新常态下绿色技术创新的制度保障探析

宗 楠，孙育红

(1.长春金融高等专科学校 经济管理学院，吉林 长春 130028；2.东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024)

当前，我国经济进入新常态，正从高速增长转为中高速增长，如何在经济增速放缓的情况下推动经济发展方式的转变，是现阶段亟待解决的重大课题。新常态下创新成为我国经济增长的主要动力。在2016年5月30召开的全国科技创新大会上，习近平再次强调“科技是国之利器”，把科技创新作为引领经济发展新常态的核心和关键，指明了今后的发展思路、发展方向和发展着力点。现阶段，供给侧结构性改革的重点在于经济结构的调整，通过结构优化促使整体经济向生态、低碳、绿色、增质、高效转型升级。因此，必须改变唯GDP的观念，把生态效益指标纳入经济社会发展的评价体系。绿色技术创新是将生态原理和生态技术经济规律融入传统技术创新的一种新型创新系统，指在资源环境约束增大的情况下，以“绿色理念”为指导，改变传统技术创新的运行路径，以维持自然生态系统的平衡为出发点来研究技术创新，使技术创新与生态保护有机融合，从而更好地促进经济、社会、环境的良性循环与协调发展[1]8-11。绿色技术创新以生态技术、循环利用技术和清洁能源为代表，力求在生产过程中实现低消耗、高产出、自循环、无公害，强调经济效益和生态效益的有机结合，是解决我国经济发展过程中资源约束、环境污染、产能过剩的有效途径，更是我国深入践行创新驱动发展战略，发展循环经济，深化供给侧结构性改革的必然选择。

在实践中，绿色技术创新是一个多层次、多主体交互作用的过程，需要官、产、学、研等多个部门的协调发展和企业间的鼎力配合。制度建设是推动绿色技术创新的根本保障，只有建立一套行之有效的制度体系，将绿色技术创新所涉及的各种主体、要素、规范都囊括其中，才能引导其实现预期的目标。以建立健全相关重大制度为突破口，用制度保障技术创新活动的绿色化，这需要用法制思维和方法，把经济社会和生态环境综合通盘考虑，构建系统化、可操作的绿色技术创新制度体系。鉴于此，本文认为保障绿色技术创新的制度体系应涉及法律保障制度、政府调控制度、市场制度、评价监督制度、教育制度及国际合作制度。

一、绿色技术创新的法律保障制度

法律是制度的基础，构建绿色技术创新的法律制度，应以绿色发展理念为指导，针对技术创新的全过程和各领域制定严格的法律法规，形成系统完备的法律体系，为绿色技术创新保驾护航。

(一)绿色技术创新的产权法律制度

知识产权制度以法律的形式确认和保护创新成果的产权，是激励创新的基本法律保障。绿色技术创新的知识产权保护主要涉及绿色技术创新中的专利技术产权和专有技术产权两个方面。专利技术的产权保护受《专利法》《专利法实施细则》等相关法律法规调整，而专有技术产权通常被界定为技术性商业秘密，由《反不正当竞争法》加以规范。首先，专利制度对绿色技术创新的激励作用是显而易见的，但是作为一种有成本的激励机制，专利制度中的某些规定也会对企业的创新活动造成不良的影响。我国现行专利制度对绿色技术创新的消极作用主要体现在：第一，专利法确立的是“经济至上”的思想，片面追求经济利益，而忽略了对资源和环境的保护，即以环境换发展。第二，专利保护成本高昂。专利成本包括专利申请费用、代理费和专利年费，且专利年费是累进制递增的。此外，若发生专利侵权事件，维权成本也是一笔不菲的开支，这些费用使许多企业特别是中小企业不堪重负。第三，专利申请周期过长。企业因长时间等待专利授权而损失了机会成本。绿色技术创新投资大、风险高、周期长的特点本就使企业不愿意投入太多资金，如还需付出较大的机会成本代价，会进一步降低企业投资绿色技术研发的热情。第四，专利权被滥用会阻碍技术进步。专利权的核心是垄断权，“专利丛林”的存在，使后续任何一项新技术的应用或是新产品的推出，都必须获得相关领域已有专利权人的许可，如果专利权人滥用其专利垄断权，拒绝将自己的技术许可给其他企业合法使用或要求过高的许可使用费的话，将可能阻碍其他企业的创新活动[2]11-13。其次，技术性商业秘密权的保护也是促进绿色技术创新的重要手段。与专利权不同，技术性商业秘密权并非法律确认和保护的“法定专有权”，其属于一种可能的“事实专有权”。由于商业秘密的保护成本较低，而且不受时间、空间限制，更无须向社会公开技术内容，为此许多从事绿色技术创新的企业更愿意选择采取商业秘密的方式保护其技术信息。但目前我国技术性商业秘密的保护主要依靠《反不正当竞争法》等法律中的相关内容，立法零散，不具体系化、制度化，操作性差，且《反不正当竞争法》属于行为规制法，其重视的是行为结果，而非财产权利客体本身[3]10-15，因而不利于绿色技术创新成果的产权保护。

通过法律规则将既有的绿色技术创新产权关系明确化，才能让人们依法承认、尊重，并合理利用绿色技术创新成果。首先，制定绿色专利优先审查制度。国家知识产权局2012年发布的《发明专利申请优先审查管理办法》首次正式提出了与绿色技术相关专利的优先审查制度，规定优先审查仅限涉及节能环保、生物、新能源、新材料等技术领域和低碳技术、节约资源等有助于绿色发展领域的重要专利申请。该办法规定的优先审查范围狭窄，不能惠及绿色技术创新涉及的所有领域。确定绿色专利的优先审查范围可参考国际产权组织和欧盟专利局的专利划分标准，制定绿色专利分类清单，为绿色技术创新成果开辟专利申请的绿色通道，让绿色技术创新成果的产权取得更为快捷、便利。同时适当减少绿色专利的申请费和专利年费以降低企业成本。其次，引入当然许可制度。通过扩大绿色技术创新成果的合理使用与强制许可的范围，以更好地解决知识产权中的私人独占权与公众分享权之间的冲突。再次，尽快实现技术秘密保护的专门立法。建立科学、完整且体系化的技术秘密法律制度，更全面地保护绿色技术创新的成果。除了产权界定和激励外，知识产权制度还应为绿色技术创新成果的转化提供市场规范机制[4]31-35。因此，应当通过完善相关法律法规以规范绿色技术创新的产权评估与资本化制度及产权交易制度。

(二)绿色技术创新的科技法律制度

构建绿色技术创新的科技法律制度，应当综合考虑科技进步与生态保护的深度融合，着力整合科技法律制度和生态保护法律制度，促进和引导技术创新向绿色化方向发展，将绿色技术创新纳入制度化、法治化的轨道。考察现有相关科技法律法规，包括《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》等，会发现这些法律法规不仅内容比较零散没有形成有效统筹，而且缺乏对绿色技术创新相关问题系统而明确的规定，无法满足绿色技术发展的实际需要，从而致使制度缺位、制度执行和监督不力的情况严重。为此，应当积极探索我国现行科技法律制度的绿色化改革，以法律和政策确立技术创新绿色化的方向。首先，调整立法宗旨，在原有的立法目的上增加“保护环境、节约资源，实现经济的可持续发展”的内容，将科技创新的法律保护置于环境的承载力和人类道德所允许的范围之内[5]114-117，以期实现社会效益、经济效益和环境效益的协调发展。其次，完善以市场需求为导向的科技成果转化机制，鼓励绿色技术创新成果的转化和运用。再次，考虑到科技进步可能对生态环境带来的负面影响，应在科技立法中设立论证和预警程序，最大限度地避免因技术创新所带来的生态环境风险[6]54-58。最后，为了推进绿色技术创新的研发，应当加大对绿色技术创新的经费投入，深化绿色技术创新的职务发明奖励与报酬制度改革，以高额奖励激励绿色技术创新活动。

(三)绿色技术创新的生态保护法律制度

生态环境的维护和改善是绿色技术创新的内在诉求，环境和资源保护法律制度为企业的技术创新活动设定了资源消耗上线和环境保护底线。从现行法律法规来看，在《宪法》规定的基础上，我国先后制定了作为基本法的《环境保护法》和7部环境保护单行法(污染防治法)及14部环境资源法等20余部法律。为配合相关法律的实施，国务院和各部委陆续颁布各种环境保护行政法规，各地区也相继出台多项地方性环保法规条例。目前，我国已形成从宪法到基本法到单行法，从中央行政法规到地方性条例的完整的环境保护法律体系。但因许多法规条例的可操作性差、环保机构的执法地位欠明确、执法不力等现象的存在，削弱了法律的约束力。此外，有关生态补偿、资源有偿使用、环境损害赔偿责任追究等制度的不完善，也使企业缺乏将环境问题与企业技术创新行为联系起来的推动力。

二、绿色技术创新的政府调控制度

绿色技术创新具有外部性和公共物品属性，存在市场失灵的可能性，其发展离不开政府的干预和引导，唯有政府才能牵引和整合各方面的力量达到最佳的生态价值和经济价值的统一。鼓励绿色技术创新，政府最重要的工作就是运用宏观调控弥补市场的自发性、盲目性和滞后性，为企业提供良好的创新环境和经营环境，激励企业推进绿色技术研发与创新并加快实现其产业化、市场化、规模化。为此，政府支持绿色技术创新的调控措施主要包括：

(一)制定目标明确的绿色技术创新发展战略

在新常态下，推动技术创新和产业结构调整，促进资源节约循环高效使用，成为我国经济发展的重要目标。2016—2030年是中国能源、产业和经济转型至关重要的十五年。结合《关于加快推进生态文明建设的意见》和《“十三五”规划纲要》可以看出，现阶段在大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展目标的指引下，绿色技术创新的重点工作应包括：1.发展清洁能源与再生能源；2.加强资源节约和循环利用；3.推进节能减排；4.发展生态农业；5.保护和修复自然生态系统；6.全面推进污染防治。我国目前资源环境瓶颈制约已经达到或接近上线，绿色产业技术发展水平总体落后于经济社会发展。制定绿色技术创新的战略目标，落实顶层设计和总体部署的时间表和路线图，通过立法等强制性手段确立绿色技术创新的战略重点，使绿色产业发展的措施更具体、任务更明确具有重大的意义。

(二)完善经济政策，鼓励各类企业投身绿色技术创新活动

目前政府用于激励、引导绿色技术创新的政策手段主要包括规范价格、税收和金融等方式。价格政策方面，通过健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，深化自然资源及产品的价格改革和矿产资源有偿使用制度改革，将资源价格交付给市场，提高企业的生态成本。税收政策方面，应进一步完善税收政策的具体设计。在推动技术创新方面，可根据企业技术创新投资的不同阶段设计适当的税收优惠政策，如通过加快资产折旧、对研发支出的加速扣除等手段降低企业的成本，提高企业技术创新活动的预期效益[7]20-23。同时，应建立健全科技税收政策的评估体系，保证科技税收优惠的有效实施。在促进绿色生产方面，可通过对高能耗、高污染产品征收消费税，对节能环保、替代能源和绿色技术创新产业实行税收优惠，更好地发挥税收杠杆的调节作用。金融政策方面，对符合条件的绿色技术创新项目，可通过加大财政资助和补贴，推广绿色信贷的方式给予支持；对从事绿色技术创新的中小企业可通过提供政府担保给予扶植；对于高风险、高投入、见效期长的绿色技术创新项目可通过股权交易、发行股票债券等方式引导社会资金投入或引入风险投资进行融资。此外，对涉及绿色技术的公共基础设施项目可采用PPP模式，使政府与企业成为“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体，在降低企业的投资风险的同时，也减轻了政府的财政负担。

三、绿色技术创新的市场制度

健全的市场制度是绿色技术创新发展的基础。市场是引导创新要素流动的关键力量，企业在从事绿色技术创新时以利润最大化为目标，以市场交易为手段，对各种生产要素进行创新组合和优化配置。从成本和需求的角度出发，有效推动绿色技术创新的市场制度主要包括：

(一)生产者责任延伸制度

要让企业形成主动创新的内生动力，除了政府的政策激励，还须提高企业环境成本，使采用绿色技术企业的优势显现出来。生产者责任延伸制度(Extended Producer Responsibility，简称EPR)要求将生产者对其产品的责任延伸到产品的整个生命周期，特别是产品消费后的废弃物处置阶段，要其对废弃产品承担回收处理以及再生利用等法律责任[8]36-38。EPR制度通过增加生产者的环境成本，迫使企业在产品设计和原料的选择过程中考虑产品对环境的影响，从而积极开展绿色技术创新。我国的ERP制度起步较早，从1989年颁布的《旧水泥纸袋回收办法》开始，陆续出台了《清洁生产促进法》《废电池污染防治技术政策》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》《关于促进绿色消费的指导意见》等系列法规和政策。尽管我国在立法层面已经确立了EPR制度，但是在实施过程中仍存在制度可操作性不强、相关主体的法律责任不明确及缺乏强制回收的产品目录等问题。完善我国的EPR制度可采取的措施包括：第一，明确包括生产者、销售者、消费者和政府在内的各相关主体的法律责任，以及责任的承担方式。第二，建立废弃物回收体系，编制强制回收产品的目录。第三，完善监督机制，制定行之有效的奖惩办法。

(二)绿色技术创新的消费制度

市场需求是技术创新的主要动力源泉，引导和促进绿色消费，扩大绿色技术产品的市场需求是激励企业进行绿色技术创新的有效途径。绿色技术产品的主要消费者是公众。提高公众对绿色技术产品的认知度和接受能力，拉动绿色消费，除了强化产品自身的优越性外，国家还应通过完善相关法律法规，建立健全绿色消费法律制度，引导公众自觉践行绿色消费。遗憾的是我国目前并没有出台专门针对公众绿色消费的法律规范。除此之外，监管部门还应当加强对绿色技术产品的质量监管，建立统一的绿色技术产品认证、标识等体系。同时，政府作为绿色技术产品和服务的消费者，其优先采购的行为对绿色技术创新起到了导向、保护和风险分担的作用。因此政府在实施采购行为时应将环保作为重要因素之一，优先选购应用绿色技术的产品和服务。而我国现行的《政府采购法》及其实施条例并未将扶持自主创新作为立法导向，更谈不上将优先购买绿色技术创新产品的要求法定化。目前我国许多政府部门对于通过政府采购行为扶持绿色技术创新的意识还不强，立法不明确，政策的层次较低，影响力有限。建议《政府采购法》及其实施条例将激励自主创新与节约能源、保护环境等一同列为政府采购所要求的经济和社会发展目标。同时将专利权等无形财产也纳入《政府采购法》第2条所列的“货物”范围，并确立对本国自主创新产品实行优先采购的原则。各级政府在制定本地区的政府采购规章时可规定对国内企业生产的绿色技术产品实行政府首购，通过政府采购行为，推动绿色技术产品的消费。此外，在采购方式上也可借鉴并引入欧盟预先商业采购的做法，作为公开招标的补充。

四、绿色技术创新的评价与监督制度

为了确保绿色技术创新的效果及主体行为的理性化，需要建立严格的绿色技术创新评价与监督制度体系，其内容主要包括：

(一)风险预警与评价制度

绿色技术创新对社会经济发展具有深远的影响，为了有效控制绿色技术创新的风险，必须构建科学的风险预警与评价制度，完善各类技术生态评价指标体系和生态环境监督制度，推动绿色技术研究项目的标准化评价。具体而言，实施绿色技术创新的风险预测制度，要求政府组织相关科研单位为绿色技术项目提供前期的技术风险预测服务，建立并完善致力于风险防范的事前评价、过程衡量与纠正的预测模式[9]24-27。而制定严格的绿色技术创新评价制度，则需要针对各类技术创新项目确立具体的生态质量评价标准，明确生态质量评价的内容、指标及赋值、评价方法与评价等级等问题的细节性要求。

(二)公众监督制度

绿色技术创新的实施过程和效果需要公众监督，公众对环境问题的关注程度会影响企业进行绿色技术创新行为[10]25-30。法律应当建立相应的公众监督制度，提高环保信息公开化水平，健全征信体系和举报奖励制度。一方面公众作为绿色技术产品的主要消费者有权从各种渠道获得有关绿色技术创新的信息并参与相关项目的决策。另一方面作为绿色技术产品的使用者，公众也可以对企业绿色技术创新活动进行直接的评价和监督。相关部门可通过公开听证、群众举报、新闻舆论监督等多种方式听取各方面意见，进一步提高决策透明度。

五、绿色技术创新的教育制度

技术创新活动因其高度复杂性决定了它具有高度的专业性。高校和科研机构为企业的创新活动提供了人才、信息和技术支撑，但是对于绿色技术创新的教育工作却不能仅限于高校和科研机构的高层次专业人才培养，更应当重视对公众绿色文化的基础教育。绿色技术创新发展的重要动力是市场，提高公众的生态意识和对绿色技术创新产品的认知和接受能力，引导消费行为的“绿色化”是促进绿色技术创新的重要途径。各级政府应按照《关于加快推进生态文明建设的意见》的要求，制定相关政策，把生态文明教育作为素质教育的重要内容纳入国民教育体系，通过对公众的教育、培训及宣传推广和普及绿色技术创新文化，培育绿色消费理念。

六、绿色技术创新的国际合作制度

随着经济全球化趋势的深入发展，国际社会呼吁发达国家在发展绿色技术创新中采取更多实际行动的同时，提出应充分发挥新兴市场国家和发展中国家在全球经济治理中的重要作用，开展国际创新技术交流，寻求合作与共赢。政府可通过参加国际生态安全合作组织，缔结国际环境公约，推动各国政府、企业、公众之间的交流与合作，充分调动国际资源，支持我国的绿色技术创新事业。政府应为企业学习国外的先进绿色技术创建平台，加强人员交流，通过共同研发关键技术、开发新产品以推动绿色技术创新成果向现实生产力转化[11]93-95。此外，国家还应支持国内企业与境外企业的合作，在我国外商投资企业法等有关吸引外资的各项法律政策中，应对有利于绿色技术创新的企业在税收、土地、服务等方面给予适当的倾斜。

绿色技术创新制度是一个多维度、多层次的制度体系，其中各项制度不是孤立存在的，而是相互交叉彼此联系的有机整体。同时要加强法律、法规和政策间的衔接，在绿色技术创新过程中保障各类相关制度的严格执行，加快构建环境司法体制机制框架，建立健全环境损害成本合理负担机制，为新常态下社会经济的绿色发展、循环发展和低碳发展提供强有力的制度支撑和法律保障。