增加一款，作为第二款：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”

宪法实施是一个持续推进的过程

探索中国的宪法发展道路，我们既要借鉴人类文明优秀成果又要立足于中国实际，坚持党的领导、依法治国、人民当家作主有机统一，坚持以宪法的“人民立场”为指引。

除在立法、执法、司法等法治各环节全面加强宪法实施外，一要健全宪法监督制度，推进合宪性审查工作。现行宪法初步建立了具有中国特色的宪法监督制度。《中华人民共和国宪法》第六十二条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（二）监督宪法的实施”；第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施……”根据宪法和立法法，法规备案审查是一种重要的监督方式。从世界范围看，无论采取哪种具体模式，英法美德等国家的违宪审查制度对维护宪法权威都具有重要的现实作用。我们可以对这些违宪审查制度进行比较，选择性地加以借鉴。健全中国的宪法监督制度，要进一步健全监督机制和程序，进一步明确宪法监督对象、范围和方式。通过健全机制和程序，使监督的原则性要求得以具体化和程序化，增强宪法监督的规范性和实效性。

2018年3月18日，中央军事委员会副主席、委员进行宪法宣誓

二要充分发挥宪法解释的作用。全面实施宪法首先必须完善宪法规范、发展宪法。宪法修改和宪法解释都是发展宪法的重要方式。宪法解释是宪法制定者或依照宪法规定享有宪法解释权的国家机关对宪法规范的含义进行说明。解释宪法既要研究制宪意图，又要把宪法基本精神与社会发展变化情况有机结合起来。全面实施宪法，必须加强解释宪法工作，完善全国人大常委会解释宪法的具体机制，充分发挥宪法解释的作用。要明确宪法解释提起的条件，完善宪法解释请求的提起、受理以及宪法解释案的审议、通过和公布等方面的具体规定。通过完善宪法解释程序和机制，保障宪法解释工作及时、有效进行，使宪法解释与宪法修改等发展宪法的方式互相补充，使宪法在保持权威性和稳定性的基础上不断与时俱进。

三要增强全民宪法意识。宪法法律权威源自个体对法律的价值认同。让人们感受到法律的公平正义是塑造法律价值认知的现实途径；维护宪法法律权威还必须弘扬法治精神、培育宪法文化，弘扬社会主义核心价值观，以道德滋养法治精神。在中国，法治发展道路的内在矛盾、政治法律传统的消极方面、社会转型时期多元文化并存的复杂状况……构成了树立宪法法律信仰和权威的深层障碍。这就需要以宪法为中心的法制教育成为政府长期的基础性工作。在中国，全面实施宪法、推进法治建设是国家治理领域广泛而深刻的革命，需要党领导全国人民付出艰苦的努力。