依法依规 做好电力安全生产工作(二)

石少华

(国务院安委会专家咨询委，北京 100713)

1 大力推进依法治理

《意见》按照依法治国的总体要求，从健全法律法规体系、完善标准体系、严格安全准入制度、规范监管执法行为、完善执法监督机制、健全监管执法保障体系、完善事故调查处理机制等7个方面将安全生产纳入法治化轨道，保证执法严明、依法依规、科学严谨、违法必纠、执法必严。

(1) 健全法律法规体系。安全生产涉及众多行业领域，存在着相关法律法规不配套、内容不一致，甚至缺失和相互抵触等问题。为此，《意见》提出建立健全安全生产法律法规立、改、废、释工作协调机制，加强涉及安全生产相关法规一致性审查。针对安全生产领域的严重违法行为，只有导致严重后果的行为才能追究刑事责任。法律威慑力不足的问题，借鉴“醉驾入刑”的立法思路，《意见》提出研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整的范围。此外，《意见》还提出设区的市根据立法法的立法精神，加强安全生产地方性法规建设，解决区域性安全生产突出问题。同时，还要重视和做好安全生产法律法规的学习宣传和教育培训，牢固树立政府依法监管、企业依法管理、公民依法监督的法制观念。

(2) 完善标准体系。《意见》提出由国务院安全监管部门负责生产经营单位职业病危害预防治理标准制定发布工作。为了简化程序、提高效率，防止标准之间相互矛盾，《意见》提出由国家安全监管总局统筹提出安全生产强制性国家标准立项计划，有关部门按照职责分工，组织起草、审查、实施和监督执行，国务院标准化行政主管部门负责及时立项编号、对外通报和批准并发布。

(3) 严格安全准入制度。按照简政放权的要求，要科学设置安全生产行政许可事项和办理程序，做到既加强监管，又方便企业和群众办事；特别是要汲取一些事故的深刻教训，慎重对待取消或下放的有关许可项目。为此，《意见》强调，一方面对与人民群众生命财产安全直接相关的安全生产许可项目要依法严格管理，不能降低“门槛”；另一方面，对确定取消、下放、移交的要加强事中事后安全监管，确保标准不降低、管理不放松。

(4) 规范监管执法行为。《意见》要求完善监管执法制度，加强对每个生产经营单位的监督和管理。为防止安全生产领域有案不移、移交不接和以罚代刑、降格处理的问题，《意见》提出建立健全安全生产行政执法和刑事司法衔接制度，对违法行为当事人拒不执行安全生产行政执法决定的依法强制执行。研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度，对涉及公众利益的安全生产问题，可分别由社会组织和检察机关提起民事公益和行政公益诉讼。

(5) 完善执法监督机制。《意见》明确了人大、政协的相关职责，充分发挥其检查监督作用。尤其要求建立执法行为审议和重大行政执法决策机制，健全领导干部干预安全生产监管执法的记录、通报和责任追究制度，完善安全生产执法纠错和执法信息公开制度，从而真正把安全监管权力关进制度的笼子。

(6) 健全监管执法保障体系。《意见》提出建立安全监管执法装备、车辆、经费保障机制，加强监管执法制度化、标准化、信息化建设和队伍建设。《意见》提出建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度，与权力和责任清单相衔接，激励监管执法人员忠于职守、履职尽责。为提高执法的严肃性和权威性，《意见》提出统一安全生产执法标志标识和制式服装。

(7) 完善事故调查处理机制。《意见》提出完善生产安全事故调查组组长负责制，所有事故调查报告要设立技术和管理问题专篇，建立事故暴露问题整改督办制度。在事故结案后1年内，及时组织开展评估，并向社会公开，对履职不力、整改措施不落实的，要依法依规严肃处理。

2 建立安全预防控制体系

《意见》坚持“安全第一，预防为主，综合治理”方针，从加强安全风险管控、强化企业预防措施、建立隐患治理监督机制、增强城市运行安全保障、加强重点领域工程治理、建立完善职业病防治体系等6个方面构建安全预防控制体系，严防风险演变、隐患升级导致事故发生。

(1) 加强安全风险管控。一些重特大事故在项目规划建设初期把关不严、风险评估识别预测不力，为安全生产埋下隐患。对此，《意见》要求建立完善安全风险评估与论证机制，高危项目审批必须把安全生产作为前置条件，规划、设计、建设、管理必须以安全为前提，实行重大安全风险“一票否决”。同时，要加强新材料、新工艺、新业态安全风险评估和管控，推动高危产业转型升级，建立完善重大安全风险联防联控机制和重大危险源信息管理体系，加强风险预警控制。

(2) 强化企业预防措施。安全预防工作重点在企业，落实到现场关键是要针对高危工艺、设备、物品、场所和岗位，详细制定并严格落实安全规程，加强危害辨识和风险评估管控。同时，《意见》规定企业要建立健全隐患排查治理制度、重大隐患治理情况向负有安全生产监督管理职责部门和企业职代会“双报告”制度，确保重大隐患治理到位。《意见》还强调严格执行安全生产和职业健康“三同时”制度，大力推进企业安全生产标准化建设；开展经常性的应急演练和人员避险自救培训，避免盲目施救，造成人员伤亡。

(3) 建立隐患治理监督机制。《意见》重点对政府及负有安全生产监管职责的部门提出要求，要求建立与企业隐患排查治理系统联网的信息平台，完善线上线下配套监管制度。尤其强调对重大隐患整改不到位的企业依法采取停产停业、停止施工、停止供电和查封扣押等强制措施，按规定给予上限经济处罚，对构成犯罪的要移交司法机关依法追究刑事责任。同时，规定要严格重大隐患挂牌督办制度，对整改和督办不力的纳入政府核查问责范围，促进整改措施落实到位，切实做到防患于未然。

(4) 增强城市运行安全保障。随着经济社会发展，我国城市化进程明显加快，人口、功能和规模急剧扩张，管理日益复杂，城市运行存在诸多安全风险，一些城市甚至特大城市发生的重特大生产安全事故，严重危害公共安全。为此，《意见》提出定期排查区域内安全风险点、危险源，落实管控措施，推进安全发展示范城市建设，提高基础设施配置安全标准，加强重点设施的检测维护和人员密集场所安全监管，强化相关部门的协调联动，严防自然灾害引发事故等要求。

(5) 加强重点领域工程治理。加强安全防护工程建设是有效遏制事故发生的重要基础。《意见》对矿山、危险化学品、道路交通等行业领域安全防范工程作出部署安排。针对装备落后、技术标准低的问题，《意见》提出完善长途客运车辆、旅游客车、危险物品运输车辆和船舶生产制造标准，提高安全性能，从源头上消除事故隐患。

(6) 建立完善职业病防治体系。一些行业领域职业病危害较为严重，呈高发多发态势，严重威胁劳动者身体健康和生命安全。为此，《意见》要求各级人民政府将职业病防治纳入民生工程及安全生产工作考核体系，加快职业病危害严重企业技术改造、转型升级和淘汰退出；健全职业健康监管支撑保障体系，加强职业健康技术服务机构、职业病诊断鉴定机构和职业健康体检机构建设，强化职业病危害基础研究、预防控制、诊断鉴定、综合治疗能力。要加强职业健康监管执法，督促企业落实职业病防治主体责任。针对职业病患者保障待遇落实不到位、救助水平低的问题，《意见》提出，健全完善相关规定，扩大职业病患者救治范围，将职业病失能人员纳入社会保障范围，对符合条件的职业病患者落实医疗和生活救助措施。

3 加强安全基础保障能力建设

《意见》从完善安全投入长效机制、建立安全科技支撑体系、健全社会化服务体系、发挥市场机制推动作用、健全安全宣传教育体系等5个方面，夯实安全基础，推进社会共治。

(1) 完善安全投入长效机制。《意见》从政府、企业、社会3个层面提出要求，切实做到“投入增、优惠实、监管严、引导好”。要求各级政府加强安全生产预防及应急相关资金使用管理，加大安全生产与职业健康投入。加强安全生产经济政策研究，完善安全生产专用设备企业所得税优惠目录。针对一些企业未按规定足额提取安全生产费用或挪作他用，影响正常的安全生产投入问题，《意见》提出落实安全生产费用提取和使用制度，建立企业增加安全投入的激励约束机制。同时要求健全投融资服务体系，引导企业集聚发展安全产业。

(2) 建立安全科技支撑体系。《意见》从科技强安的战略高度，提出统筹支持安全生产和职业健康领域科研项目，推动研发基地和博士后科研工作站建设，开展事故预防理论研究和关键技术装备研发，加快成果转化和推广应用。针对高危企业技术装备落后，信息化、智能化水平不高等问题，《意见》提出推动工业机器人、智能装备在危险工序和环节的应用，构建安全生产与职业健康信息化全国“一张网”，运用大数据技术开展安全生产规律性、关联性特征分析，提高安全生产决策科学化水平。

(3) 健全社会化服务体系。针对目前安全生产社会化服务体系不健全，专业技术力量不足，社会诚信度低等问题。《意见》提出，将安全生产专业技术服务纳入现代服务业发展规划，建立政府购买安全生产服务制度，支持发展安全生产专业化行业组织，强化行业自律。按照《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》要求，同时考虑到目前安全生产和职业健康技术服务机构市场发育不完善的情况，《意见》提出改革完善资质管理办法，建立公示制度和由第三方实施的信用评定制度。进一步完善注册安全工程师制度，充分发挥注册安全工程师的技术支撑作用。针对大量中小企业缺乏安全技术管理人员，安全基础薄弱的问题，《意见》在总结提炼一些地方和企业有效做法的基础上，提出鼓励中小企业与社会化专业技术服务机构或同类企业签订服务协议，量身定做订单式、协作式服务。

(4) 发挥市场机制推动作用。《意见》提出取消安全生产风险抵押金制度，建立健全安全生产责任保险制度，并在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制推行，充分发挥保险机构参与风险管控和事故预防的作用。同时对完善工伤保险制度，加快制定实施工伤预防费用的提取比例、使用和管理具体办法提出明确要求。为强化对企业依法依规安全生产经营的激励约束，《意见》提出推进安全生产诚信体系建设，完善企业安全生产不良记录“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。

(5) 健全安全宣传教育体系。针对我国公民和从业人员安全素质整体不高的问题，《意见》明确把安全知识普及纳入国民教育，建立完善中小学安全教育和高危行业职业安全教育体系，把安全生产纳入农民工技能培训内容，严格落实企业安全教育培训制度。《意见》还对推进安全文化建设，加强警示教育提出要求，进一步强化全民安全意识和法治意识。同时，要求发挥群团组织作用，加强公益宣传和舆论监督，完善举报投诉机制，鼓励志愿服务和慈善事业，加强安全生产国际交流合作，学习借鉴国外安全生产与职业健康先进经验。