能源转型期：政府要做的事情很多且可以做得更好——访电力规划设计总院副院长、中国电力设备管理协会专家委员会副主任 杜忠明

本刊记者 张化冰

十八大以来，中国首次将能源转型变革提升到革命的战略高度，不仅实现了中国特色能源发展理论的重大飞跃，对经济发展变革产生了深远影响，也为全球能源转型提供了中国方案。

作为中国能源最重要的组成部分之一，中国电力产业取得了前所未有地佳绩：2017年电力装机总量17.7亿千瓦，其中非化石能源发电装机占比达到38.1%，比2012年提高9.6个百分点，是历史上增长最快的时期。

2018年是改革开放40周年，是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，也是实施“十三五”规划承上启下的关键一年，而未来的中国电力产业将何去何从？

作为参与国家《能源发展“十三五”规划》（以下简称《能源规划》）制定工作单位中的主要成员，电力规划设计总院在参与整个规划制定的同时，重点主导了电力规划的研究论证工作。本刊日前就此对电力规划设计总院副院长杜忠明进行了专访。

煤电：转型升级迫在眉睫

随着经济的迅猛发展，中国对于环保的要求也越来越高。就电力行业而言，在大力发展新能源的同时，到“十三五”末全国要完成取消和推迟煤电建设项目约1.5亿千瓦，淘汰煤电落后产能2000万千瓦，煤电装机占比将降至约55%。

在过去的一年中，中国共淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，完成了《政府工作报告》提出的煤电调控目标任务，煤电装机新增3900万千瓦左右，比2016年减少约400万千瓦，煤电建设投资同比下降25%，煤电建设速度和规模得到了有效控制，新能源发展步入超车道。

事实上，不仅新能源的发展规模超出了预期，煤电近年的装机建设步伐也较快。但适逢中国经济发展进入新常态，在社会用电需求放缓的大背景下，煤电的装机利用效率也有所降低。

“出于环保考量，煤电现在俨然已是众矢之的——不管是政府层面、还是行业内部，对煤电的看法应该说都是偏负面的。当然这里面煤电有自身的问题，但通过技术改造，煤电也会加强这方面清洁化的改造。”

杜忠明认为，对煤电的评价要一分为二：“首先，煤电仍是中国的主体电源，如何提高自身效率以及进一步的节能减排，这都是煤电必须要做和行业本身必须考虑的。事实上煤电行业已经做了很多的技术改造与创新，包括在排放方面也通过技术进步有进一步的提高，在节能减排方面成绩还是很大的。”

不过，虽然煤电行业已然做了大量工作，但相对于煤电污染对社会的影响而言，这些技术进步所带来的成绩就都被“压制”住了：“下一步的重点是要进一步关停一些污染大、煤耗高的落后机组，“十三五”规划已明确提出提出要淘汰两千万千瓦落后产能。”

2018年全国能源工作会议明确强调，要重视做好煤炭清洁高效利用，在控制煤炭消费总量的基础上，着力提高电煤在煤炭消费中的比重，推进煤电机组节能和超低排放改造，现役燃煤发电机组经改造平均供电煤耗低于310克标准煤/千瓦时，30万千瓦级以及具备条件的燃煤机组全部实现超低排放。

此外，要充分发挥宏观调控功能和市场调节作用，从严淘汰落后产能，依法依规淘汰关停不符合要求的30万千瓦以下煤电机组。

“淘汰小机组或者落后产能是一个重要方向。尽快地淘汰一批落后的产能，一方面是煤电优化自身的结果，另一方面也是为电力市场腾出更多空间，下一步煤电必须要加大自身改造、淘汰的力度。”

“与煤矿、钢铁等行业相比，煤电领域的淘汰力度还需要进一步加大，将所有高排放、低效率的机组逐步淘汰，甚至有一些服役到期、具备关停条件的30万千瓦级机组也可以采取置换、替换的方式，至于是置换成气电、还是新能源来补充，需要因地制宜，可以进一步去研究。”

杜忠明说：“其次，未来煤电发展只有三条途径——淘汰、清洁化利用和改造，但无论怎样煤电都是保证国家电力供应非常重要的一个主体电源，这一点始终没有改变，对此我们要有非常明确的认识。”

他认为，未来煤电的发展仍将以落实“十三五”规划为原则，总体目标是不突破11亿千瓦，但在2017年装机总量已接近10亿千瓦，因此未来对煤电建设的重点仍将是控制规模总量。

“目前每年都在调控着煤电建设步伐，保证基本供应。但控制多少，国家有关主管部门也正在研究。”杜忠明笑言：“对于煤电这个电老大，还真的是让人爱之深、责之切。”

2017年12月7日，一封来自环保部的特急文件《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》在网络流传，文件提出以保障群众温暖过冬为第一原则，进入供暖季后凡属没有完工的项目或地方，继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式。

此函一出，原本并不为普通民众所关注的天然气瞬间成为这个冬天最耀眼的焦点，而煤电也再次不情不愿地出现在了大众的视野。

国家发改委数据显示，2017年中国天然气消费量预计超过2300亿方，增量超过330亿方，同比增幅达到17%。这个增量和增幅，相当前5年年均增量的2倍以上，刷新了中国天然气消费增量的历史，消费量呈现爆发式增长。

事实上，自2017年11月中旬以来，国内多个地区已相继发布限气政策，缺气区域主要为陕西、河北、山东、河南等北方地区，甚至京、津、冀也受到了影响，而此时这些区域都正在高调推进煤改气，其推进速度之快则远远超出了预期。

据三大石油公司上报数据，2017年全国天然气总缺口超过113亿立方，2021年缺口将超过300亿立方，届时用气高峰时段每天的缺口或将达到2亿立方，这其中相当部分是要应对这些突然暴增的煤改气用量。

对此杜忠明表示，气源跟不上，首先是气源本身的问题，比如价格波动造成供求紧张；其次是天然气基础设施的建设滞后、没有足够的储气设施，而没有充足的储备就很容易受到市场波动的影响。

“原来做规划的时候对气源估计的比较乐观，当时跟西亚、中亚、俄罗斯协商的天然气协议还是比较多，但问题在于节奏很难把握。”

就此他进一步解释称：“首先输气的主管道要建起来耗时良久，而且即便主管道建设完成、也并不是说就一定能够稳定用气——现在的主要问题是终端的基础建设滞后。”

虽然存在种种问题，但杜忠明认为天然气替代一部分煤炭仍是一个切实可行的方向。

“从全球天然气资源市场来看，满足国家部分的用气需求还是可行的，利用一部分天然气来发电也是可行，价格上也是具备谈判条件的。”他说： “但必须要完善基础设施、储气设施，这个我觉得主要是量和节奏把握上的问题。”

新能源：渴望技术与机制创新

2017年是中国电力行业、尤其是新能源和可再生能源高速发展的一年，目前中国电力工业的规模已是全球之冠——各类的电源、装机、电网都是名列第一。

其中，可再生能源发电装机容量达到约6.56亿千瓦，新增装机规模占全球增量40%左右，风电和光伏发电建设成本分别下降20%和60%；水电、风电、太阳能发电装机和核电在建规模稳居世界第一，成为全球非化石能源发展的引领者。

前不久召开的中央经济工作会议主调是要把中国经济发展的质量提高，而电力行业当前所面临的最大问题，也正是要如何提升行业的质量与效益，尤其是在新能源领域，还有极大的提升空间与潜力。

据介绍，中国新能源领域的发展速度堪称“异乎寻常”，已经远远超越了“十三五”规划：“数据显示，风电、光伏建设已全面超出预期，尤其光伏的发展速度更快。”

事实上，早在2017年10月31日国家能源局召开的新闻发布会上便已然发出通报：到三季度末光伏发电装机已达到1.2亿千瓦，其中光伏电站9480万千瓦，分布式光伏2562万千瓦，而这也标志着“十三五”规划中“1.05亿千瓦”的下限目标已经提前三年多完成。

杜忠明就此坦承，对光伏发展的预测确实是比较保守了：“下一步重视光伏电站的消纳问题，光伏电站建设节奏也要有一定控制。”

“规模大了不可怕，关键是要怎么去解决系统消纳的问题。”他说：“关于系统消纳问题，此前也已在电力规划里做了阐述，主要是增加系统灵活性。”

所谓的增加系统灵活性，最主要的就是增加煤电灵活性——与普通人的认知有所不同，在支撑新能源发展的过程中，煤电做出了无可替代的贡献。

就此他解释称，实际上只要是系统灵活性增加、消纳能力增强，在客观上就可以实现多种电源类型的协调发展。

“我认为这种发展的思路和路径是正确的。”他说：“问题在于，这个过程其实也是一个利益调整机制的建立过程，以及企业利益、地方利益等几种利益互相博弈的过程。 ”

他认为，鉴于目前很多煤电企业没有灵活性改造的积极性、或者说因政策尚未完全到位而没有充分调动其积极性，因此要解决问题的另一个关键点，还是在于加快市场机制的建立。

“这种辅助市场此前在东北已经有了很好的起步，但是华北、西北等地的建设步伐还须加快速度，尽快在新能源消纳问题的配合方面做到能够心有灵犀。”

就此他补充指出，前几年新能源发展的规模还很小，系统消纳那时也还不是问题。但这几年的发展非常快，不管是风电、还是太阳能发电都出现了持续的限电。

“新能源也一样，在其规模小的时候没有表现出太大问题，但发展到现阶段这些问题已经到了必须要面对、必须要正视和必须要解决的时候了。规模太大之后，整个系统无论是从技术的层面、物理的基础层面，还是政策和管理的体制、机制层面，都已经完全不适用此前的既有模式。”

杜忠明着重强调，《能源发展“十三五”规划》很重要的一个职能，就是要着手解决所有这些问题。

事实上，作为一种新的能源供应的方式，新能源也是国家能源供给侧改革的一个重要内容，因此也需要根据新能源自身的物理特性、运行特性，以及自身建设运行的规律去找到适合其发展的一些路径。

“操作层面现在很多是在从技术手段上入手。”他说：“从物理条件上，提出了弃水电、弃风电、弃光电的三弃问题很多的任务措施，但是要最终落实，还是得靠体制和机制的创新来实现。”

杜忠明表示，目前也正在研究以技术和机制的创新来推动新能源利用的方式，具体转变有两个思路。

“首先，集中式的开发还是有一部分是必要的、需要坚持的，毕竟资源好的省份多在三北地区，因此必须要增加集中式新能源，以提升整体的发电利用效率。”

他就此提出，可以通过集中式的投资建设、运营管理来大幅改善与提高风电的这种出力特性：“如此一来，对于风电在电力系统中的整体利用效果也会有很大的提升。”

“其次，就是分散式的利用与就近的利用。通过技术和政策、机制的创新，来单独地、或者说专门地对新能源进行就地化的消纳。由此，建设一种专用的、新型的新能源消纳网络也与之更相匹配、更符合实际。”

“这种模式跟既往的大电网完全不一样，但这将是未来一个非常重要的方向。”就此他特别指出，集中式与分散式消纳模式无分高下、而只是应对不同问题的具体方案。

“大电网主要解决的是水电等传统大电源的送出消纳问题——这是毋庸置疑的；但是新能源有其自身的特点，更适合分布式、分散式的开发与就地消纳，所以‘十三五’规划便已提出这两个方向应并举发展。”

杜忠明说：“分散式、分布式新能源开发的核心，就是要在技术上面有突破、有创新，必须要有一定地技术上的支撑——这种网络怎么建设、怎么规划？电力规划设计总院已经在开展这方面的探索、并已经取得了阶段性的成果，目前国家正在开展一些相应的试点示范，近两年内即应见到成效。”

“这些技术+机制创新的新型解决方案在实现突破并被证明可行、有效后，便将在全国范围内推开，未来新能源发展也就会有更多、更宽广的路可走。”杜忠明强调：“总而言之，新能源在迫切地渴望着技术与机制的创新。”

发展：任重而道远

作为全球最大的电力大国，中国所遇到的问题也是独一无二的：由于发展的速度甚至超出了最乐观的预期，中国电力当下所面临的最大困扰，竟然是绝大多数国家想都不敢想的“电力过剩”！

杜忠明就此表示，存在的问题虽然较为突出，但解决的思路也非常明晰。

“目前中国正处于能源发展的转型期，而新能源和煤电在本质上是属于能源转型的替代体关系，但是不能将二者完全对立起来、产生这种零和博弈，而是需要一个平稳的过渡期。”

“不能说新能源要发展，煤电就全部都得立刻关掉，这不符合中国国情。要逐步的转型、逐步的替代，这才是符合国情。”

此外他认为，无论是水电、风电还是太阳能等可再生能源，与煤电应该是更好的互相去协调、配合。同时他也强调，这个问题也不能完全依靠市场化来调节，还需要政府体制与机制的协调。

“很多问题无论表象如何，但在根本上的深层次矛盾还是个利益调整的问题。比如有些省水电富余比较严重——具体成因姑且不论，但由于当前电力市场化仍还处于刚刚起步阶段，仅仅依靠市场手段尚且不能完全解决问题。现在要解决这个矛盾，在很大程度上还是要靠政府的强力协调。”

国家发改委数据显示，2017年中国市场化交易电量1.63万亿千瓦时，虽然为实体经济降低用电成本约603亿元，但却仅占全社会用电量的约26%。

他就此进一步指出，对于电力的消纳、分配而言，发电企业、电网企业和地方政府都有自己的利益，这很正常；而目前国家电网和南方电网又处在两个不同的区域内经营，客观上造成了包括水电在内的电力资源不能在区域内自由地进行市场化的配置。

“这种情况下，建议由政府来主导跨省区电力的消纳、而不是完全丢给市场，但也不能完全由相关的地方政府间来自主协调——事实证明也难以解决问题。”

杜忠明就此反复强调，作为国家战略资源，水电的消纳必须由国家层面进行协调分配、实现全国一盘棋，而且要以更为强势的姿态——这是水电充分消纳的唯一解决方案。

“我认为这是可以做到的，但是现在还没有能够完全做到位——比如有几条水电的外送通道就可以做的更好，而前提是要在国家层面加大协调的力度。”

就此他特别指出，有些事情不是规划的问题、而是现实的利益博弈所造成的： “水电消纳通道本应是与水电站同步规划建设，但现在很多项目不仅不能按时建成，而且可能还要滞后。”

“比如，雅砻江中下游的水电和金沙江上游的水电外送方向都迟迟无法落实；而四川第四回的外送通道已经列入规划很久，但因送、受电的省份没有达成一致意见，迄今仍然无法落实，通道建设严重滞后。”

他就此特别强调，就大水电而言，目前最大的问题其实不在于通道规划、而是机制缺位。

他指出，解决水电消纳的当务之急，应该是在利用现有电网通道和市场的机制、灵活的处理解决一部分的同时，以最快的速度和最大的力度来明确若干条由国家层面所主导的水电大通道。

“以前三峡的分电都是由国家协调的，当然也会涉及到各地方的利益，但国家根据实际情况，通过调查研究、组织电力规划设计总院等单位科学论证并通过专家咨询拿出了协调方案，那么地方就必须要依据科学论证结果有所妥协。”

他说：“未来发展的重中之重，是国家要进一步加强对地方政府协调工作的力度，打破地方政府各自为政、以邻为壑的不切实际想法；地方政府也要有大局观念、全国观念，不能只盯着自己一亩三分地的收益算小账。”

对于电力企业未来的发展杜忠明建议，首要任务是进一步的降低成本，其次是要加大技术创新的力度与速度。

“按照今后的发展思路，新能源的发展是重中之重。目前风电马上就开始要逐步取消财政补贴、要平价上网，而这也是中国电力未来的发展趋势，对企业的压力还是比较大的，必须要尽快地降低成本。”

“企业今后的发展，主要是靠体制创新和技术创新推动。即便是传统的电网企业，目前也已经在开展一些诸如综合能源、智能电网等方面的创新性研究。”

对于行业的发展杜忠明认为，鉴于中国经济进入新常态后能源和电力市场的新变化，在充分保障国内经济发展的同时，中国电力行业应该更为积极地走出国门，拓展海外市场。

他透露，虽然两年来的发展显示，中国电力产业的发展基本是在《能源规划》的框架中，但近期仍将准备对相关规划做一些修编、调整及中期的评估：“任务已经正式下达，目前处于评估论证阶段。”

杜忠明说：“在电力领域，政府需要做的事情还有很多，而且可以做的更好。”