陕西省实行最严格水资源管理制度的几点思考

2018-04-14刘小学

地下水 2018年1期

刘小学

(陕西省地下水管理监测局，陕西西安 710003)

2011年中央一号文件，立足国情水情变化，从战略和全局高度出发，科学界定了新形势下水资源的重要作用和水利的战略地位，首次提出水是生命之源，生产之要，生态之基，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性。这些重要论断都表明加快水利改革发展的春天已经到来，伴随着2014年国家最严格水资源管理制度的施行，水资源管理工作面临着更高的要求。面对新的机遇和挑战，我们广大水资源管理保护工作者只有静下心来，正视过去，谋划未来，才能正确作为。

1 地下水资源开发利用现状

陕西省属水资源严重缺乏的省份之一。全省水资源总量为423.37亿 m3，全省人均水资源量只有1 138 m3，为全国平均水平的1/2和世界平均水平的1/8，全省年供水缺口超过20亿 m3，关中地区和陕北能源化工基地水资源承载力接近极限，水资源短缺已经成为制约全省经济社会发展的瓶颈。

全省浅层地下水资源量为130.76亿 m3，其中平原区52.54亿 m3，山丘区87.94亿 m3。按流域分：黄河流域70.74亿 m3，长江流域62.71亿 m3。按三大自然地理区域分：陕北黄土高原22.05亿 m3，关中平原45.96亿 m3，陕南秦巴山区65.45亿 m3。全省地下水资源可开采量40.36亿 m3，年开采地下水达30多亿 m3，全省地下水开发利用率达75%左右，地下水年开采量占到全省年供水总量的40%以上。目前，陕西省现有机井72.86万眼，其中配套机井14.61万眼，主要分布在关中和陕北，两地机井数量占到全省机井总数的86.72%。开采类型主要以开采浅层地下水为主，深层承压水和微咸水的开发利用也占到一定的比例。关中地区由于城市化、工业化进程较快，深层承压水开采量较大，陕北地区也有少量开采，渭北地区由于缺水十分严重，开发了部分微咸水。

2 地下水资源开发利用存在问题

多年来，陕西省地下水资源的开发利用有效地促进了全省国民经济的发展，为社会进步和人民生活水平的提高做出了巨大的贡献。但是，由于长期大量开采、缺乏统一的规划及监督管理滞后等原因，在地下水开发利用方面存在着一定问题。

2.1 地下水过量开采

随着城市化和西部强省建设步伐的进一步加快，在城乡结合部、能源集中开采区、重要工业开发区等区域，地下水乱开滥采现象日益严重，区域性地下水超采现象严重。由于超量开采地下水，导致区域地下水水位急剧下降，形成了大面积的地下水下降区，造成局部地区浅层含水层疏干，出现机井出水量减少、农用井吊泵等现象。

2.2 水环境问题突显

长期过量开采地下水致使地下水及其赋存介质间固有的生成—赋存—运动之间的平衡关系遭到了破坏，对原有的水环境产生了影响，导致关中一些地区出现了地面沉降、地面塌陷以及地裂缝等问题。经有关部门调查，在陕北的一些地区，由于不合理的大量开采浅层地下水，造成局部区域湖泊海子的萎缩或干枯。

2.3 地下水污染严重

随着国民经济的不断发展，对水资源需求量迅速增长，工业废水和生活污水排放量逐年增加，一些工矿企业任意排放废水，造成地下水污染。渭河、沣河、皂河局部地段已检出有毒指标，不同程度地渗入到浅层地下水中，使浅层地下水受到污染。在陕北的部分油气开采区，由于废弃的油气探孔及生产井未按规定封填，不合格的油田供水井沟通了地下浅水层与深层高矿化水体，导致了浅层地下水水质恶化。

2.4 地下水管理保护基础工作薄弱

地下水管理和保护是一项系统工程，需要政府各部门的共同参与。由于体制机制等原因，目前陕西省在水资源管理上基本还是多龙管水，不能形成齐抓共管的局面。另外，地下水管理保护的基础工作仍相对薄弱，比如对一些特殊区域赋存的地下水资源量还没有开展系统的评价，这些特殊类型水资源的开发利用缺乏科学依据。在地下水资源管理上，对地下水资源的计量统计还没有较为可靠的途径和方法，这些都给地下水资源的开发利用和保护带来一定的困难。

3 落实最严格水资源管理制度几点思考

实行最严格的水资源管理制度，其核心是确立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”。伴随着最严格水资源管理制度的实施，水资源管理已经纳入各级政府综合考核体系，让“三条红线”硬起来，真正把最严格水资源管理制度落到实处。结合省情水情，就贯彻落实好文件精神提出几点思考。

3.1 开展特殊类型区地下水资源普查，为合理开发利用地下水提供依据

陕西省在浅层水调查评价方面取得了较为丰硕的成果，但对省内赋存的岩溶水、深层承压水、地热水、泉水等特殊类型水却没有进行专门的调查研究，而这些特殊类型水目前在局部区域的开发利用程度相当高，甚至成为当地人居生活、工农业生产的主要水源，因此开展以上特殊类型水资源量的调查评价显得尤为现实和迫切。开展渭北岩溶水和府谷岩溶水水资源开发利用现状调查，查明岩溶区不同岩溶水系统的空间分布，探明岩溶水的资源量和可开采量，分析岩溶水资源开发利用潜力，制定岩溶水开发利用方案，为陕西省重点区域经济社会发展和水资源可持续利用提供有力的保障。

3.2 因地制宜，科学合理制定管理保护规划

根据全省地下水资源条件，结合地下水开发利用现状，因地制宜，科学合理制定地下水管理保护规划。各级水行政主管部门在编制地下水开发利用规划时应根据当地地下水资源调查评价成果、水资源承载力和经济社会发展趋势，遵守以水定需、量水而行的原则开展规划工作。规划编制内容应当按照当前最严格水资源管理制度的要求，综合考虑地下水利用总体布局和调配方案，提出地下水资源保护和水环境改善修复的工程措施和非工程措施，把水环境治理和修复放到重要位置加以考虑。凸显地下水资源开采总量控制指标、地下水水位控制指标，用水量、水位双控把地下水最严格管理落到实处。

3.3 压采限采，抓好地下超采区治理和保护工作

在水资源开发利用上，一定要优先利用地表水和其他水源，坚持地表水、地下水统筹考虑、统一调配，尽可能的减少对地下水的开采利用。持续推进《陕西省地下水超采区治理方案》的实施，西安、宝鸡、咸阳、渭南、榆林等市应加强组织领导，加大投入力度，加大措施，多措并举，保证年度压采任务和压采目标全面完成。同时，应积极加大对地下水的涵养，拓宽地下水补给途径，建设“海绵城市”，提高城市降水入渗有效补给，实现地下水采补平衡。

3.4 建立完善的管理指标体系，为落实最严格水资源管理提供技术支撑

实行最严格水资源管理制度，其核心是确立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”。为了组织全省最严格水资源管理制度的实施，陕西省水利厅制定了《陕西省实行最严格水资源管理制度工作方案》，该《方案》提出了最严格水资源管理的总体要求和主要目标，明确了工作任务和保障措施。明确指出为了有效实行“三条红线”管理，主要任务是建立“三个体系”：1)建立统计与监测监控相结合的“三条红线”控制指标体系；2)建立最严格水资源管理支撑体系；3)建立水资源管理责任和考核制度体系。按照《方案》的要求，全省自2014年正式实施全省最严格水资源考核制度以来，已经基本建立了较为完整的适应当前最严格水资源管理的三大体系，但随着今后水资源管理工作的不断推进和深入，这些体系和指标还应得到进一步的完善和补充。

3.5 全面落实《地下水条例》，为严格水资源管理提供法律保障

新修订的《中华人民共和国水法》是水资源管理的根本大法，但用于地下水资源管理与保护方面，有一定的局限性。为研究新形势下加强地下水管理的体制、机制和政策措施，解决在地下水资源管理、取水工程建设管理等方面存在的突出问题，规范地下水开发利用行为，研究制定符合陕西省实际的地下水法律法规，结合地下水管理与保护特点，2015年陕西省出台颁布了《地下水条例》。《条例》共分七章六十一条，分别从地下水规划、开发利用、保护、监测与监督管理、法律责任等方面做出了明确规定，成为今后一段时期约束和指导我省地下水资源开发利用和管理保护的法律法规。因此，当前应以《条例》颁布为契机，大力加强宣贯工作，加大实施力度，真正使《条例》的各项规定落到实处，确保全省地下水资源的可持续利用，促进水环境保护。