乡村治理的区域比较研究

朱战辉

（华中科技大学，湖北 武汉 430074）

一、问题的提出

改革开放以来，随着人民公社体制解体和村民自治的推行，乡村关系形态发生根本性变革，“乡政村治”是村民自治实施以来我国乡村关系和乡村治理模式的基本样态。随着制度改革和乡村治理实践不断深化，尤其是税费改革以来，各项政策、制度和资源不断向乡村社会输入，中国乡村治理呈现复杂化和多元化样态[1]。乡村关系处于上下联通“接点”位置，关乎社会发育和国家治理，既具重要性又具复杂性[2]，是透视乡村治理复杂性和基层治理转型的重要切入点。

乡村关系研究主要将乡村关系纳入制度文本的结构化解释中。乡村关系结构视角被纳入国家与社会关系学术范畴中讨论，在国家治理现代化转型背景下，具有鲜明的国家政权建设范式特征。延续“双轨政治”结构分析框架，税改前的乡村关系被概括为“压力型体制”和“盈利型经纪”模式[3]。税费改革加速乡村关系多元化发展，但并未改变乡镇政府与村委会间领导与被领导关系，乡村关系行政化削弱其社会自治能力，导致村委会双重角色失衡[4]。进入21世纪，村庄自治更多让位于政府行政需求，村委会“行政化”“科层化”越来越明显，行政化弥补政府在村庄行动能力不足问题，但也带来一些难题[5]。在国家与社会分析框架广泛应用同时，也陷入单向度制度解释，忽视国家与社会间的互动与关系形态。与结构视角不同，部分研究体现出乡村关系能动性，“社会中的国家”[6]使此视角迈向事件、关系分析。从具体实践出发，发掘乡村关系运作策略，乡村关系由“利益运作”变为“情感运作”、富人治村与悬浮的乡村治理模式、乡村社会分利秩序导致乡村治理内卷化[7]等，展现乡村关系复杂样态。此种结构和能动的二元视角，展现乡村关系研究不同面，但也存在难以弥合的二元张力。更为重要的是，结构视角以制度化解释与掩盖乡村关系及乡村治理模式的复杂形态，而能动视角过于注重复杂关系互动，对乡村治理模式缺乏统筹性、类型化分析。两者均差异化理解我国改革开放以来乡村关系及治理形态复杂性，但未注意不同地区实践中乡村关系和乡村治理模式类型差异。

在乡村治理研究中，面对数量庞大且发展不均衡的中国村庄，必须分类研究。贺雪峰通过深入调研尝试理解概括不同地区村庄差异，从村庄社会结构视角划分出南方农村、北方农村和中部农村三种类型[8]。在此基础上，划分中国乡村治理结构和类型[9]。南北区域差异打开了理解中国乡村治理区域差异的新视角，但立足于社会和价值基础之上的乡村治理基础研究，对中国乡村社会及治理差异难以形成有效解释。在全国性现代化发展变迁中，村庄文化性自主价值生产能力普遍弱化，农民越来越多地脱离村庄治理范畴被纳入国家性制度和法律之中，乡村治理形态有更多超越社会文化之外的制度建构性和具体实践性差异，尤其体现在处于现代化不同阶段的东中西部地区。对中国东中西部农村差异的理解多集中在经济水平差异中，停留在农村经济发展水平大数据统计层面，较少关注具体差异内部形成机制和运作逻辑，更无类型化比较分析。基于此，本文从区域比较视角，以乡村关系和乡村治理结构为切入点，理解差异明显的东中西部乡村治理模式及类型。作为实践中的乡村关系，其类型差异既是具体实践主体互动的结果，同时也受国家政策、制度安排影响，通过不同乡村治理结构形成乡村治理模式的不同类型，以此跳出结构与行动二元对立范畴。对不同村治类型的比较分析，立足对东部、中部和西部等多地经验调研基础上，是实践基础上理想类型的概括总结。

二、乡村关系的内涵与类型差异

（一）乡村关系的多维分析

乡村关系具体表现为代表国家力量的乡镇政府与自治村级组织间的关系，对乡村关系多维展开，有助于抽象概念形态具体化。在国家制度文本中，乡村关系是指导与被指导关系，但实际运作中却呈现为不同程度的支配关系[10]。吉登斯认为，支配取决于支配者对两种资源的调集能力：一是以经济资源为主的“配置性资源”，二是以政治资源为主的“权威性资源”。乡村关系内涵具体展现为资源配置关系和权力配置关系，两者构成我国东中西部不同经济社会发展阶段乡村治理状况的核心差异要素。

资源配置关系主要体现在资源密度和配置路径两方面。处在不同发展阶段的地区，其经济资源密度呈现较大差异，东部发达地区经济发展水平高，经济基础雄厚，乡镇政府可调用的物质资源丰富，而中西部地区则呈递减趋势。农业税费取消后，国家通过项目制形式不断向农村输入资源，资源下乡、项目治国成为后税费时期的新基层治理形式[11]。自上而下的资源输入路径，重构了乡镇重要支配机制。因东部发达地区地方政府具雄厚经济实力，乡镇资源配置能力较强，乡镇政府支配村庄手段与方式更加有力和多样化，而中西部地区缺乏经济基础的乡镇难以实现。

“权威性资源”主要通过乡村的权力配置关系展现，权力支配关系更多依靠外部制度化力量建构，权威性关系建构更多体现为制度化程度差异。乡村权力关系的制度化建构，主要通过两个主体承接，一个是村干部的角色变化，另一个是村级组织性质变化。在基层治理模式变迁中，村干部职业化和村委会行政化程度，决定乡村权力关系的制度化配置状况。一般而言，东部发达地区乡村权力配置制度化较强，村干部职业和村委会行政化程度明显高于中部和西部。

在乡村关系中，配置性资源和权威性资源经历重构过程。乡村关系形态与资源配置关系及权力配置关系相关，而东中西部农村在经济资源密度和配置能力及权力制度化建构方面均有较大差异，产生不同乡村关系类型和治理结构特征。

（二）制度建设与权力结构：乡村关的区域类型比较

1.制度化支配型。近年来，在乡村治理现代化转型和创新实践中，东部经济发达地区不断开展规范化制度建设，乡村关系制度化规范化程度不断提高，乡村组织一体化不断加强，呈现出“制度型支配”的乡村关系形态。乡镇政府通过建章立制方式稳固乡村关系，从而实现对村级组织的控制与支配，使乡村关系向乡镇政府倾斜，表现为“强乡政—弱村治”[12]。

均等化资源配置关系。在东部发达地区，地方政府财政资源丰富。在城乡一体化建设目标下，地方政府在雄厚经济能力基础上努力实现均等化资源配置。如南京市每年为村庄提供30万元为民服务资金。均等化资源配置关系通过行政化财政转移方式开展，以此转移支付关系重塑乡镇政府的“配置性资源”。

制度化权力配置关系。在东部发达地区，制度化权力配置关系通过村干部职业化和村级组织行政化实现。村干部职业化建立在高工资水平、地方政府财政发放村干部工资、村干部坐班制以及不断细化的考核制度等基础之上，村干部逐渐演变成为远离村庄与村民日常生活的“现代公务员”[13]，技术化治理手段加强乡镇政府的“权威性资源”。乡镇权威性资源和基础性权力建构的另一维度通过村级组织行政化方式实现[14]，通过不断强化制度输入和规则建构，使其成为行政科层化体系的一环，强化乡镇政权对村级组织的支配关系。

2.半制度化约束型。处于现代化转型过渡阶段的中部地区，乡村关系和乡村治理既有传统乡村关系的延续，同时也有基层治理现代化的转型实践，乡村关系在重构过程中呈现“半制度化约束”样态。半制度化约束型乡村关系，既有不断强化的规范化制度建构，同时也较多保持传统乡村关系中半正式化和非正式化的权力运作。

竞争性资源分配。首先在资源密度上，中部地区地方政府的财政收入有限，基层政府缺乏经济基础为村庄提供均等化服务和资源输入。后税费时期项目资源下乡成为村庄公共品等资源基本来源形式，而在项目治国制度体系下，中部地区基层政府仅有少量资金配套，决定中部地区乡村治理物质资源相对稀缺[15]，必然带来村庄之间的分配竞争。竞争性资源分配模式及乡村之间资源不对称关系，也是建构乡镇政府“配置性资源”及加强对村庄控制的重要手段。

制度约束与策略动员。中部地区地方政府不断强化规范化制度建设，但因经济基础薄弱、治理资源双重弱化等限制，制度化规则建构和贯彻落实力度难与东部发达地区相比。因此乡村权力关系中，既有制度化约束，也有传统激励动员机制。湖北等中部地区将村干部职业化纳入乡村治理改革体系中，村干部坐班制、村主职干部由财政发工资、提高主职干部工资水平等改革措施不断推进。如湖北省主职村干部工资水平已提高到每年3万元，且普遍推行村干部坐班制，村干部考核等，加大对村干部的控制约束力度。村级组织越来越多地承接政府工作任务，但并未真正纳入行政科层体系，村干部依然保持兼业性质。日常治理中对村干部尤其是副职干部坐班要求并不严格，很多地方根据实际情况变通执行，如采取村干部轮流坐班方式，以此激励村干部积极性。乡村关系支配性不强，但在面对中心任务压力时，村级组织很快被纳入行政科层体系考核中，体现乡村关系的强支配性。

3.松散型。与东部和中部相比，西部乡村资源密度更稀薄，同时因自然地理条件、民族、历史等因素，地方政府与乡村控制力度不强。地方政府“权威性资源”和“配置性资源”双重弱化，在西部乡村表现更为突出，乡村关系呈现松散型关联样态。

资源稀缺与基层组织边缘化。西部地区乡镇政府财政资源极稀薄，如晋西北某万人左右乡镇，全年仅上级政府10万元的转移支付，维持基本“吃饭财政”尚且困难，很多时候甚至“负债运行”。乡镇政府调动治理资源的数量和能力有限，难以为村庄提供机动灵活或均等化的物质资源。在资源下乡背景下，乡村治理更多依靠上级政府项目资源支持，大多数项目资源直接与村庄对接，项目实施由专门工程队负责，村级组织很少参与。这种项目主导的资源下乡方式非但未能激活基层组织治理能力，反而进一步加剧基层组织边缘化与乡镇政权“悬浮”[16]。

治理权威弱化与乡村社会低度整合。在西部偏远乡村，不论是村干部还是村级组织，均呈现出低度制度化状态，乡镇政府对村干部支配力度有限，乡村社会秩序整合度较低。目前西部农村主职干部只有几千元到1万元左右务工补贴，副职干部工资水平更低，很多时候还会拖欠工资。较低工资水平难以维系村干部专职化，导致其工作积极性不高。在资源关系和制度化权力关系方面，乡镇政府对村干部的支配关系较弱，利益和关系互动并不频繁。随着乡村社会内部价值再生产能力弱化及价值体系多元化，乡村干部权威性资源严重弱化。乡村社会秩序整合度低，维持底线治理秩序。

三、基层治理体制机制转型：乡村治理逻辑与类型的区域差异

作为国家权力与村庄社会的联结点，村级组织与村干部角色及其动力机制在特定乡村关系中展开，形成乡村特定治理结构，在经济社会转型期，形成东中西部地区乡村关系的不同形态，这是构成乡村治理结构与类型差异的基础。不同乡村关系样态下形成不同的村治动力和村治规则，决定村级组织性质及村干部角色类型和行为逻辑。作为乡村治理结构关键环节的村级组织和村干部角色类型及其行为逻辑，既决定乡村治理模式也决定其外在表现形式。

（一）日常行政型

中央提出统筹城乡发展、加快构建城乡一体化发展新格局的战略部署，随着东部经济发达地区各级政府财政实力增强，城乡一体转变进程加快，亟需构建城乡一体的基层组织和管理体制[17]。地方政府财政资源向村庄均等化输入及制度化建设不断加强，乡镇政府对村庄支配力度明显增强，村干部和村委会成为行政科层体系的一部分，形成“日常行政型”乡村治理模式[18]。日常行政型乡村治理模式通过职业化村干部和行政化村级组织，形成技术治理和规范服务的运作机制，东部地区基层治理现代化建构中形成“行政社会”的实践逻辑[19]。

职业化村干部与制度化激励。在东部地区，村干部已转化为类公务员性质的职业化群体，工资制与考核制是村干部职业化的表现形式，更是乡镇政府激励和支配村干部的主要手段。村干部工资由地方政府财政支付，工资水平较高，主职干部工资水平与当地基层公务员基本相当，较一般农户收入水平高。考核制是乡镇政府激励和控制村干部的有效手段，构建考核指标体系，围绕行政工作任务和考核指标开展工作，使村干部成为政府在基层的办事员。随着基层服务型政府转型和技术化治理手段应用，乡镇政府对村干部的支配力度进一步增强，在苏南等地，群众对村干部工作满意度也被纳入考核指标，软指标的硬考核通过技术治理手段得以实现。

村级组织行政化与规范服务。乡村组织行政化不断强化，被纳入标准化、正规化的科层体系之中。坐班制、考勤制以及越来越多行政服务任务的下达，构成村级组织行政化的基本特征。村干部按时上下班、七天值班制等规范化运转形式，保障村民“办事不出村”，在国家服务型政府建设大背景下，基层组织型不断推进，村级组织承接越来越多的行政服务任务。上级政府下达的行政服务任务增加，消耗大量基层治理资源，村级组织治理越来越多地让位于规范化行政服务工作，“行政消解自治”现象较为突出。

“行政社会”与基层治理的现代化建构。城市化、现代化转型中，东部地区乡村治理走在全国前列，基层治理的现代化建构体系化推进，形成基层行政社会的转变。行政社会的行政化逻辑主导基层治理，通过高密度制度、资源输入，把村干部和村级组织纳入行政科层体系之中，加强政府力量向乡村社会渗透，形成不同于集体化时期的行政“全能主义”政府职能。随着基层自组织能力不断弱化，政府行政力量越来越多介入村民日常生产生活服务中。一方面政府积极主动创造新的服务项目，另一方面村民生产生活中服务需求越来越依赖政府，这种行政社会的实践逻辑导致政府责任无限扩大。

（二）事务动员型

中部地区经济社会发展落后于东部地区，地方政府财政实力及配置资源能力相对不足，基层治理创新实践的经济基础有限，乡村治理处于现代化转型过渡期。一方面地方政府规范化制度建设步伐不断跟进，另一方面面临经济基础不足和社会基础薄弱限制，中部地区乡村治理制度化落后于东部地区。乡村治理实践既有现代化制度建构，同时保留传统非制度化权力关系运作，乡村两级在控制与互动中实现合作治理。中部地区多农业型村庄，乡村社会利益并不密集，村庄治理事务相对较少。一些地区开展村干部职业化改革，但村干部日常性事务不多，乡村两级组织体系更多围绕具体事务尤其是中心工作组织化动员，乡村治理呈现“事务动员型”治理模式。

半职业化村干部与策略动员。在中部地区，村干部是半职业化的，一方面受制度化规则约束，同时其自主能动性有所保留。湖北等地对村干部提出坐班要求，但在实践中依然未改变其兼职状态。影响村干部职业化发展的主要原因在于工资水平较低。如湖北等地把主职村干部工资水平提高到3万元左右，但此工资水平让家庭主要劳动力全部脱产较困难。因此，大多数村干部还要维持土地生产或其他兼业形式，而副职干部工资水平仍为万余元，要求其脱产坐班更困难。面对坐班要求，村干部实行轮班制，仅遇到中心工作时才一起值班。主职干部工资提升后，副职干部工作积极性下降。而主职干部为保证团结，便主动承担更多工作任务。虽有管理村干部的各种制度，但地方政府财政能力有限，不足以提供村干部职业化的经济支持。因此，对制度变通执行采取默许态度，对于村干部的支配，中部地区既有制度化的约束，同时也不乏策略化动员激励。

村级组织半行政化与压力合作机制。通过上级政府发放村干部工资、村干部坐班制、村账乡管、以奖代补等制度建设和实践创新，乡镇政府对村级组织的控制力度不断加强。因经济基础配套能力不足，制度规则往往降低其约束力度。一方面乡镇政府试图通过制度建设加强对村级组织的支配能力，使村级组织规范化和行政化，以此强化乡镇政府政策落实能力。另一方面不断行政化的村级组织动力不足，落实行政任务的同时，可激发基层组织活力，乡镇政府综合运用制度化压力体制及策略化互动，寻求基层组织的积极配合，形成基层治理压力合作运作机制。

策略主义与基层治理的现代化转型。通过村级组织行政化制度建构，乡村两级组织处在科层化压力型体制最末端。在“目标管理责任制”的基层政权运作体制下[20]，乡村两级面临的任务责任压力尤为突出。目标责任制对于基层组织既是压力也是重要激励手段，这种责任目标和体制压力使得运作于压力型科层体制和乡土社会之间的乡村两级政权，在行政任务和压力分解权力运作技术上采取“策略主义”治理逻辑[21]。在正式制度规范约束和治理资源紧张的张力之下，乡村两级建构自利性行为逻辑。正式权力运作中，在农村贯彻国家意志，基层组织会寻求巧妙利用本土性资源的策略化运作。在制度化权力治理能力不足时，动员社会性资源和力量，完成行政任务。中部地区乡村在基层治理现代化转型中，基层组织处于规范化制度压力和资源缺乏困境中，在正式权力运作中会借用非制度性资源和运作方式，实现政府行政与社会动员合作共治，其与现代化转型的规范权力运作尚有差距。

（三）底线维持型

我国地域辽阔，经济发展呈现梯度差异。在西部地区，地方财政面临困难较中部地区严峻，基层治理经济基础弱。很多西部地区乡镇只有几十万甚至更少的包括转移支付在内的财政能力，乡镇政府缺乏配置资源的空间和能力。在国家治理现代化宏观制度环境下，地方政府在规范化制度建设能力不足，很多输入乡村的制度因经济社会基础和基层财政能力不足流于形式。乡镇政府因配置性资源和权威性资源双重弱化，缺乏现代化制度建构能力，乡村关系松散，乡村治理维持基本秩序，呈现“底线维持型”乡村治理模式。

兼职村干部与关系运作。相较于东部地区职业化村干部以及中部地区半职业化村干部，西部地区村干部则依然保持兼业特征。西部地区村干部工资水平仅几千到1万元之间，主职村干部工资由财政发放，副职干部工资由村级组织承担，工资水平较低且缺乏保障，多数村级组织无力发放村干部工资。地方财政转移支付能力有限，难以要求村干部职业化。乡镇政府对村干部的资源和权力支配关系相对较弱，乡村关系缺乏制度化维系机制，因此乡镇领导与村干部需要保持良好的私人关系，以此调动村干部配合工作的积极性。

乡村组织松散与应付机制。西部地区基层治理资源的双重弱化较明显，乡村组织在物质资源稀缺和权威性资源弱化背景下，组织形式变得松散，消极治理和消极行政的应付策略较为明显。如晋西北某镇，乡村干部为化解低保分配矛盾，甚至将全乡60岁以上老人全部纳入低保，导致政策偏差执行。不仅村级组织政策执行能力不强，乡镇政府甚至县级政府在实际权力运作中，面对考核、检查等方面压力，庇护下级组织，形成基层政府间“共谋行为”[22]。

底线治理与乡村治理现代化转型。对于西部偏远乡村而言，乡村治理物质性资源和权威性资源呈现双重弱化状态，乡村治理以维持基本秩序为主。在国家治理现代化背景下，国家不断加强西部农村资源和制度供给，以推动西部乡村治理现代化进程。以技术化治理手段和复杂制度设计为特征的现代化治理模式，在西部偏远农村面临社会基础薄弱困境。首先是治理资源不足。基层治理现代化要有相应经济基础支撑，国家虽加强西部地区资源投入，但回应基层治理现代化转型依然需要基层政府投入大量物质资源。西部乡村地方政府难以做到，更难以对复杂制度进村配套相应资源。其次是乡村治理不同于东部行政服务工作，农村乡村治理事务不多，主要是新农合收费、纠纷调解等。偏远乡村底线治理，并非完全归因乡村干部不作为，而由西部乡村治理资源和治理事务等客观现实决定，并与特殊乡村社会性质契合。

四、结语与讨论

在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，乡村治理现代化转型成为普遍趋势。乡村治理结构转型是治理现代化转型的重要内容，新型乡村关系的建构，由税费时期乡村利益共同体的单一控制模式，转为后税费时期制度化规范控制路径。乡村治理结构转型具有行政强化和自治强化两种取向，在治理现代化发展趋势下，乡村治理行政强化取向日益明显。在国家推动乡村治理现代化转型中，乡村治理能否产生与国家共享的现代治理原则和制度，则受现实经济社会因素影响。

中国地域辽阔，区域差异明显，乡村治理体制机制特征差异明显。东部地区现代化治理事务和行政服务内容多，对现代化复杂制度设计和治理模式有需求基础，基层治理的现代化转型较为成功。中部农村乡村治理处于现代化转型过渡阶段，地方政府和乡村社会治理资源成为现代化转型的重要影响因素，转型中策略主义治理特征突出。对于西部偏远乡村而言，乡村社会治理资源匮乏，外部推动乡村治理现代化转型与现实经济社会基础存在较大张力，复杂制度设计在实践中导致制度空转结果。

乡村治理现代化是一个悬而未决的问题，为乡村治理赋予理想主义色彩，是学者争论较多的领域。理想型乡村治理现代化设想要最终落地，必须尊重现实经济社会基础。任何乡村治理结构理想设计均须充分尊重我国区域差异现状，乡村治理区域差异为推动基层治理现代化提供新的认识视角，值得深入研究。