易地扶贫搬迁集中安置区建设问题及规划对策研究

文/孙灿、黄天意　湖南省建筑科学研究院　湖南长沙　410011

1、研究背景

“十三五”时期，是全面建成小康社会的决胜阶段。根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，十三五期间加快实施易地扶贫搬迁工程，以从根本上解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫发展问题。易地扶贫搬迁是指将生活在缺乏生存条件地区的贫困人口搬迁安置到其他地区，并通过改善安置区的生产生活条件、调整经济结构和拓展增收渠道，帮助搬迁人口逐步脱贫致富。易地扶贫搬迁工程作为精准扶贫、精准脱贫的重大举措之一，以确保到2020年所有贫困地区和贫困人口与全国人民同步进入全面小康。

2016年1月湖南省发布《关于印发湖南省“十三五”时期易地扶贫搬迁实施意见的通知》明确：力争“十三五”期间完成80万左右人口搬迁任务。2016年底全省49个贫困县、5871个贫困村、331万贫困人口中80万需要通过易地扶贫搬迁安置达到小康水平。

2、现状问题

笔者经过对龙山、石门、慈利等10多个贫困县的易地扶贫搬迁村庄和集中安置区建设现场进行过调研，搬迁对象可谓之“贫中之贫、困中之困”，多散居住在武陵山区的高山深谷之中，为生态环境脆弱、自然灾害频发以及地方病疫长存的地带，人烟稀少罕至、交通极其不便、设施配套几近空白，社会改革红利还未覆盖……急需通过易地搬迁方式来实现人居环境和生活品质的改善。而在已经实施了易地扶贫搬迁，且扶贫对象已经搬入集中安置区生活的村庄，调研过程中也发现存在以下几个常见的不容忽视的建设问题。

2.1　集中安置区建设造成对人文、自然环境的消极影响

部分集中安置区在选址前期没有与相关规划进行充分对接，包括未衔接国土规划，侵占基本农田；未对接历史文物部门或其他涉及生态安全的部门，在历史文化名村保护范围、文保单位保护范围以及生态红线区域开展安置区建设活动，对现状传统历史要素造成不可补救的损害，或因建设活动对自然生态环境的人为破坏，如土地平整过程中采取挖山填湖等改变自然地貌过大的工程措施，或未经过灾情调查和初步勘探选址于易塌方区或易滑坡地带，导致需夯实基础而增加的建设成本与未来存在安全隐患的风险成本。

2.2　集中安置区建设未因地施策导致的建设混乱

安置区选址不同就决定了各自先天的差异性，有依傍工业园区、风景区、乡村旅游区的，亦有简单就近安置毫无依托的，而现状建设过程中的单一建设模式，在没有结合区位条件和周边情况基础上，仅孤立的依据单项安置人口规模进行设施的配套，以至于不能满足安置区本身和区域的需求，同时建设过程中由于导向缺失造成的混乱与无侧重；另外未结合上位规划的布局，而导致的资源在规划层面就有重复浪费。不同基础前提下，采用相同的标准控制建设，造成必然的资源配置不集约或不均衡。

2.3　住房建设扶贫标准不统一，功能设计不合理，地域特色不突出

住房户型设计方面过于城市化，在投入使用过程中适用性较弱，尤其不能满足农民耕种、养殖等生产活动的开展。无庭院、小居室、一层楼的房屋相关参数无法满足农民传统建房的心理标准和生活习性。另外扶贫安置房如同城市拆迁安置区，千村一面，丢失了地方特色元素，丢失了村庄的记忆。

以问题为导向，从规划层面进行引导和管控，对于安置区选址合理、分类科学、布局统筹、标准一致、质量优良、过程安全、突出特色至关重要。

3、总体规划技术框架

集中安置区建设应按生态文明建设总部署的要求，遵循“生态、生产、生活”三生融合的发展理念，辅以必要的就业支撑和民生保障等配套政策，确保通过搬迁安置的农民生产生活水平得到显著提升、农村经济走上可持续发展道路。以上述总体思路为基础，重点围绕“选址原则、规划布局、住宅建设、设施配套、环境营造、指标控制和建设样板户型参考”这七大方面展开规划导引和实施管控，规划技术框架如图1所示。

图1

4、主要规划对策分析

4.1　生态优先，科学选址

突破传统技术路线的研究范畴，将生态环境保护、历史文化保护要求纳入规划技术框架，并作为建设可行的前提条和选址基础，按“底线”原则管控集中安置区的所有建设活动。安置区选址时必须对接当地的国土规划、镇村规划等上位规划，掌握基本农田范围与村庄可集中建设用地区域；对接水利、负责灾情预警预防的部门了解灾害频发区；对接文物部门，清楚搬出和搬入地的文物保护单位、传统村落等保护范围；同时对接相关部门参照《生态保护红线划定技术指南》，对重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区等区域划定严格的管控边界。集中安置区选址必须位于以上划定区域外部，宜结合村庄规划建设用地布设。

另外在建管并举过程中，明确响应生态文明建设，对青山绿水 坚持“留住”态度，要求建设全过程能达到大气、水、土壤等环境要素的质量标准。明确坚守文化自信的道路，对传统村落物质与非物的坚持“留住”态度，并以此软、硬两方面的自然与历史禀赋作为集中安置区可持续发展的根基，按《历史文化名城名镇保护条例》对集中安置区搬出地、搬入地的硬、软传统文化资源进行保护与传承。

4.2　合理分类，规划布局

4.2.1　合理分类

首先分清集中安置区所属类型，按类构建建设技术导控标准。易地扶贫搬迁集中安置区可以划分为四类：○1行政村内就近集中安置区：依托交通条件引导本行政村内扶贫搬迁对象就近集中安置，规模一般控制在 10 至 50 户。○2建设移民新村集中安置区：依托新开垦或调整使用的耕地，建设移民新村，引导扶贫搬迁对象集中安置，规模一般控制在 50 至 100 户。○3依托小城镇或工业园区安置区：结合新型城镇化建设，在小城镇或工业园附近，依托二、三产业的发展带动，对有一定劳务技能、商贸经营基础的扶贫搬迁对象进行集中安置，其安置规模按照城镇规划或园区规划的人口承载能力上限具体部署。○4依托乡村旅游区安置区：在当地生态旅游、民俗文化等资源丰富的地区，因地制宜打造乡村旅游重点村或旅游景区，引导扶贫搬迁对象就近集中安置,安置对象以旅游服务业为生产生活基础，规模依据景区、景点旅游服务人口的需求进行确定，一般控制在20至50户。

4.2.2　人均建设用地指标管控

结合适居性原则、生态优化原则、综合效益原则、因地制宜原则、遵循已有规划的原则，依据所在行政村的现状人均建设用地面积或人均耕地规模，进行安置区建设用地的规模确定。在《村镇规划标准（GB20188-93）》规定的村庄人均建设用地5级标准基础上，结合易地扶贫搬迁安置工程的特性，整合成3级标准；并在单一维度的现状建设用地指标参照下，附加农村现状人均耕地指标对于规划建设用地的定级引导。分为三类：I类，60～80 m²/人，适用于现状人均建设用地低于100 m²或人均耕地不足1亩的村庄；II类，80～100m²/人，适用于现状人均建设用地低于120 m²或人均耕地不足 1.5 亩的村庄；III类，100～120 m²/人，适用于现状人均建设用地超过 120 m²或人均耕地大于 1.5 亩的村庄。最高不能超过 130 m/人。用地指标确定后就明确安置区功能分区，并就道路、绿地、景观、竖向进行上位统筹规划。

图2　公益型公共建筑项目配置表

4.2.3　人均住房建设面积管控

结合国家五部委《关于印发“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案的通知》要求，无论哪种类型的安置区建设，对人均住宅建筑面积实行统一不超过25m2/人的指标限定。为保证迁出地尽快走向生态修复，以及实现用地等资源的集约利用，建议贫困户入住集中安置区后尽快完成旧房的拆迁。政府可设定奖励机制鼓励住户自主拆除行为，视情况规定拆除期限，逾期可考虑一定的强制措施予以推动。

4.3　设施分级，配套指标公共设施

4.3.1　公共设施布置

各安置区依据不同类型进行合理配置：○1行政村内就近集中安置区依据所在行政村已编村庄规划，在新增人口规模没有突破原规划人口规模的情况下，按原规划进行公共设施配置；突破原有人口规模的则按基层村标准配置。所在行政村没有编制村庄规划的，按基层村标准进行公共设施配置。○2移民新村集中安置区，按中心村标准进行公共设施配置。○3依托小城镇或工业园区安置区依托小城镇或工业园区的集中安置区，依据已批的城镇规划或园区规划，在新增人口规模没有突破原规划总人口规模的情况下，则按照原规划进行配套建设。○4依托乡村旅游区安置区依托乡村旅游区的集中安置区，依据已批景区或景点规划进行公共设施建设；没有审批过的景区或景点规划的，依据《风景名胜区规划规范》，在不损坏景源、景观和风景环境的前提下，同风景区的特征、功能、级别和分区相适应，若人口小于 100 人的，按村民点标准进行公共设施配套，若人口≥100且≤300人，按基层村标准进行公共设施配套。

公共设施布置结合人口规模和四类集中安置区的具体情况，按中心村、基层村、村民点三级对公益型公共建筑项目提供如下表所示的“应设”与“可设”项参考。

4.3.2　公共设施配套指标体系

图3　公益型公共建筑建设规模

公共设施配套指标结合所在村庄人口，按每千人 1000～2000 m2建筑面积计算(教育设施除外)配套。其中结合村庄同类项目建设经验，就公益型公共建筑项目的建设规模、服务人口、合并及独立设置给出如下配建引导。

另外，商服型公共设施结合所在村庄人口，根据市场需求按照规划进行选择、安排用地。所在村庄规模500-1000人，建筑面积＞200m2；1000-1500人，建筑面积＞400m2；1500人以上，建筑面积＞600m2。

4.4　指标量化，项目导向

在修建性详细规划层面通过“主要经济技术指标表”对安置区建设规模进行量化。包括总用地、净用地、居住户数、安置人数、总建筑面积、停车位、建筑密度等指标。其中安置户数根据安置需求，分类统计2人及以下户、3人户、4人户、5人及以上户，按人均25平方米的住宅建设指标所对应的50m2、75m2、100m2、125m2四种不同户型的配建户数。建筑风格尊重搬迁居民意愿，在一定范围内保持安置建房风貌的协调，体现地方建筑特色。可以乡镇为单位规范安置住宅建筑风格，特色鲜明的地区以行政村为单位。县（市、区）住房城乡建设主管部门要加强指导，乡镇人民政府组织住宅方案设计，充分征求意见后，方案引入建房审批环节。

同时以项目建设为导向，通过“公用基础设施建设规划一览表”明确包括道路、供水、排水、公厕、沼气池、垃圾站、居民活动室等设施的建设内容、规模和时序。与《湖南省农村双改三年行动计划（2018-2020年）》文件嵌套，将围绕安置区展开的建设项目优先列入农村双改三年行动计划，加快落地实施。

总结：

在易地扶贫搬迁集中安置区建设过程中，规划为建设前期最为重要的环节，能够实现对此系统工程的框架性管控。规划既能以目标为导向提出高标准建设要求，又能以问题为导向强落地举措。于此同时，规划往后的设计、施工和运管，需要各环节、各部门以及居住其中的搬迁对象共同立足长远，把关当下，坚守底线，遵循标准，以实现易地扶贫搬迁集中安置区的“三生”共建，保障全面建成小康社会扎实推进，取得宏伟胜利。

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