水文部门在甘肃省全面推行河长制工作中的服务与支撑作用探析

2018-04-14，，，，，

地下水 2018年4期

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(1.甘肃省水文水资源局，甘肃兰州 730000；2.甘肃省水环境监测中心，甘肃兰州 730000)

2017年,全国各地认真响应总书记“每条河流要有河长了”的号令，全面推行河长制。全面推行河长制以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，实现河湖管理保护全覆盖，建立“责任明确、协调有序、监管严格、保护有力”的水生态环境治理长效机制，构建“党政主导、分级管理、地方负责、行业监管、社会参与”的河湖管理保护体系[1]。

全面推行河长制明确要求每一条河流、每一个湖泊都要建立协调、监管、保护机制，切实维护河湖健康，实现永续利用[2]。因为河湖健康既要有足够的水量，又要有良好的水质，所以河长制从一开始，水文部门就从专业角度提供了全面优质的服务和坚实的技术支撑。通过河长制实施背景，结合水文部门在全面推行河长制工作中服务支撑的关键内容和主要做法，探索在全面推行河长制工作中水文发挥的服务支撑作用，以期为河长制考核评估、长效落实提供技术参考。

1 河长制实施背景

“河长制”是2007年由江苏省无锡市在应对太湖蓝藻爆发时推出的，此后北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南8 省市全境推行河长制，16个省区市部分实行河长制。河长制的本质是“地方人民政府对辖区内水资源、水污染、水环境、水生态等管理保护负责的具体形式”，核心机制是目标责任制，基本思路是“由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，通过目标分解、分级传递进行治理与保护，并通过严格的评价考核机制予以奖惩”[3]。通过近年来的具体实施，由于目标明确、任务具体、责任到人、考核刚性等突出特点，“河长制”一经诞生就彰显了一定的优越性，被认为是我国严峻的水污染情势下水环境行政治理模式的一种制度创新[4]。经过近十年的推广应用，积累了丰富的经验。2016年11月28日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求全国各地区各部门结合当地实际认真贯彻落实，两年之内全面建立河长制，水利部、环境保护部为此联合制定了具体的实施方案。河长制由此上升到国家层面，全国各地全面实施。2017年6月27日，全国人大常委会表决通过《中华人民共和国水污染防治法》修改决定，首次将河长制写入法律，明确规定“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”。

2 甘肃省河长制实施情况

甘肃省地处中国西北，东通陕西，南瞰巴蜀、青海，西达新疆，北扼内蒙古、宁夏，东西蜿蜒1600多公里，全省面积42.59万 km2，人口2 600万，辖14个市(自治州)、86个县(市、区)[5]。境内分属黄河、长江、内陆河3个流域、12个水系，水资源相对匮乏，年降水量277 mm，水资源总量289.45亿 m3，时空分布极不均匀[6]。根据甘肃省第一次水利普查成果，流域面积在50 km2及以上河流共1 590条，总长度5.78万 km；常年水面积在1 km2及以上湖泊7个，湖泊总面积100.02 km2[7]。随着社会经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，全省水资源、水污染、水环境、水生态形势严峻，河湖管理与保护能力亟待加强。

2017年河长制工作全面推行以来，甘肃省各地积极采取措施，全省河湖管理与保护工作取得显著成效。率先建立了省委书记、省长为总河长的四级河长体系，部分地区延伸至村、社，建立了五级、六级河长体系，全省共设置河长21 670名；合理确定省(市、州)两级领导同志担任河长的省级主要河流9条、市级主要河流51条；同年7月《甘肃省全面推行河长制工作方案》经省政府常务会议、省委常委会议审议通过，正式颁布实施，市、县、乡三级河长制工作方案相继出台，全部印发；部门联系会议、督导检查等十余项工作制度陆续出台；同时在省水利厅设立“河湖管理处”、厅水管局加挂“河湖管理中心”，全面负责河长制日常工作；各地河长制办公室经由同级编委批准基本完成组建，工作人员通过人社厅招考也已上岗履职；编制完成了省级河流“一河一策”方案、河长制信息平台建设方案、河湖健康评估技术大纲、68个县区采砂规划等，启动了“一河一档”、河湖水域岸线、河湖生态空间确权划界、跨界水文监测站网优化方案等工作。全省河长制工作稳步推进，成效显著，通过了水利部中期评估验收，基本达到了全面建成河长制的工作要求。

3 水文服务支撑河长制工作的关键内容

河长制的理论基础包括水文学、水资源、水环境等诸多方面。从实践来看，水文部门长期开展河湖变化规律与过程、水循环和水量平衡、水资源合理配置、水资源可持续利用和高效利用、河湖污染防治、水生态监测与修复、河湖健康评估等方面的工作与研究[8]。《中华人民共和国水文条例》和各省(市、区)水文条例(或管理办法)都对水文部门水量、水质的监测职能给予了明确的定义。因此，在河长制实施过程中，水文在河长制中的服务支撑作用的关键内容应包括以下方面。

3.1 为各级河长提供河湖基本情况

在全面推行河长制工作中，各级河长最关心的就是分管河段的历史、现状以及发展趋势，特别是水量、水质、水环境等基本情况，情况明了才能对症下药[9]。建国以来，我省水文部门在全省范围内布设了大量的水质、水量监测站点，具有点多、面广、高度分散的特点，数十年来主要河湖的水量水质监测成果得以积累，河湖的过去和现状掌握相对比较全面，可以通过科学的计算方法分析未来变化趋势。水文部门针对河长制工作中河湖自然属性、河流分级梳理、污染源分布、水质状况、水资源承载力、“三条红线”等多方面的内容，结合行政区划，可以为各级河长提供最基础的数据资料[10]。水文部门对跨行政区域河湖边界断面流量、水位、水质，以及地下水水位、水质等控制指标的监测可以为各地水量分配、纳污总量控制以及用水定额制定等河长制工作任务提供基础数据和技术支撑。

3.2 对主要河湖开展健康评估

《甘肃省全面推行河长制工作方案》明确提出“推进水生态修复，开展河湖健康评估，摸清河湖分布情况、健康状况”。目前，我国对河湖健康评估处于试点阶段，随着河长制的不断深入推进，各级河长们急需了解管辖河段的健康状况。水文部门根据对河湖的水量水质监测、河势的变化等，可以探索开展对重要河湖的健康评估。2016年由甘肃省水环境监测中心承担的《渭河流域河湖健康评估》工作全面调查了渭河流域河岸稳定性、岸坡结构完整性、生物多样性、植被分布、生态流量等，为渭河流域水资源管理和保护提供了技术支持，对下一步全省开展各级河流健康评估工作具有重要的指导意义。在河长制的实施过程中，国家将逐步建立与生态文明建设相适应的河湖健康评价规范体系，水文部门定期对河湖健康状况进行评估，具备一定条件后可以考虑发布全省重要河湖健康公报，加大社会公众对重要河湖管理的关注度，以期更好的检验河长制各项工作的成效，指导河长制各项工作的开展，并使之成为一项长效化的工作。

3.3 为河长制考核提供基础依据

全面推行河长制工作作为新时期河湖治理制度的重大创新，必然要严格考核使之发挥成效。《甘肃省全面推行河长制工作方案》指出“建立健全以党政领导负责制为核心的河长制责任体系，加强对河长的绩效考核和责任追究，确保河长制落地生根，取得实效”。2011年“中央一号”文件关于加快水利改革发展政策出台后，我省水文部门抓住机遇，加大水文基础设施设备投入，先后通过国家防汛指挥系统(二期)、国家地下水监测工程、中小河流水文监测系统、大江大河水文监测工程、水资源能力建设等项目，大幅新建、改建水文监测站点，不断提升水文测报能力现代化水平，对全省主要河流进行了有效监控。近年来，随着国家水资源管理力度的加大，水文部门每年全过程参加最严格水资源管理考核工作。水文部门提供的实时水量、水质监测数据以及分析成果作为考核的基础数据发挥着越来越重要的作用，有着无可替代的地位[11]。因此，河长制考核工作将充分依据水文部门的水量、水质监测成果，水文部门的数据必将发挥重要作用，这是水文部门发挥行业优势、技术优势的良好机遇。

4 水文服务支撑河长制工作的主要做法

甘肃省全面推行河长制工作启动以来，水文部门高度重视，认真贯彻落实“大水文”发展理念，找准为河长制服务的切入点、着力点，关键点，主动深入服务河长制工作，在全面推行河长制工作中发挥了积极有效的水文技术支撑作用，取得了一定成效。

4.1 迅速行动，提出河流分级名录和省市两级负责同志担任河长的河湖建议名录

在《甘肃省第一次全国水利普查成果》的基础上，水文部门按照3大流域、12个水系对“河流基本情况普查数据汇编”成果进行分级梳理，对部分河流分级不合理的情况进行了调整，全面摸清跨省(市、州)界河流的情况，提出《甘肃省普查1 590条河流分级名录》，并按照省级河长重点协调解决跨市(州)河流，市(州)河长重点协调解决跨县(区)河流，县(区)河长重点协调解决跨乡(镇、街道办)河流，其余未跨界河流按属地管理的河流分级分段原则，从水量大小、环境保护、超标污染物浓度、历史沿革等方面，提出了由省、市(州)两级负责同志担任河长的主要河湖建议名录。经省委省政府审核确定了其中的9条河流作为省级河流，并纳入《甘肃省全面推行河长制工作方案》。市级河流名录由省水利厅、环保厅联合印发各市(州)，供各地重点参考。

4.2 突出重点，全面做好省级领导担任河长的九条省级河流基础工作

水文部门及时组织各基层水文勘测局对省级9条河流出入境、沿河水利工程、水资源开发利用、治理保护现状、社会经济及存在的主要问题等基本情况进行了现场全面调查，第一时间编制完成《河长制省级9条河流基本情况》报告。同时根据黄河水利委员会提出的《黄河流域重点关注河湖名录》，对涉及到甘肃省的跨界河流进一步扩大调查范围，编制完成了《河长制22条河流基本情况》报告。在《甘肃省全面推行河长制工作方案》正式颁布实施前，水文部门积极配合省河长办公室，提供省级9条河流概况和沿河水利工程基本情况，在ArcGis平台下制作完成高质量、精细化的省级河流水系图，编制完成《省级河长工作手册》。

4.3 上下配合，通力完成《省级九条河流“一河一策”方案》编制任务

按照《省级九条河流“一河一策”方案》编制工作要求，水文部门积极配合省河长办公室开展省级9条河流的基础调研工作，及时将编制任务分解到各基层水文勘测局，明确各自承担的工作任务，发动基层技术人员力量主动开展调查工作。同时为了摸清各河流存在的主要问题，水文部门通过认真学习水利部办公厅印发的《“一河(湖)一策”方案编制指南(试行)》、举办“一河一策”编制专题培训班、邀请有关专家召开座谈会对省级9条河流存在的主要问题及原因逐条分析探讨等举措，编制完成了《省级河流“一河一策”问题清单》。省河长办公室组织水利部发展研究中心、水利部水利水电规划设计总院以及科研院所等相关单位专家对问题清单进行了审查，给予充分肯定。水文部门在此基础上，严格按照《指南》完成了《省级河流“一河一策”方案(报审稿)》的编制。省河长办随即向各市(州)人民政府、各相关厅(局)征求意见。水文部门根据各地、各部门的反馈意见进一步修改完善，最终形成了《省级河流“一河一策”方案(试行)》，为各地编制市(县、乡)级“一河一策”方案提供了一定的指导和借鉴。

4.4 推广应用，编制完成《省级河流河湖健康评估技术大纲》

按照《省级河流河湖健康评估技术大纲》编制工作的要求，我省水文部门在已有《渭河流域河湖健康评估》成果的基础上，将其成果推广应用到省级9条河流中来。水文部门针对不同河流特性，认真研究，集思广益，编制完成了《省级河流河湖健康评估技术大纲》，从河流的物理结构、水资源状况、水质状况、水生物分布情况及河流的社会服务功能等多个方面提出了评估指标、基准、分级、赋分等内容。省河长办公室组织相关单位专家对技术大纲进行了审查，给予充分肯定。水文部门在此基础上，进一步修改完善，将为下一步各地开展河湖健康评估提供技术参考。

4.5 超前谋划，及时开展跨界河流监测站网优化布局工作

在全面推行河长制工作期间，水文部门充分认识到“河长制”以行政区划为架构的考核体系将有力改变水文部门以流域为界的传统布局。因此结合水利部《全国水文基础设施建设规划(2013-2020年)》修编工作，水文部门超前谋划，对全省市级水文勘测局、水环境监测分中心等空白区域的建设内容进行调研、增补。虽然国家初审阶段对甘肃省新增的建设内容进行了压减，但着力于构建“一市一局”的水文体系、充分服务于地方政府的共识已经达成。根据“河长制”考核工作的现实需要，水文部门立即开展《全省跨界河流监测站网优化方案》编制工作，在修编工作调研的基础上，认真开展省级9条河流现状站网及监测空白情况的调研，抓紧设计跨界水量水质监测站网优化方案，进一步调整站网布局，逐步做到监测全覆盖，为各级河长提供考核数据。下一步，水文部门将根据市、县两级河长办考核工作的需要，及时开展市、县级河流跨界监测站网优化工作，更好的为各地提供水文技术服务。