城乡基础教育设施空间可达性评价——以淄博市为例

孙雯雯

（山东建筑大学 建筑城规学院，山东 济南250101）

0 引言

国家在“十二五”［1］、“十三五”［2］和教育改革和发展纲要［3］中大力推动义务教育的均衡发展。乡村基础教育设施的提高完善，素质教育的全面发展体现了改革成效。然而，城市家庭越来越贵的“学区房”，农村学生越走越远的“上学路”，从供需和距离2方面反映出基础教育设施可达性的不足，与基础教育设施均衡发展的目标相背离。在此背景下，如何借助科学的空间可达性分析方法衡量基础教育设施的均衡化发展水平，为公共政策的决策与制定提供依据是城乡规划亟待解决的问题。

国外关于可达性的研究较早，在可达性测度中探讨了将多个变量引入可达性模型［4］，在可达性评价中将人口与服务设施数量的对应关系作为主要因子［5］，考虑不同通勤方式对可达性产生的影响［6］，利用问卷调查和实地访谈在个体尺度上进行公共服务的可达性研究［7］，探索使用多项公共服务指标数据对基本公共服务可达性进行综合判定［8］。在建立行为空间模型的基础上分析机会空间分布对个体活动选择的影响［9］，尝试将可达性研究作为规划决策的辅助工具［10］，提出应从系统层面评估公共服务设施，以达到公平布局［11］。GIS技术应用成熟，合并了引力模型法、时间—空间测度法、空间分隔测度法、等可达性线、竞争方法、效用测度法和网络测度法［12］等多种可达性研究测算方法，通过专题图直观反映可达性的空间格局。

国内学者关于可达性的研究，近年来发展迅速，大量吸收了国外的研究方法，研究内容结合具体问题进行了细化，如城区交通时间可达性测度［13］；城市交通方式可达性差异分析［14］。研究范畴进一步扩展，如地铁换乘站的可达性研究［15］。研究地域与国情相结合，涉及到了农村地区，如通过对山区医疗卫生设施的空间可达性进行研究［16］。研究方向与地区城市发展紧密结合，如采用成本加权距离法从可达性的角度对城市公园提出合理建议等［17］。

总体而言，国内外空间可达性研究成果丰硕。国外学者在可达性测度方法、数学模型等方面存在明显优势，应用实践面向研究对象范围广。但是，由于国情不同，国内外公共服务相关政策存在较大差异，因此分析针对的问题不同，分析结论也并不适用于国内。在可达性应用实践方面发展很快，然而，多数研究是从可达性时间、距离成本角度进行分析，鲜有从供需可达性角度进行研究，并且尚未有研究借助可达性分析方法分析城乡基础教育设施差异问题。同时，基于增量规划应然性研究，缺少针对问题和现状的研究。文章拟从交通、供需多个角度研究城乡间基础教育设施空间可达性面临的现实问题，通过实然性的实证研究为合理配置城乡基础教育设施提供数据支撑。

1 基础教育设施基本内涵与空间可达性评价测度方法

1.1 基础教育设施基本内涵

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》将学前教育、小学、初中、高中4个阶段归入基础教育范畴。实际上，由于我国高中教育尚未普及［18］，私立园幼儿园占相当比例且费用自理；所以按照1977年联合国教科文组织对基础教育达成的共识，幼儿园和高中不属于事实上的基础教育。公共财政支持的基础教育设施按照行政隶属关系不同可以划分为市属学校、区属学校、镇属学校和村办学校。

基础教育设施难以按照萨缪尔森的经典分类标准，界定为纯粹的公共物品或私人物品。英吉·考尔认为。“本质上就是私人产品的基础教育可以通过采取专门措施使其成为公共产品”［24］。我国的基础教育设施在政府制度的安排下具有了公共产品属性。

在各类基础教育设施中，小学是义务教育的重要组成部分，案例分析以淄博市小学作为研究对象。研究范围选取淄博市市域范围。数据统计把九年制学校与乡村教学点一并考虑在内，共统计了389所小学和2596个居民点。文中淄博市行政区划图均来源于山东省国土资源厅标准地图服务中的“淄博市地图标准画法图”（http：／／www.sddlr.gov.cn／tplj／sdsgtzytbzdtfw／gsdt／201711／t20171113_118647.html），审图号鲁SG（2017）080号。学区范围依据2014年淄博市教育信息网站上公布信息。

1.2 基础教育设施空间可达性评价的定量测度方法

1.2.1 空间可达性的含义

空间可达性源于古典区位论，Reilly提出的用于描述商业分布的引力模型［19］，Hansen首次提出了可达性的含义［20］，将其定义为交通网络中各节点相互作用的机会大小。空间可达性含义包含2个方面：（1）距离 包括空间距离与时间距离；（2）效用

即设施的供需匹配和有效供需匹配。

1.2.2 定量测度方法

空间可达性评价测度方法主要有基于时空阻隔、机会累积和供需比例等3大类［21］。在基础教育设施学区范围确定的前提下，基于机会累积的可达性研究意义不大，而基于时空阻隔和供需比例的测度可以从不同角度评价基础教育设施的可达性状况。

（1）基于时空阻隔的计算方法

时空阻隔模型定义可达性是克服时空阻隔的难易程度。居民点i的服务可达性由式（1）表示为式中：Ai指居民点i的服务可达性，i，j＝1，2，…，n；Cij指时空阻隔，可以是i，j两点间的直线距离、交通路网距离、出行时耗和货币成本等。

（2）基于供需比例的计算方法

两步移动搜索（2SFCA）法［22］以供给地和需求地为基础，移动搜索2次，由距离阈值确定搜索区，计算搜索区内的供需比。

①计算供需比，由式（2）表示为

式中：j为供给点；k为指定需求点；d0为离j的距离阈值；dkj为k和j间的距离；Dk为搜索区内消费者的需求，sj为j点的总供给。

②i点的可达性Ai由式（3）表示为

式中：i为任意需求点；dij为i和j间的距离；Rj为i搜索区内的供给点j的供需比，Ai越大可达性越好。

2 淄博市基础教育设施的基本特征

2.1 城区基础教育设施的发展特征

淄博市城区基础教育设施空间布局呈多中心配置。淄博市是典型的组群式城市，如图1所示，5个城区中心的基础教育设施空间分布密度明显高于县城，县城基础教育设施高于其他地区，各区、县小学与人口情况，见表1。

图1 淄博市居民点、学区、小学空间分布图

表1 淄博市城、镇、村小学数量与人口总量对照表

在城镇化大背景下，人口向城区集中，城区基础教育设施总量增加。按照《中国教育统计年鉴》［23］中山东省的数据，1987—2013年山东省城市小学从1696所增加至1853所。总量增加的主要途径如下：（1）城区蚕食近郊乡村，如张店区的马尚、房镇、付家等。（2）城市向外扩张，新建居住用地，如世纪路以西新开发建设的居住用地。（3）国有大型企业建设的厂办学校，如齐鲁石化、山东铝业的厂区附属小学等。

2.2 镇区基础教育设施的发展特征

镇区基础教育设施总量基本持平。隶属等级与办学实力居中的镇属学校，（1）在城区的扩展下并入城区，数量减少；（2）伴随“撤乡并镇”等行政区划调整，吸纳农村学校，数量增加。一增一减作用下，总量基本持平。按照《中国教育统计年鉴》［23］中山东省的数据，1987年山东省县镇小学2954所，2013年2962所。以淄博市临淄区金岭回族镇为例，从80年代末9个自然村5所村办小学，1所镇属小学，到90年代末只保留1所镇属小学，取缔了所有村办小学，镇属小学数量未发生变化。

镇区基础教育设施规模迅速扩大。随着村庄教育设施向镇区的集中，原本与村庄小学规模相当的镇属小学，由于吸纳了大量农村学龄儿童，规模迅速扩大。

2.3 乡村基础教育设施的发展特征

淄博市乡村基础教育设施总量在减少。按照《中国教育统计年鉴》［23］中山东省的数据，1987—2013年山东省农村小学从59445所减少到6336所。淄博市小学从1998年1106所减少到2013年325所［28］，其中减少的主要是农村小学。究其原因主要有：（1）学龄儿童数量下滑，2013年淄博市小学在校学生数 21.8万［24］，仅是 1998年的 70%。（2）农村人口向城市迁移，1995—2014年，淄博市非农业人口占总人口比例从30.96%上升到48.93%［24］。（3）流动人口子女就学，2014年淄博市城镇常住人口中有1／3以上为流动人口。淄博市设立了部分城区学校为流动人口就学点。（4）国家政策的导向作用。国务院2001年发布《关于基础教育改革与发展的决定》，通过集中办学提高教育质量。（5）行政区划的调整和“迁村并点”使部分基础教育设施合并集中建设。如2003年，撤销原路山镇和召口乡，组建凤凰镇，镇辖75行政村，合并建设6所小学。

大量农村小学的撤并带来农村学龄儿童就学通勤距离明显增加。从“一村一小”到“一镇一小”，通勤距离成倍增加。

综上所述，基础教育设施在总量变化呈现城区略有增加、镇区持平、乡村减少。城区、镇区、村庄呈三元化发展，以集中发展为主，分散发展并存。其中，城区、镇区和部分村庄呈集中办学模式；博山区、沂源县的部分山区，桓台县荆家镇、起凤镇、田庄镇内规模较大的村庄，城区近郊村落，依然保留了服务于1～2个居民点的基础教育设施，延续了分散化发展的模式。

3 淄博市基础教育设施可达性评价

3.1 基于出行距离的空间可达性评价

首先借助时空阻隔模型，考虑用居民点与教育设施间的通勤距离来衡量基础教育设施的可达性。Cij界定为i、j两点间的平均交通路网距离。代入式（1），以学区为基础单元落实分析计算结果，绘制可达性评价图（如图2所示）。

图2 淄博市小学时空阻隔（平均交通路网距离）可达性分析图／m

（1）统计显示，学区平均交通路网距离从172～4993 m不等。2000～3000 m区间内学区数量最多，为150个。而实际的单个居民点的最远通勤距离仍远大于平均交通路网距离，大多数学生要依靠家长接送或私营校车通勤。

（2）5个城区的中心区基础教育设施空间可达性占优，31所小学学区范围内的居民点平均最短通勤距离小于1000 m，主要分布在城市中心区，郊区可达性减弱。桓台县政府驻地中心基础教育设施空间可达性佳。

（3）镇、村基础教育设施集中发展的交通距离可达性差，分散布局的可达性占优。学区平均最短通勤距离大于3000 m的学区有113个，主要是镇、村集中办学学校所在的学区。

（4）用最短通勤距离来衡量基础教育设施的可达性，还取决于路网完善程度。面积相近的学区范围，路网密度越高可达性越好。

通勤距离从距供给点的远近程度的层面上反映了淄博市各居民点与基础教育设施的可达性状况。

3.2 基于出行时间的空间可达性评价

借助时空阻隔模型，界定为i、j两点间的平均交通时间。根据不同类型、不同等级道路赋相应设计车速值，见表2，计算交通时间，代入式（1），以学区为基础单元落实分析计算结果，绘制可达性评价图（如图3所示）。考虑到交叉口通行等情况，最终交通时间为距离与速度比值的2倍。

表2 各类道路设计车速赋值列表

图3 淄博市小学时空阻隔（平均交通时间）可达性分析图

计算结果显示：

（1）城区小学距离时间可达性高，镇、村小学距离时间可达性低。

（2）山区交通时间与交通距离空间可达性有较大差距。博山区、沂源县山区学校的交通时间可达性明显低于其他地区。

时空阻隔可达性评价从交通距离和交通时间上较好地诠释了基础教育设施的服务效果。

3.3 基于供需的空间可达性评价

利用两步移动搜索（2SFCA）法计算供需可达性。为将学区内所有居民点纳入计算范围，距离阈值选定为5000 m。在供需可达性模型中，供给点以教师数量表征，需求点以居民点人口表征居民人口由式（4）计算为

式中：P为居民点人口；M为居住用地面积；R为容积率；N为人均居住面积。

各指标取值，见表3，其中人均居住面积参照《淄博统计年鉴2014》，城市、农村人均居住面积分别取值20、36 m2，容积率参照城市住区、农村村落平均容积率分别取值1.4、0.6。镇区住房为多层、中高层建筑的按城市指标取值，住房为低层建筑的按农村取值。代入式（2）、（3），以学区为基础单元落实分析计算结果，绘制可达性评价专题地图（如图4所示）。

表3 不同类型居民点容积率、人均居住面积取值表

图4 淄博市小学供需（每千人教师数）可达性分析图

与从距离层面所得结果对照发现：

（1）中心城区学校时空阻隔可达性高，供需可达性低，交通便利性相对高，却存在供不应求的问题。主要原因在于老城区学区范围内，地块更新、人口容量增加，学龄儿童增加的同时，学校受周边用地限制，无扩展用地，供需可达性降低［25］。新建住区教育设施配套不及时，与邻近郊区村庄共用小学，或完全无学可上，也会造成供需可达性降低。

（2）部分集中办学的学校时空阻隔可达性低，供需可达性高。镇区、村庄学校集中办学，居民点儿童上学距离远，其中一部分学校学区内人口流失，学生减少，供需可达性反而呈升高趋向。

（3）部分分散办学的学校时空阻隔可达性高，供需可达性高。多见于呈分散化发展的小学教学点，儿童上学距离短，学校规模小，人口流失，学生减少使得供需可达性提高。

（4）部分村办小学时空阻隔可达性低，供需可达性也低。部分学校集中办学使得距离上可达性降低，同时，学生规模扩大，供需上可达性降低。

3.4 基于有效供需的空间可达性评价

当前城乡基础教育设施面临质量上非均衡发展的问题。居民对优质基础教育设施的供给诉求，反映的是有效供需层面的问题［26］，在一定程度上可以通过优质基础教育设施学区范围内的供需可达性进行表征。

借助省、市级规范化办学评估结果界定优质基础教育设施。自1992年山东省开展规范化学校建设工作，截止目前各地分17批次创建了一大批省级规范化学校和相当数量的市级规范化学校。各区县分城、镇、村对省市级规范化学校与学校总量进行统计汇总见表4。按照规范化学校公布批次与（省、市）层级汇总统计，层级间建立等差序列，形成教育质量管理指标。按照此指标，各学校得分空间分布情况（如图5所示）。

表4 规范化学校相应层级的学校数量汇总统计表／所

图5 淄博市小学教育质量管理指标分析图

（1）教育质量管理指标表征的优质基础教育设施总量少。省级规范化学校共75所，占学校总量的19.3%，对应的是教育质量管理指标分析图中前3个高分层级；市级规范化学校共92所，占学校总量的23.7%，对应的是得分第四个层级；省、市规范化学校共167所，占学校总量的42.9%。

（2）优质基础教育设施集中在五区行政中心、三县政府驻地，呈多中心布局模式。

（3）优质基础教育设施总量上城区多于镇区，镇区多于村庄。

（4）基础教育设施呈现教育质量管理指标越高的学校，办学规模越大，生均资源越少的发展趋势。

将优质基础教育设施学区范围与淄博市小学供需可达性分析图叠加，得到淄博市小学有效供需表征图，如图6所示。可以看出，在教育质量管理指标分析中，3个高分层级学区范围内，绝大部分的供需可达性是低的。

图6 淄博市小学有效供需表征图

4 结论

针对供需与交通可达性上存在的问题，通过对淄博市市域范围内城乡基础教育设施空间可达性的实证研究，得出结论如下：

（1）中心城区交通可达性优于村、镇地区。规模化集中办学使得镇区、农村学生尤其是低龄儿童上学距离远，通勤成本增加。

（2）道路交通条件好的中心城区，交通可达性高的优势进一步扩大，道路交通条件差的山区，交通可达性低的劣势进一步突显。

（3）中心城区供需可达性低，而村、镇供需可达性呈两极分化。

（4）优质基础教育设施供不应求，优质基础教育设施普遍存在供需可达性低的问题，其本质是有效供给的不足。

基础教育设施空间可达性不足的深层次原因：部分村庄道路交通状况堪忧；老城区人口容量增加，基础教育设施可扩展用地不足；新城区基础教育设施配套的不及时；优质基础教育设施分布不均衡，需要有针对性地提出解决措施才能从根本上改善基础教育设施空间可达性不足问题。

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