PPP+EPC模式在建设领域中应用的探讨

王迎发，程合奎，程世特

（1.辽宁省水利水电勘测设计研究院，辽宁 沈阳 100006；2.辽宁省水资源管理集团，辽宁 沈阳 100000）

“PPP+EPC”模式，是指EPC总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购、试运行等施工总承包的交钥匙工程；并且投资企业通过股权比例、特许经营协议或项目的所有权及运营收入，获得相应回报。

1 PPP的概念

PPP（Public-Private Partnership）模式，也叫公私合营模式，指公共部门通过与社会资本方建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。近年来PPP的融资与建设模式在市政设施、交通设施，污水处理、水利工程、城镇建设等领域蓬勃发展。

PPP模式的组织形式非常复杂，涉及政府、社会资本、社会公众长期合作关系，不同阶段还会涉及设计、施工、运营、供应商等诸多市场主体。目前认可的PPP模式主要分为以下三种：①外包类：社会资本方承包整个项目中的一项或几项。②特许经营类（包括 BOT、TOT、BOOT）；社会资本方参与部分或全部投资，与政府分担项目风险，项目公有，共享项目效益。③私有化类：社会资本方全部投资，项目所有权私有。

2 什么是EPC设计施工总承包

EPC（Engineering，Procurement and Construc⁃tion）是对工程项目的设计、施工、采购及试运行等实施总承包，是总承包单位通过固定总价合同将建设工程项目承包，对所承包建设工程的进度、投资、质量、安全等全面负责。EPC是工程项目建设管理模式，是设计、采购、施工三者深度融合的一种工程建设模式。实践证明，采用EPC模式进行的工程建设，可大大缩短工程建设周期，提高工程质量，同时节约工程投资，因此近年来国家多次出台文件政策，大力推广EPC的建设模式。

根据相关规定，PPP项目参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险及专业机构等。可见PPP形式是一个从融资开始到建设完成并运营回报的长时期多机构相互配合的过程，EPC只是PPP漫长过程中的一个建设环节，却是制约整个项目关键环节。

3 PPP+EPC形式的优势

PPP+EPC既有PPP融资特点，又解决了工程建设问题，近年来我国多个工程建设采取了这个模式。它具备如下优点：

1）项目融资模式减轻了政府部门的财政压力。为发展和维持日益增长的人口所需的基础设施，政府面临的融资压力也越来越大。推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足地区的基础设施等，都是政府部门面临的挑战。若PPP设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机遇的本地、地区或国际范围内的社会资本及私人资本。这里的PPP设计，既有一个项目的融资及运营回报，也有项目的实际功能盈利能力的分析，该分析属于设计单位的前期工作。社会资本进入PPP项目是为了利用其管理能力和经验获利。参与PPP的社会资本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。

2）政府部门和社会资本及民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和社会机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务，提高生产效率。由政府财政单独投资并进行经营管理的生产方式往往缺乏效率，比如财政资金是共有资金，使用财政资金是在花别人的钱办别人的事，难免缺乏效率。采取PPP项目模式则将花别人的钱办别人的事，转为企业花自己的钱办自己的事，这样势必需要项目的建设进度更快，质量更佳，同时节省建设资金，尤其是节约从建设到运营的管理成本，提高生产效率。这些正是EPC建设模式的优势所在。

3）PPP+EPC模式下，设计方案更加合理。PPP结合EPC模式在设计本工程时，前期的规划、勘察及测量等工作要求必须更加精细，以免造成投资偏差或频繁的变更对项目的建设产生影响。“施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作，这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用”[1]；由于设计、采购、施工都可以在一个项目部宏观控制下完成，技术人员可以相互交流，密切配合，使得设计更加易于施工操作。设计、采购、施工阶段部分工作深度交叉和融合，大大缩短了工程工期。优化设计还可以为社会投资人节约投资，工期缩短了降低了工程费用，工程也可以早日投产使用创造效益。如重庆观景口水库采用PPP+EPC模式，其中约定“若因设计、施工组织优化而节约的投资，由社会投资人享有”[2]，该工程提前一年截流，使工期大大提前。

4）PPP+EPC适应当前工程建设市场和建设施工企业的需要，具有较好的前景，实现企业做大做强，实现更高的经济效率。在该模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于EPC在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本，形成了PPP+EPC项目的优势。

5）PPP+EPC把EPC里面的精细化管理方式融入到PPP里面去。PPP+EPC能较好的将项目的投资、工期、质量控制在最合理的范围内，这对于PPP项目的总融资及资金链有了目标计划，能够合理配置整个项目各阶段的资金使用，使资本发挥最大效能并规避通胀、利率等风险，较好的保证项目实施。

6）PPP+EPC避免“二次招标”。PPP项目通常属于《招标投标法》第三条第一款所规定的“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”，依照有关规定，PPP项目需采用招标等方式选择社会投资人，工程建设需招标选择施工单位，“二次招标”，对于想通过“PPP”投融资方式介入项目的工程承包方可能使社会资本方不能中标的风险，PPP+EPC的操作方式营运而生。

4 PPP+EPC模式的风险控制

PPP项目的采用多见于基础设施建设，这些设施建设和运行生命周期长，运营模式复杂，由此面临着政治、经济、法律等宏观因素影响以及市场、收益、运行成本等微观因素影响。同样，EPC项目也面临政治、经济、技术、自然及管理等多项风险，二者的结合应起到有效控制风险作用而不是风险放大。通常情况下，PPP项目选定投资人以后投资成立项目公司SPV，由项目公司SPV作为建设单位建设运营PPP项目：涉及选择设计单位、施工单位、设备材料供应商等单位；签订相关合同；完成项目建设、运营投资项目。在PPP+EPC模式操作的项目中存在法律风险、金融风险、建造风险、运营风险、政治环境风险等需进行控制和防范。

4.1 PPP+EPC中的法律风险

EPC+PPP模式的合法性基础在于《招标投标法实施条例》第九条所规定的：“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的项目可以不进行招标。”目前并没有任何法律法规明确规定“特许经营项目”和“PPP项目”是相同含义、可以互相替换的概念。但从PPP的三种模式（承包、特许经营、私有）来看，目前我国实施的PPP模式多属特许经营的“N+n”(建设时间+运营时间)模式，利用“PPP+EPC”的操作方式避免二次招标的确有其合理性。在EPC+PPP模式下，金融企业与工程建设企业组成联合体进行投标，招标人将会在确定社会投资人的同时将工程建设企业确定为该项目的建设工程总承包人，根据PPP模式的相关规定，其可以自行建设的主体应是主要投资人。但到目前为止，工程建设企业作为项目公司小股东而同时获得承包权的案例颇多。虽然作为投资人的小股东成为为PPP项目建设承包方的做法基本为实践所接受，但从工程建设的相关法律来看，还有诸多风险亟待规范。

4.2 PPP+EPC中的金融风险

PPP运行模式的实施核心是特许运营公司的设立，该公司可以通过股份募集、银行贷款、发债、资产证券化等单一或者混合的市场化方式，举债并承担偿债责任。政府对特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不承担投资者偿债责任；与一般的投资项目不同，PPP项目具有投资巨大、杠杆融资高、建设投资期长、融资成本较高等特点，在这种投资过程中存在着汇率风险、利率风险、通货膨胀等风险。

风险分担是项目发起人需要在项目的前期与政府机构、贷款银行、保险以及各个参与者进行多次的谈判，并通过签订合同的方式实现项目风险的转移，从而降低自身面临的风险。近来，财政部、国资委以及国家金融监管部门连续出台相关规定，为控制PPP项目盲目上马，尤其是抵御系统风险起到了至关重要的作用。

4.3 PPP+EPC中的建造风险

在PPP+EPC合同条件下，建造风险涉及工程设计，设备材料采购，工程施工，项目试运行。当项目进入到实施阶段后，工程设计工作由社会资本方进行，相应的设计缺陷风险也是由社会资本方承担。因此在设计时应严格复核前期资料成果，尤其是相关的测量和地质资料，以免施工时发生变更甚至影响工程进度。设备材料采购工作的好坏，直接关系到整个工程项目的费用和进度，并决定工程项目建成后能否连续稳定安全运转；施工是工程项目建设过程中的重要阶段，它影响到项目的全过程，面临技术风险，现场条件风险，安全环境及职业健康管理风险等；PPP项目往往集中在交通、水利、生态环保工程等大型项目上。建设周期长，在施工过程中管理难度大。因此，施工过程中充分考虑健康安全，环境问题，人与自然的和谐统一是EPC总承包商面临的重要课题。

4.4 PPP+EPC中的运营风险

PPP+EPC中的运营风险主要是项目质量风险、市场收益不足风险、项目的唯一性风险、市场需求变化风险、收费审批及变更风险、政府信用风险。为保证项目运营，充分的做好市场调查，做好市场预测工作和风险分担机制，加强管理人员的风险管理意识，建立有效的项目风险管理制度和措施，设立强有力的项目建设管理机构和运营管理机构，并设置专业人员。对项目从前期可行性研究、设计、施工、验收到运营整个项目过程中的各项活动进行有机的计划、组织、控制、协调，主要对工程的设计标准、质量、进度、费用等关键因素进行严密的控制。

5 结语

工程建设企业以PPP+EPC进入基础设施领域参与PPP项目，能充分发挥两种模式的优势互补，能够提高工程项目的建设进度和质量，节约项目投资，使项目按时或提前运营发挥效益，从而从工程项目建设方面为投资方解决核心问题，这是该模式的最大优势。，如何在把握机遇的同时规避风险，如何在各方合作中妥善维护自身的合理利益，这些都是工程建设企业需要仔细思考并妥善处理的问题。

［参 考 文 献］

［1］余双林.浅谈PPP+EPC模式项目优势［J］.中国建设报，2015，17（07）.

［2］李香云，刘小勇.重庆观景口水库PPP项目分析与思考［J］.水利发展研究，2017，17（5）.