准确把握乡村振兴战略的内涵要义和规划精髓

姜长云

(中国宏观经济研究院 产业经济与技术经济研究所，北京 100038)

习近平总书记在党的十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略的重大历史任务。2018年中央一号文件就实施乡村振兴战略进行了重大决策部署，《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》)又对实施乡村振兴战略进行了阶段性谋划。2018年5月31日中央政治局审议《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》时，进一步要求各级党委和政府要提高思想认识，真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置。2018年7月初，习近平总书记又对实施乡村振兴战略做出重要指示，要求各部门各地区充分认识实施乡村振兴战略的重大意义，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动。在此背景下，准确把握实施乡村振兴战略的内涵要义和政策创新导向，具有重要意义。自2017年10月召开党的十九大以来，关于实施乡村振兴战略的研究日益成为学术界关注的热点，这些研究对准确把握实施乡村振兴战略的内涵要义和重大政策创新导向，富有启发价值。但是，关于实施乡村振兴战略的研究毕竟仍处于“初级阶段”，准确把握其内涵要义和政策创新导向，仍有许多问题值得深入研究。本文试就其中部分问题进行探讨。

一、注重推进乡村振兴的系统性、整体性和协同性

注重系统性、整体性、协同性，是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特色之一。党的十八大以来，尤其是最近几年来，党中央的一系列重要文件和习近平总书记的一系列重要讲话反复强调“突出抓重点、补短板、强弱项”，在很大程度上正是基于增强系统性、整体性、协同性的考虑。实施乡村振兴战略是党对“三农”工作一系列方针政策的继承和发展，是新时代做好“三农”工作的总抓手。党中央关于实施乡村振兴战略的思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想在“三农”领域的集中体现。因此，实施乡村振兴战略、推进乡村振兴，也应注重增强系统性、整体性和协同性，并将其与抓重点、补短板、强弱项有机结合起来，借此努力实现乡村振兴的高质量发展，并将推进农业农村优先发展和城乡融合发展落到实处。2018年中央一号文件和《规划》都将坚持乡村全面振兴作为推进乡村振兴的基本原则之一，原因也在这里。《规划》要求将“打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务”，就是按照增强乡村振兴系统性、整体性、协同性要求，突出抓重点、补短板、强弱项的重要体现。注重推进乡村振兴的系统性、整体性、协同性，要求“挖掘乡村多种功能，统筹谋划农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”，整体推进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

但要在推进乡村振兴的实践中，真正将注重实施乡村振兴战略的系统性、整体性、协同性落到实处，则并非易事。以推进某一方面的乡村振兴替代乡村全面振兴的现象还是极易发生。如推进产业兴旺是实施乡村振兴战略的首要任务，但也有人将推进产业兴旺置于实施乡村振兴战略至高无上甚至可以替代一切的地位。显然，这是有失偏颇的。在推进乡村产业兴旺的过程中，应该注意乡村生态振兴、文化振兴、人才振兴、组织振兴的协调推进和及时跟进，力求达到相得益彰的效果。否则，实现产业兴旺也很难持续。我国台湾等地区的经验显示，促进产业兴旺与乡风文明互动发展至关重要[注]中国台湾地区的休闲农业和乡村旅游举世闻名，这与其促进农业、旅游业与在地文化融合发展息息相关。在那里，通过丰富休闲农业、乡村旅游的文化内涵，激活农业的生活、生态功能和体验价值，提升农产品包装和关联服务的品质品位，促进了许多农产品向“奢侈品”、高档礼品、文化商品的转变，提升了农业附加值和农业创新供给、创造需求、引导需求的能力。结合提升乡村的生态功能和宜居性，展示农业农村原生态的生产生活方式，将农业文化植入乡村产业经营过程，不仅推动了农民成为传统农耕文化、在地风土人情的传承者，还推动了部分农民由农业生产者向涉农服务从业者的转型，带动了农民素质和就业质量、竞争力的提升。农民文化素养特别是对在地文化领悟能力、推介能力的提升，往往会带动形成诸多扣人心弦的在地品牌故事和文化创意，赋予农业、农产品及其加工品独特的品牌韵味和“体验溢价”。因此，在中国台湾的许多主题农场或休闲农业区，特定年份的农产品产量可能有所增减，但产业效益很可能不减反增。。还有一些地区只注意建设美丽乡村，甚至按照建成城市“后花园”的理念来设计和推进，不重视农业优势特色产业和农村经济多元化、综合化发展能力的培育，甚至用城市人对美丽乡村的需求要求农民推进乡村振兴的行动，容易导致“环境很美、产业很弱、人气很差”，吸引的多是游客和“过客”，“留不住人、留不住心、卖不出产品、形不成就业机会、扩不大品牌影响力”，推进产业兴旺和农民增收致富也容易落空。这样的乡村振兴充其量是“空有皮囊，难有实质”，如无外力支撑更难持续。

注重推进乡村振兴的系统性、整体性、协同性，要求努力营造产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，互为环境、互为支撑、互相烘托、协调发展新格局，共同推进产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。这在《规划》的许多地方都有突出体现。如《规划》在第七篇“繁荣发展乡村文化”中部署“打造一批特色文化产业乡镇、文化产业特色村和文化产业群”和大力推动农村传统工艺振兴计划等，不仅坚持了城乡融合发展的政策导向，还为促进乡村产业振兴和文化振兴协调发展提供了新的路径。《规划》提出“有计划地选派省市县机关部门有发展潜力的年青干部到乡镇任职”，这不仅有利于带动乡村治理水平的提升，对于提升党和政府对于乡村振兴的领导能力也有长期的战略意义。因为这些省市县机关部门有发展潜力的年青干部到乡镇任职，有利于他们更好地理解“三农”发展和乡村振兴面临的痛点、难点，有利于他们回到省市县机关部门工作后，更好地引导乡村振兴政策找准“兴奋点”，选好“切入点”。

注重推进乡村振兴的系统性、整体性、协同性，对推进相关政策和制度创新，更好地坚持问题导向，提高“落地生根”的质量至关重要。如推进乡村振兴，关键靠人才。推进乡村人才振兴，也是实施乡村振兴战略的难点所在。为推动乡村振兴高质量发展，不少仁人志士苦思良策，呼吁鼓励、推进城市“人才下乡”。但是，如果缺乏有效的发展机会和平台，特别是产业发展机会和平台，人才往往很难留得住。即使能够留得住，也很难保证不会因为缺少发挥作用的机会而被浪费甚至荒废。当然，乡村振兴是全面振兴，对人才的需求也是多种多样的，而且合理的人才结构也应是动态调整的。产业振兴方面的人才需要产业发展的机会和平台，又会为进一步推进产业振兴提供支撑。文化振兴方面的人才，需要推进乡村文化发展方面的机会和平台，也会为推进文化振兴提供支撑。其他方面与此类似，实际上形成乡村振兴与人才振兴的互动过程。至于推进乡村振兴紧缺的复合型人才和领军型人才，更需要在“建功立业”的舞台上成长和磨练。在推进乡村人才振兴的过程中，如何通过创新体制机制，营造良好的用人环境或人才成长生态，吸引适宜的城市人才到农村创新创业？如何将引进外来人才与开发利用本土人才结合起来，发挥外来人才对本土人才成长的引领带动作用，规避之前许多地区出现的“引来了女婿(外来人才)”、“气跑了儿子(本土人才)”或(荒废了儿子)”等现象，也需要统筹谋划。据此可进一步看出，注重推进乡村振兴的系统性、整体性、协同性是重要和必要的。

注重推进乡村振兴的系统性、整体性和协同性，在《规划》中有较为突出的体现。《规划》除一个前言外，共包括十一篇三十七章，篇章之间环环相扣、密切呼应、一脉相承，并与习近平新时代中国特色社会主义思想有效融通对接。如习近平总书记在党的十九大报告中提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，2017年12月召开的中央经济工作会议要求“提高城市群质量，推进大中小城市网络化建设，增强对农业转移人口的吸引力和承载力”，这有利于发挥新型工业化、信息化、城镇化对乡村振兴的辐射带动作用，有利于更好地促进农业转移人口就地就近城镇化。《规划》的一个突出亮点，是较之前更加强调“推动农业转移人口就地就近城镇化”。《规划》第五篇“发展壮大乡村产业”在帽段部分要求“加快发展根植于农业农村、由当地农民主办、彰显地域特色和乡村价值的产业体系，推动乡村产业全面振兴”；在第二十九章“提升农村劳动力就业质量”部分要求“引导农村劳动力外出就业，更加积极地支持就地就近就业”，“实施乡村就业促进行动，大力发展乡村特色产业，推进乡村经济多元化，提供更多就业岗位”，都从不同角度呼应了更加强调“推动农业转移人口就地就近城镇化”的政策创新方向。

二、切实推进乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”

党的十九大将实施乡村振兴战略作为建设现代化经济体系的6项主要任务之一。实施乡村振兴战略还与科教兴国战略等被写入党章。新型城镇化战略却未享受这一“殊荣”。但这并非意味着推进新型城镇化不是一个重要的战略性问题。今后我国城镇化的推进速度很可能较之前略有放缓，但仍将处于城镇化快速推进与质量提升并重的阶段。虽然从国际经验来看，到2035年前后我国城镇化率将会达到75%上下，并进入城镇化饱和阶段。届时城镇化率的提高步伐将会明显放慢，城镇化过程中的人口流向、城镇化战略和政策将会面临重大阶段性转型，甚至逆城镇化趋势将会日益显著，提升城市群质量和城镇体系内部不同城镇之间的分工协作和网络化发展水平将会更加值得关注。但是，到2050年全面建成社会主义现代化强国前，推进新型城镇化仍是我国经济社会发展过程中的重要战略问题[注]姜长云：《科学理解推进乡村振兴的重大战略导向》，《管理世界》，2018年第4期。，构成我国推进乡村振兴的重要背景环境，并将对推进乡村振兴、构建乡村振兴新格局产生深刻影响。

之所以要实施乡村振兴战略，在很大程度是为了有效防止在工业化、城镇化过程中出现农业、农村、农民发展“掉队”或“边缘化”的问题。如果一边是“繁荣兴盛”的工业和城市，一边是“衰败萧条”的农业和农村；一边是获得感、幸福感、安全感不断增加的市民，一边是日益边缘化甚至缺乏精气神的农民，农业农村农民就难以成为现代化进程中的共商共建共享者，提升广大农民的获得感、幸福感、安全感就容易成为空谈。届时，不仅“全面建成现代化强国”、“坚持以人民为中心的发展理念”等都无从谈起，整个经济社会运行也会因日趋激烈的社会矛盾、社会冲突甚至社会“撕裂”而难以持续。实施乡村振兴战略，正是为了解决推进工业化城镇化“一条腿长”、“三农”发展“一条腿短”的问题，通过发掘、提升、丰富“三农”独特的功能价值，更好地化解工农城乡发展不平衡、“三农”发展不充分这个当前我国不平衡不充分最突出的问题[注]姜长云等：《乡村振兴战略：理论、政策和规划研究》，北京：中国财政经济出版社，2018年版，第2-7页。，更好地构建城乡融合发展新格局。因此，实施乡村振兴战略仍应坚持乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”，将推进乡村振兴高质量发展与全面提高城镇化质量有机结合起来，通过加快城镇化发展方式转变，将以人的城镇化为核心、有序推进农业转移人口市民化同以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局、推进大中小城市网络化发展等有机结合起来，积极培育工农互惠互促、城乡互补共荣、分工协作有序、全面融合共荣的新型工农城乡关系，为更好地实现以工促农、以城带乡和“四化同步”发展创造条件。

推进乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”，关键不在于“调子”有多高，而在于能否更好地拓宽视野，将“双轮驱动”的理念切实转换为行动。为此，首先要注意按照主体功能定位，强化空间用途管制，统筹城乡发展空间，统筹城乡国土空间开发格局，将完善城乡布局结构、推进城乡统一规划和优化乡村发展布局有序结合起来，优化布局城乡生产空间、生活空间、生态空间。要防止城乡生产、生活、生态空间布局“两张皮”甚至相互割裂的问题，统筹促进城乡生产、生活、生态空间互动发展。因为“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”，当前的“三农”问题已经越来越不适宜进行孤立化、片面化和简单化把握，越来越需要被作为日趋复杂的国民经济和社会发展问题来看待。如《规划》强调，要“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇”，加强以乡镇政府所在地为中心的“农民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展”。在此不仅要把特色小镇和小城镇当作乡村发展的载体和推进乡村振兴的网络节点，引导优质资源要素和产业向此集聚集群集约发展；更要把发展特色小镇和小城镇置于区域城镇化网络格局中通盘考虑，当作推进城乡融合发展、实现以工促农和以城带乡的桥梁纽带。《规划》要求“通盘考虑城镇和乡村发展……形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态”，就是统筹城乡发展空间和国土空间开发格局的具体体现。

将推进乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”的理念转化为行动，还要注意从推进新型城镇化角度探寻推进乡村振兴高质量发展的路径。因为当前的工农城乡关系日益呈现“你中有我，我中有你”的发展格局，今后这种趋势还会更加强化。比如，加快农业现代化必须更加重视城乡居民尤其是城市居民消费结构升级和消费需求分化的趋势，关注其对推进农业供给侧结构性改革的影响，为此做好增加有效供给、减少无效供给并创新体制机制的大文章，着力推进农业转型发展。在继续重视农业生产功能、提升农业经济价值的同时，更加重视农业的生活、生态功能，深度发掘农业的生态休闲、养生养心、科技文化、健康养老和娱乐体验等多重价值；在推进农业更好地满足“吃喝”等基本生存需求的同时，促进农业更好地满足“玩乐”等享受型、发展型需求；在更好地满足城乡居民美好生活需要的同时，更好地实现农业提质增效和农民就业增收。

切实推进乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”，还需注意培育城乡特色鲜明、优势互补、和而不同的发展格局，防止将乡村建成浓缩版的城市或现代版的“异国他乡”，导致乡村特色和竞争力的淡化与弱化。2018年中央一号文件明确，“各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案”。乡村振兴地方规划和专项规划或方案，是地方实施乡村振兴战略的顶层设计。鉴于乡村振兴是乡村全面振兴，在编制乡村振兴地方规划和专项规划的过程中，吸收城市规划、建筑规划等方面的专家参与，如果注意引导培训好，有其必要性和合理性；但面对短期内大量剧增的乡村振兴地方规划编制需求，也要防止简单套用城市规划、建筑规划等理念和方式方法做乡村振兴规划的问题。否则，很可能从顶层设计角度，推进乡村振兴走“向城市看齐”的路线，影响乡村振兴的高质量发展。因此，加强对乡村振兴规划编制团队的培训，促进其更好地把握实施乡村振兴战略的内涵要义和精神实质，具有重要性和紧迫性。要结合提升地方乡村振兴战略规划的编制质量，引导和支持建设体现彰显乡土和地域特色、体现田园乡愁和在地文化，兼容现代文明的升级版乡村，规避乡村发展雷同和乡村景观城市化、乡村景观异域化的问题。

切实推进乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”，还需要在积极提升以城带乡能力的同时，将工作重点放到培育乡村振兴的内生动力上，防止“双轮推动”变成城镇化“单轮拉动”、乡村振兴“被动跟动”。党的十九大报告明确要求坚持农业农村优先发展的方针，2018年中央一号文件也将坚持农业农村优先发展作为实施乡村振兴战略的基本原则之一。坚持农业农村优先发展，首先必须注意提升农业农村农民的自我发展能力。在实施乡村振兴战略的过程中，为什么要坚持农民主体地位，很大程度上也在于此。因此，要注意引导农业农村政策更好地实现由对“三农”发展的消极保护向积极促进转型，由主要关注城乡差距向更多关注“三农”实现有活力的成长转型，加强对乡村振兴带头人、带头主体增强自我发展能力的支持，引导各类乡村振兴支撑平台、服务平台和发展载体更好地实现提能升级，夯实培育乡村振兴内生动力的根基。在推进乡村振兴的过程中，要“把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点”，在很大程度上也是为了增强乡村发展的内生动力。

切实推进乡村振兴与新型城镇化“双轮驱动”，还需从城乡融合发展角度统筹考虑乡村振兴工作和政策、制度创新。如《规划》在第31章提出，“除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户”，“区分超大城市和特大城市主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题”，“保障农民工随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育，以普惠性幼儿园为主接受学前教育”等。从这方面可见，推进乡村振兴确实是全党全社会的事，不只是农业农村农民的事，需要全党全社会共同努力、共同行动。城镇、城镇化政策和制度创新的跟进与协同推进，对于推进乡村振兴同样重要。

三、密切关注乡村演变分化态势并强调分类有序实现乡村振兴

我国空间广袤，人口众多，资源禀赋、人口结构、历史文化、发展基础，特别是城乡关系、“三农”发展的区域差异较大，并会对乡村演变分化和乡村振兴态势产生深刻影响。从当前和未来5年的趋势看，国际形势很可能更加复杂多变，突发事件、不确定性因素甚至转折性变化明显增多。国内宏观因素对“三农”发展、乡村演化的影响不断呈现新的变化。如消费结构升级和消费需求分化加快，尤其是80后、90后、00后甚至10后日益成为社会主流消费群体，带动消费需求的个性化、多样化、优质化和体验化提速，要求农业农村产业不仅要能面向需求、适应需求，更要增强创新供给、引导需求的能力。推进农业转型升级必须考虑这一点。

随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的深入推进，不仅城乡之间的资源、要素和市场联系日趋紧密化、复杂化、多样化，农村区域分化和微观组织结构分化重组也在不断深化，推动“三农”发展、乡村演化处于前所未有的大变革、大转型之中。如农户之间、农民之间、农业农村微观组织结构之间的异质性明显增加，其相互关系更加复杂化和多样化。如果继续沿用现有的工业化、城镇化推进方式，随着农村青壮年劳动力、高素质劳动力大量进城，留守儿童、留守妇女、留守老人问题日趋突出，增加农民获得感、幸福感、安全感面临的障碍和困难将会显著增加。农村人口和经济布局趋于集中，在少数中心村、中心镇迅速形成的同时，越来越多的村庄走向空心化，甚至出现凋敝、萎缩或兼并重组。这将对乡村生产生活和生态环境、文化传承、乡村治理，甚至基础设施和公共服务供求等产生深刻影响。在全国人口老龄化加快发展的背景下，农村人口老龄化、劳动力老弱化发展更快，与子女居住和生活空间分离的失能、半失能老人也会明显增多。这将给农村消费需求的分化注入新的特点，还对加强农村基础设施和公共服务供给，借此增强农村自我发展、自我保护能力和产业创新力、竞争力提出更加迫切的要求。农村交通路网和信息网日益畅达，以及农村区域分化、农民分化及其流动空间的扩大，还容易导致农村社会原有的整合协调机制遭到破坏，出现失衡失序的可能性明显增加[注]姜长云：《转型发展：中国“三农”新主题》，合肥：安徽人民出版社，2011年版，第20-22页。。因而，完善乡村治理日趋重要而紧迫。

在上述背景下，实施乡村振兴战略，防止农业农村走向萧条衰败，促进农民增收和提升农民获得感、幸福感、安全感，其重要性、紧迫性显著增加。鉴于我国乡村差异显著，且多样化分化趋势仍将持续，推进乡村振兴，必须密切关注乡村演变分化态势及其对实施乡村振兴战略的影响，重视分类实现乡村振兴。《规划》将“因地制宜、循序渐进”作为实施乡村振兴战略的基本原则之一，要求科学把握乡村差异性和发展走势分化特征，“因势利导，分类施策，突出重点，体现特色、丰富多彩”，也是推进乡村振兴高质量发展的必然要求。与之前的许多重要政策文件相比，注重区域差异和乡村演变分化走势对乡村振兴的影响，是《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》的鲜明特点之一。2018年5月31日中央政治局召开会议审议《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》时，也特别强调“要针对不同类型地区采取不同办法，做到顺应村情民意”。《规划》专设一章就分类推进乡村振兴进行决策部署，要求“顺应村庄发展规律和演变趋势，……按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切”，也是注意因地制宜、分类有序推进乡村振兴的重要体现。

随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的推进，随着国内外发展环境、发展阶段变化对乡村振兴影响的深化，一部分村庄走向繁荣兴盛和另外一部分村庄衰败消亡并存发生将是难免的，甚至部分村庄的衰败消亡有利于另一部分村庄更好地走向繁荣兴盛。在此过程中，既不要拔苗助长，又不要盲目要求所有乡村都能同时走向“振兴”。明确这一点，有利于深刻认识优化农村基础设施和公共服务布局的重要性和紧迫性，增强优化相关布局的精准性和前瞻性，减少相关财政金融和要素配置的浪费。

我们说坚持乡村全面振兴，主要是就挖掘乡村多种功能价值、实现“三农”多领域多角度的全面振兴而言的，是要求统筹推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的“振兴”，这是“紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局”推进乡村振兴的客观要求；但这并等于要求所有乡、所有村都能实现振兴。如推进产业兴旺是实施乡村振兴战略的首要任务，这基本上已成共识；但也不能要求所有乡、所有村都能实现产业兴旺。比如有些城郊村，依托便捷的交通条件，居民在乡村居住、在城市就业，未必不是一种经济、合理的选择。

尊重乡村演变分化规律，分类推进乡村振兴，有利于增强乡村振兴的区域特色和竞争力，培育乡村振兴“百花齐放春满园”的发展格局，更好地顺应社会主要矛盾变化，满足人民群众不断增长、日益分化和多元化的美好生活需要。但在空间上分类推进乡村振兴，一定要同时间上准确聚焦阶段任务、科学把握节奏力度结合起来，科学分析推进乡村振兴的长期性、艰巨性和复杂性，保持战略定力和历史耐性，避免超越发展阶段，急于求成、急功近利，导致事倍功半甚至半途而废。分类推进乡村振兴，还应同梯次推进乡村振兴有效结合起来，尊重不同类型地区、不同发展阶段的差异，瞄准推进乡村振兴的共同目标，细化实化本地区本部门的阶段目标和具体路径，将发挥引领区的示范作用同推进重点地区加快发展、聚焦攻坚区精准发力有效结合起来，形成“不同梯队”、不同发展阶段的地区之间合力推进乡村振兴的“大合唱”，丰富乡村振兴底蕴，提升其可持续发展能力。

四、科学把握《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》的精髓

《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》基于国情农情和发展态势研判，将推进“三农”工作理念创新、实践创新和制度创新有机结合起来，体现了推进乡村振兴高质量发展、农业农村优先发展和城乡融合发展等重大战略导向。该规划为确保乡村振兴战略更好地落地，推出的政策创新点很多，可谓“亮点频频”。但其中体现的重大政策创新导向更加值得关注，可谓规划精髓。除前文所述外，我认为主要表现在以下几个方面：

(一)高度重视提升农民自我发展能力

坚持农业农村优先发展，构建城乡融合发展的体制机制，加快推进农业农村现代化，必须着力推进农民优先提升发展能力，这是发挥农民主体作用的重要依托，也是增强农民获得感、幸福感、安全感和增强乡村振兴内生动力的根本保障。重视让农民在参与乡村振兴的过程中提升参与乡村振兴的能力，并通过加强基础设施和公共服务为此提供良好的环境支撑，是《规划》的一个突出亮点。如《规划》第17章明确要求着力增强农民参与农村产业融合的能力，第29章要求“坚持就业优先战略和积极就业政策，健全城乡均等的公共就业服务体系，不断提高农村劳动力素质”，并为此部署推动建立“适应就业和人才成长需要的职业技能培训制度，增强职业培训的针对性和有效性”。《规划》还把“大力发展面向农村的职业教育”等作为重要措施，要求全面建立职业农民制度、实施新型职业农民培育工程，“面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训”等，都较好地体现了重视提高农民发展能力的政策导向。

(二)高度重视提升广大农民的获得感、幸福感、安全感

不断提升广大农民的获得感、幸福感、安全感，这是实施乡村振兴战略的重要目的所在，也是切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用和调动广大农民参与乡村振兴积极性、主动性、创造性的内在动力。提升广大农民的获得感、幸福感、安全感，首先要充分尊重农民意愿。因此，《规划》第七章要求“综合考虑村庄演变规律、集聚特点和现状分布，结合农民生产生活半径，合理确定县域村庄布局和规模，避免随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大撤大建”。与此同时，通过优化乡村空间布局，维护人与自然有机融合的空间关系，让乡村居民过上更加舒适的生活，也是重要的。因此，《规划》第八章要求“引导生活空间尺度适宜、布局协调、功能齐全。……着力构建便捷的生活圈、完善的服务圈、繁荣的商业圈”。《规划》还要求“围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，加快补齐农村民生短板，提高农村美好生活保障水平”，为此加强对农村基础设施建设和公共服务能力建设的支持，引导提升农村劳动力就业质量、提升就业稳定性和收入水平。这有利于强化提升广大农民获得感、幸福感、安全感的保障。

(三)高度重视增加乡村振兴的制度性供给

推进乡村振兴，解决其重点、难点和瓶颈制约，关键是推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给和可持续发展机制。如提升农民获得感、幸福感、安全感，增加农民收入举足轻重。正如习近平总书记在考察山东时所说，“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键”。《规划》在强调坚持农民主体作用的同时，注意调动一切积极因素，激发工商资本、城市企业支持乡村振兴、带动农民增收的积极性。但要将工商资本和社会力量参与乡村振兴的行动，有效转化为促进农民就业增收和增强农民获得感、幸福感、安全感的效果，关键还要看能否建立有效的利益联结机制。《规划》不仅明确要求“以完善利益联结机制为核心……推动乡村产业全面振兴”，还围绕提高农民参与程度、创新收益分享模式、强化政策扶持引导等，就完善紧密型利益联结机制进行部署，要求“始终坚持把农民更多分享增值收益作为基本出发点”。

《规划》还注意通过鼓励工商企业强化社会责任意识、完善对工商资本参与乡村振兴的约束机制，为发挥工商资本、城市企业对农民增收的带动作用提供有效的制度实施机制。如《规划》明确要求“加强工商企业租赁农户承包地的用途监管和风险防范，健全资格审查、项目审核、风险保证金制度，维护小农户权益”，要求“完善涉农股份合作制企业利润分配机制，明确资本参与利润分配比例上限……对农户土地经营权入股部分采取特殊保护，探索实行农民负盈不负亏的分配机制”。这实际上从激励机制和约束机制的结合上，丰富了完善利益联结机制的内涵。此外，《规划》提出集中连片开展生态修复达到一定规模的经营主体，在坚持节约集约用地等条件下，可利用1-3%治理面积从事旅游、康养等新产业新业态开发。这不仅有利于解决新产业新业态发展面临的“用地难”问题，有利于发挥新产业新业态对农民增收的促进作用；对于完善生态修复的微观动力机制，促进其可持续发展，也有重要的积极意义。《规划》强化乡村振兴人才支撑、用地保障和投入保障、金融支持等方面的政策和制度创新，也富有新意。

《规划》高度重视增加乡村振兴的制度性供给和可持续发展机制，在宅基地“三权分置”制度创新方面有非常突出的体现。2018年中央一号文件要求，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，尽管该《规划》也要求“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”，但允许探索宅基地“三权分置”应该是一项重大的制度创新，其后续影响很可能不亚于甚至大于农村承包地“三权分置”改革。它很可能带动农村宅基地使用权向农村非本集体经济组织成员和城市居民有序开放，并带动农村房地产使用权流转市场向城市居民特别是“下乡人才”的有条件分阶段开放，为促进城市“人才下乡”、乡村人才跨地区流动，为推进农业发展更好地对接中高端市场的消费需求拓展新路径。在此方面的国际经验值得我国借鉴[注]20世纪70年代后，顺应交通条件和居民对生活质量要求不断提高的趋势，法国部分城郊乡村地区、文化或自然资源丰富的乡村地区，成为人口回迁甚至部分城市年青人回乡就业创业的重要目的地，部分城市居民和退休人员为追求乡村生活，在农村居住并拥有“二套房”。日本的“六次产业化”迅速发展，也在很大程度上得益于农村混合居住化的推进，导致村落内部农户家庭占比大幅度下降，许多人在城市工作在农村居住，带动了农业多功能性的凸显和农产品本地化消费的拓展，促进了农业产业链的供求衔接；也为农业更好地创新供给、引导和激发新型需求提供了更好的条件。。

(四)高度重视问题导向并推进《规划》落地

近年来，从中央到地方，各级政府出台的规划很多，但许多规划往往“雷声大、雨点小”，发布初期“轰轰烈烈”，发布之后，时间一长就“悄无声息”，难以规避“墙上挂挂”的命运。类似规划部署的事，也往往是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》在细化实化工作重点和政策措施时，高度重视问题导向和现实针对性，为解决这些问题、促进《规划》落地提供了良好的支撑。2018年中央一号文件明确提出“实施乡村振兴战略是党和国家的重大决策部署，各级党委和政府要提高对实施乡村振兴战略重大意义的认识，真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置，把党管农村工作的要求落到实处”，要求“坚持五级书记抓乡村振兴”，为此出台了完善党的农村工作领导体制机制等诸多得力措施。2018年中央一号文件还明确坚持农业农村优先发展要体现在“把实施乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动”，在干部配备、要素配置、资金投入、公共服务上给予优先支持，加快补齐农业农村短板，从而进一步夯实了实施乡村振兴战略、促进规划落地的实施机制。

《规划》坚持问题导向，高度重视政策、制度创新的现实针对性和《规划》落地问题，在许多具体方面都有明显体现。如近年来许多地方以推进新农村建设、加快农业发展方式转变或推进新型城镇化等为名，搞大拆大建，不仅违背农民意愿，还影响农民生产生活的便捷度、舒适度，容易降低农民获得感、幸福感、安全感。《规划》明确提出“农村居民点迁建和村庄拆并，必须尊重农民意愿并经村民会议同意，不得强制农民搬迁和集中上楼”。当前许多地方的美丽乡村建设，存在“向城市看齐”、“拷贝城市”等问题，容易导致乡村特色和竞争力弱化。也有一些地方习惯于“碎片化”地推进美丽乡村建设，往往导致美丽乡村建设高成本、维护难。《规划》要求建设“具有乡村特色的绿化景观”，“鼓励具备条件的地区集中连片建设生态宜居的美丽乡村”，这对于解决上述问题具有较强的现实针对性，问题导向鲜明。

(五)高度重视工作部署和政策、制度创新的前瞻性与指导性

《规划》重点就未来5年推进乡村振兴进行阶段性谋划，但推进乡村振兴是到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国前我国面临的重大历史任务，因此科学处理“立足当前”与“着眼长远”的关系，增强部署工作重点和政策、制度创新的前瞻性和指导性至关重要。《规划》通过诸多方向性、原则性、目标性谋划，对此进行了卓有成效的探索，可圈可点之处很多。比如，按照党的十九大报告要求，到2020年，要坚决打好精准脱贫攻坚战。打好精准脱贫攻坚战，意味着基本解决了现行标准下的绝对贫困问题，“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题”。之后，不仅可能有新的更高标准下的绝对贫困问题，还可能有脱贫不稳定和返贫问题。此外，解决相对贫困问题的重要性也会迅速凸显，成为脱贫攻坚需要着力解决的新问题新难点。建立城乡融合发展的体制机制和政策体系，也要求统筹解决城乡贫困问题。因此，《规划》不仅要求“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”，还要求“加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制”，“研究建立促进群众稳定脱贫和防范返贫的长效机制，探索统筹解决城乡贫困问题的政策措施，确保贫困群众稳定脱贫”。基于对未来我国农村老龄化加剧趋势的科学研判，《规划》部署“支持主要面向失能、半失能老年人的农村养老服务设施建设”，“建立健全农村留守老年人关爱服务体系”等。这些政策创新导向既有较强的现实针对性，更有较强的前瞻性，值得仔细品味。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》要对实施乡村振兴战略发挥定方向、定思路、定任务、定政策的作用，更好地体现“管全面、管长远”的特点，只有通过增强政策和制度创新的前瞻性，才能更好地增强对未来相关政策和制度创新的兼容、包容能力，强化指导性。