过程论视野中的政府创新

李兆友, 董 健(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169)

一、 问题的提出

恩格斯指出:“世界不是既成事物的集合体,而是过程的集合体。”[1]过程是以事物为基础的,而事物则是以过程作为基本形态向前发展,“过程就是事物由于内在矛盾所推动和外部条件所制约在空间、时间上的延续存在状态,是包含事物运动、变化、发展于一身的集合体,标志着事物发展的方向及种种路径”[2]。过程是事物时间与空间运动、变化与发展的有机结合,“时间和空间是过程最一般存在形式,过程又是时间和空间的统一体”[2],“时间上的持续性和空间上的广延性,就体现为过程”[3]。因此,过程可以从时间维度、空间维度与时空维度展开研究。从时间维度来看,过程是事物时间节点在时间流程先后顺序方面的位置移动。从空间维度来看,过程就是事物各种组成要素之间围绕空间大小、位置和排列次序而展开的集聚、关联与互动。从时空维度来看,过程是事物的空间组成要素在时间节点位置移动中,通过集聚、关联与互动所表现出的性质、状态、轨迹与方向的有机整体,是“从已获得的现实性向获得之中的现实性转化”[4],通过事物空间组成要素随着时间流程演变而展开的关联与互动,过程实现了新陈代谢,实现了由简单到复杂、由低级到高级的动态发展演化。同样,“创新是一个过程,涉及多种因素,也包括多个发展阶段”[5]。将创新作为一个过程进行考察,对创新过程进行时间、空间及时空维度的思考,已经成为理论界与实务界进行创新研究的热点领域。

作为创新研究话语谱系中的新兴成员,“政府创新,就是公共权力部门为增进公共利益而进行的创造性改革”[6]。20世纪80年代以来,政府创新通过新颖的、创造性的方法解决了一系列政府长期存在的传统问题与危机,提高了政府的行政效率与效益,赢得了公众信任与认同,而这使得政府创新作为公共部门振兴的强大发动机开始在全球范围内受到广泛关注。当前政府创新研究已经成为理论界与实务界研究的热点问题,并取得了较为丰富的成果,然而,“政府创新仍然缺乏一种全面、系统的研究”[7],这其中,关于政府创新过程的研究仍有待进一步深化。

在关于政府创新过程的研究中,理论界与实务界从时间维度将政府创新的过程视为一个简单线性流程,分为“生成、选择、实施与扩散”[8]四个直线顺序串行的阶段。然而,政府创新的过程不仅仅是一个简单线性流程,更是一个由于反馈作用的存在而形成的复杂动态循环流程,而且,政府创新生成、实施与扩散不同阶段内部包含许多具体环节,但这些不同阶段内部的具体环节尚未得到进一步细化与有效论证。在空间维度研究方面,政府创新的空间组成要素主要包括“政治因素、经济因素、社会因素与市场因素”[9]13。然而,政府创新过程不仅仅是多元创新要素的简单堆积与相加,更是多元创新要素之间在集聚基础上相互关联与互动的系统过程,这种分析使得政府创新过程中的空间要素“通常会被分开研究,忽视了它们之间的系统整体性关系的研究”[10]108。更为重要的是,“政府创新研究的未来方向是关于公共部门复杂性创新的研究”[11],政府创新过程是一个复杂的过程,是政府创新时间过程与空间过程相互嵌入、彼此交织、共生演化的复杂统一体,而理论界与实务界从时空维度对于政府创新过程的探讨却是少之又少的。

有鉴于此,本文尝试从过程论视野中时间、空间与时空的三维角度打开并深入剖析政府创新黑箱:从时间维度深化政府创新时间流程中所涉及的具体阶段与环节的研究;从空间维度厘清政府创新过程中的构成因素,深化政府创新构成因素通过集聚、关联与互动所组成的生态系统的研究;从时空维度探索政府“创新之旅”的真实世界,解读政府创新构成要素在政府创新时间流程不同阶段中表现出来的属性、形态及不同阶段之间、不同要素之间彼此的关联与互动。在此基础上,本文提出过程论视野中的政府创新需要重视的三个问题。

二、 政府创新流程:时间维度中的政府创新过程

从时间维度来看,“创新是一个过程,而不仅仅是一个单独的时间节点”[12]59。政府创新过程是一个由一系列具体阶段与环节所组成的动态循环流程,该动态循环流程大致包括政府创新的生成、实施与扩散三个阶段,政府创新不同阶段内部还包括不同的具体环节,政府创新的运行随着时间推移而发生流程演进;与此同时,政府创新不同阶段之间因为反馈机制的存在而产生关联与互动,从而构成一个动态循环流程。

政府创新生成阶段是政府创新过程的初始阶段,这个阶段是将各种需求、期望与潜在的可能集聚起来并产生相关创新计划与行动意向的过程。这个阶段包括两个具体环节,即“搜寻环节与选择环节”[12]62。搜寻环节主要“涉及搜索环境中有关潜在变革的信号”[12]68。政府创新者会关注来自政府、社会、政治与市场界面中的创新信息,从政府、社会、政治与市场中搜寻、识别和吸收有关创新需求与创新可能的新颖性想法,并对有关创新需求(变革需要)与创新可能(新的机会)的相关信号、信息予以综合分析,产生初步的政府创新计划与意向。选择环节主要“通过创建一种高效的分类过程来筛选好的想法”[13]19。政府创新者会从政府创新的战略目标与创新相关者的现实利益、创新的成本与风险、创新者的能力、组织创新潜力,以及组织内外部创新环境与变化等方面对各种政府创新计划与意向的现实可行性予以试验与论证。在此基础上,以实验与论证的结果为依据对各种政府创新计划与意向进行评价、筛选与决策,形成最终的政府创新实施方案。

政府创新实施阶段是政府创新过程的核心阶段,这个阶段是将政府创新目标与方案转变为现实具体行动,“使创新性理念或项目在政府中得到成功的运用”[14]。这个阶段包括三个具体环节,即“获取知识、执行项目、创新启动和维持”[12]63。获取知识环节主要涉及“综合新的知识和已有的知识来提出解决问题的方案”[12]63。政府创新者在引入创新实施方案之初,面对政府日常活动的复杂性与不确定性,实施方案有可能会发生很大的变化,因此就需要随着政府创新方案的实施,不断寻找、总结与提炼各种新的知识,增强原初政府创新实施方案与政府日常具体活动的匹配度。执行项目环节主要涉及“输入一个明确的战略构想和实现这一构想的一些初步想法”[12]64。政府创新者会对已经修改与完善的、符合政府日常活动的创新实施方案给予具体的任务分工与清晰的任务分配,并在政府创新具体实践活动中,执行政府创新实施方案中的具体任务,推动政府创新实施方案的实现。创新启动和维持环节主要涉及政府创新实施方案“以一种形式进入目标环境之后,运用相关的更多知识来巩固这次创新”[12]63。政府创新者会根据创新参与者与利益相关者的实际需求及时调整与完善政府创新具体实践,使政府创新方案最终为创新参与者与利益相关者所认可与接受,并为未来的政府创新活动积累能量、信息与资源,进而使政府创新活动通过巩固与维持来保证可持续性。

政府创新扩散阶段是最后的阶段,有研究者指出,政府创新扩散是“一项特定的政府创新项目由一个使用者转移到其他使用者,使政府创新项目在不同层级的政府层面都得到广泛采用”[9]13。政府创新扩散主要包括政府创新项目的传播与采纳两个具体环节。传播环节主要涉及“有效利用创新利益相关者,使政府创新项目得到广泛传播”[13]19。政府创新者通过与社会、政治、市场之间的有效沟通与联系,运用人际关系与大众传媒等工具,使政府创新项目得到推广、传递与转移,让更多的政府行政人员、社会公众、政治精英与私人部门所了解。采纳环节主要涉及“新知识的创造或将已有知识引入到本部门,使政府创新项目在不同层级的政府层面都得到广泛采用”[9]185。作为“落后者”的政府及其部门会从外部政府创新者中发现与本部门现实需求相一致的政府创新项目,并将该政府创新项目引入本部门,制定与实施同本部门实际情况相一致的政府创新方案,充分利用政府创新提高本部门行政效率,实现公共产品与服务效益的增值。

“与创新的时间起点相对,创新也具有终点。创新的终点并不意味着创新行为的结束,……创新的终点可能是阶段性的,是下一个创新的时间起点。”[10]108政府创新的生成、实施与扩散三个阶段之间构成一个动态循环流程,而并非一种简单线性流程,“导致政府创新成为循环过程的关键一点就是反馈的存在”[15]。由于政府创新过程充满风险性与不可预测性等非线性变化,因此,政府创新过程“不是按照完美的线性秩序进行的,而是存在着的各种各样的反馈回路在起作用”[16]91。反馈回路作为一种监视器与调节器,通过不间断信息传输,使政府创新生成、实施与扩散三个上下游阶段之间,围绕政府创新战略目标而展开密切的循环互动,使政府创新不同阶段之间有效衔接、密切配合,进而强化三个阶段之间的整体整合。与此同时,通过反馈信息的有效吸收,政府创新不同阶段能够依据上下游创新阶段的具体变化,更加富有针对性地对各自阶段内部具体环节的目标与任务予以重新设计与优化,对各自阶段内部具体环节中存在的问题与不足予以纠正,从而在政府创新不同阶段之间创造一种自我强化循环,促使政府创新生成、扩散与实施三个阶段之间构成一个环环相扣的动态循环过程。

三、 政府创新系统:空间维度中的政府创新过程

从空间维度来看,“创新从最本质上说是一个系统现象,它是在不同参与主体和组织之间不断相互作用下产生的”[17]4。同样,空间维度中的政府创新过程也是一个系统现象,是一个由“创新主体要素、创新环境要素与创新功能要素”[18]三种要素组成,创新主体之间、创新主体与环境要素之间通过创新功能要素进行复杂的、持续不断的相互作用,而构成的一个系统、复杂、动态的过程。

政府创新主体是“具有创新需求和创新能力并借助于一定的中介变革创新客体的活动者”[16]25。政府、社会、政治与市场界面中的多元创新主体作为创新的主动要素,是推动政府创新过程发展与变革的主要载体,他们具有异质性的创新理念、资源、能力与利益,他们在政府创新过程中承担着不同的责任,发挥着各自独有的主体性功能与作用。然而,“这些不同的创新主体并不是那种游离于群体之外的‘孤岛’上的‘鲁宾逊式’的人物”[19]。为了实现共同的创新目标与共同的创新利益,他们能够跨越自身构成要素的特殊边界,进行多元创新资源、信息与能量的广泛交换与吸收,将多元创新思路与创新人、财、物力资源有机组合起来,进而形成一个高度关联、优势互补的创新主体集合,促使政府创新过程成为一个多主体相互融合、相互渗透、彼此关联与互动的复杂过程。

政府创新环境要素是指与政府创新主体相互作用与影响,支持或制约政府创新主体创新活动,进而影响政府创新过程发生与演进的各种创新客观条件要素的集合。政府创新主体由于自身在创新资源、信息与能量方面的局限性,通常需要与政府创新环境要素,即政府、市场、社会与政治域内的多元创新客观条件要素,进行创新资源、信息与能量的吸收与交换,从而维持政府创新过程的持续性。这是一个作用与反作用的过程。政府创新主体会对政府创新环境要素施加影响,通过充分利用创新环境中有益的创新信息开拓新的思路,探索新的领域,通过吸收与整合创新环境中的知识经验与人、财、物力,确保政府创新过程能够获得充足的信息、资源与能量保障。与此同时,政府创新环境要素会对政府创新主体施加反作用,`在为政府创新主体提供创新资源、信息与能量支持的同时,又会对政府创新主体产生制约。政府创新环境要素既会因为政府创新所带来的效益而在创新理念、创新舆论氛围及创新物理资源与能量等方面给予创新主体正面积极支持,又会因为政府创新所带来的价值取向与既定利益方面的矛盾、冲突和分歧,而在创新价值取向、创新舆论氛围及创新物理资源与能量等方面给予创新主体负面消极制约。此时,创新主体则需要依据创新环境要素的反应,进行创新理念、行为等方面的自我调节与完善,实现与创新环境相协调、相适应,使政府创新活动能够获得更为广泛的支持与认同。

创新功能要素是指推动与促进创新主体要素与创新环境要素发生关联与互动,实现创新信息、资源与能量在创新主体与创新环境中的跨界流动与交换的中介纽带的工具要素。在政府创新主体之间、创新主体与创新环境之间进行复杂、持续的关联与互动的过程中,沟通、合作、竞争、学习等政府创新功能要素起着重要的媒介作用。“沟通是保证创新在未来得以成功的重要工具”[20],不仅能够增进创新主体与环境要素彼此之间的认识与理解,“形成共识和共同的解释框架”[17]126,而且能够推动创新主体与环境要素根据彼此传递的信息,进行及时有效的调整,增强彼此间的协调与适配;“合作是政府创新的有力推动器”[21],不仅能够推动多样性与差异性创新能量与资源在创新主体与环境要素之间的跨界流动与交换,实现创新能量与资源的优化配置,而且能够增强创新主体与环境要素彼此之间的信任与协作;竞争不仅能够调动创新主体与环境要素的创新热情,而且能够淘汰与政府创新过程不相适应的创新主体与环境要素,实现政府创新空间要素的优胜劣汰与新陈代谢;学习是推动创新主体与环境要素之间彼此相互借鉴与积累多样性与差异性知识、经验与教训,并在此基础之上,“将新知识与已有知识通过不同方式整合在一起”[22],进一步实现突破与创新的重要工具。在创新功能要素的中介作用下,创新主体与创新环境彼此相互依存、相互渗透,实现着创新信息、资源与能量的跨界流动与交换,创新主体与创新环境要素则通过创新功能要素而产生作用与反作用,通过改变彼此与自我改变,使创新主体与环境要素得到有机整合,从空间维度构成一个创新生态系统。

四、 政府创新旅程:时空维度中的政府创新过程

“创新的决定因素和他们之间的关系是随着时空而演变的。”[17]204从时空维度看,政府创新过程是创新主体、环境与功能要素在创新生成、实施与扩散不同阶段,以及不同阶段之间共同作用的过程。当前理论界与实务界通常将时空维度下的创新过程比喻为“创新旅程”[23]52,从时间维度将创新的阶段流程视为铁路旅程的轨道,从空间维度将创新的构成要素视为创新旅程中的多元关联与互动的主要参与者,从时空维度提出,沿着创新的时间铁路轨道,创新旅程会受到创新构成要素之间多元关联与互动所带来的各种情况的影响,使得创新过程充满复杂性与非线性,由此导致创新“铁路旅程选择不同的站点停靠,走向岔路,有时甚至逆向而行,但是大多数人认为基本流程仍然有一定的秩序”[23]52。这是一段穿越复杂领地,充满急进、停靠甚至倒退的冒险旅程,但是,创新旅程中停靠、岔路、逆行所带来的创新知识与经验的持续积累,又为创新下一次旅程的顺利完成,并获得圆满结局提供了宝贵财富。作为创新话语谱系的重要组成部分,时空维度中的政府创新过程同样也是一个旅程。从时间维度来看,政府创新生成、实施与扩散三个阶段流程作为“铁路站点”,构成了政府创新旅程的铁路轨道。从空间维度来看,政府创新主体与环境要素构成了政府创新旅程的主要参与者,而政府创新功能因素成为了参与政府创新旅程的工具。从时空维度来看,沿着政府创新生成、实施与扩散的铁路轨道,政府创新主体与环境因素通过政府创新功能因素,在政府创新不同阶段之间扮演不同角色,发挥不同作用,产生多元关联与互动,使政府创新过程充满复杂性与非线性,进而导致政府创新过程成为一种复杂非线性动态过程。与此同时,不同阶段的创新主体、环境与功能要素之间会通过学习与反馈,使政府创新不同阶段“铁路站点”之间形成一个环环相扣、高度关联的“铁路旅程”,并通过源源不断的输送政府创新过程中的创新知识与经验,推动政府创新旅程不断走向新的、更高层次的有序发展。

在政府创新旅程的不同阶段内部,由于创新生成、实施与扩散阶段的目标侧重点、核心任务内容与运作方式各有不同,于是,政府创新主体与环境因素会依据政府创新各个阶段目标、任务及运作方式的演进,通过政府创新功能因素,在政府创新生成、实施与扩散阶段中产生多元关联与互动,展现出多元异质的属性与功能。在生成阶段,政府创新主体与环境要素通过沟通、合作、学习等创新功能要素的作用,建立起相互依赖的关系,通过物质、能量与信息的交换与流动,整合、搜集政府内外部的多元化创新性理念与思路,形成并选择政府创新方案;在实施阶段,政府创新主体与环境要素通过创新功能要素,建立相互协同的关系,通过物质、能量与信息的交换与流动,为政府创新方案的完善积累知识、为创新方案的执行与巩固提供充足的人财物力;在扩散阶段,创新主体与创新环境之间通过创新功能要素,建立相互信任的关系,通过营造良好的媒介关系,为政府创新扩散提供良好的传播媒介。与此同时,“创新意味着破旧立新,它必然会带来焦虑,创新过程中也必然伴随着大量的差异、矛盾和不平衡”[24]。在政府创新过程中,由于政府创新主体之间、政府创新主体与创新环境要素之间在创新思路、创新价值偏好与现实利益之间存在差异性,创新主体与创新环境在政府创新生成、实施与扩散阶段将为各自愿望的实现与需求的满足而展开动态博弈,而这往往导致政府创新旅程产生中断、动荡或变革,使政府创新旅程中出现急进、停靠、逆行甚至迷失方向等现象,进而带来政府创新过程的复杂非线性动态变化。

在政府创新旅程的不同阶段之间,政府创新主体与环境要素存在着频繁的反馈与动态的学习。频繁的反馈能够使创新各阶段根据上下游阶段目标中心与任务内容的变化而进行动态的自我更新与完善,而且反馈还“提供了一个机会来反思旅途”[12]463,使各阶段能够发现自身在政府创新整个动态过程中存在的问题,获得自身改进与优化的意见与建议,进而及时进行自我调整,优化原有的创新环节与结构,使政府创新不同阶段之间更紧密地结合在一起,防止某个阶段“铁路站点”因为偏离实际,出现问题,而影响到整个旅程的顺利运行。“政府创新过程可以被视为一种以有意识的学习为基础的实践。”[21]政府创新上下游阶段创新要素之间的学习,不仅能够加深政府创新不同阶段之间、不同阶段中创新要素之间的彼此了解与互动,而且能够推动政府创新不同阶段吸收、储备与利用上下游阶段创新要素中的创新知识,带来新的启发,激发政府创新不同阶段中的创新主体与环境要素不断探索新的创新方式,发掘更多潜在的创新机遇,进而实现政府创新旅程不同阶段的重新设计与改进,推动政府创新旅程中不断涌现出新的整体性优势,保障政府创新过程战略目标与共同利益的更好实现。

五、 过程论视野中的政府创新需要重视的问题

为使政府创新从时间、空间及时空维度得到有效整合与协同,以达到政府创新过程的最优效果,从过程论视野出发,政府创新需要重视以下三个问题。

第一,从时间维度重视政府创新过程中反馈机制的建设。为了实现政府创新动态循环过程的顺利运行,政府创新过程中应当重视反馈机制的建设。一方面,应当重视发挥反馈机制的信息搜集作用,在政府创新生成、实施与扩散阶段中建立有效的反馈回路,使政府创新不同阶段中的创新参与者能够及时准确地搜集与获取创新上下游阶段对于本阶段在具体目标与任务方面的诉求与期望,从创新上下游阶段中搜集与获取新颖、先进的创新知识与经验,在此基础上,将这些创新诉求期望及创新知识经验转化为政府创新不同阶段内部具体目标与任务的改进与完善,从而实现政府创新生成、实施与扩散不同阶段之间的无缝衔接与优化适配。另一方面,应当重视发挥反馈机制的问题监视作用,使政府创新者能够通过反馈及时有效地监控政府创新不同阶段存在的真实问题,以这些真实问题为依据,对政府创新不同阶段展开自我反思与评估,及时纠正不同阶段中存在的问题,并根据不同阶段的实际情况对于不同阶段的具体目标、方案、任务与创新行为进行持续、灵活的自我调整与完善,从而有效提高政府创新不同阶段的自我调整与适应能力。

第二,从空间维度重视政府创新过程中创新生态系统的优化。首先,政府创新者应当打破组织壁垒,通过有效的合作,寻找值得信赖的合作伙伴,在进行有效信息交换,以此共享丰富多样的创新思想的同时,有效整合与利用创新主体与环境中的人力、物力、财力等创新资源与能量,优化创新资源配置,共担创新成本与风险,共享创新利益。其次,政府创新者应当通过有效竞争,推动创新信息、知识与经验在创新生态系统中流畅的输入与输出,促进更多新鲜创新要素融入参与到政府创新过程之中,推动创新空间要素的新陈代谢与优胜劣汰,推动政府创新系生态系统的更新换代与优化重组。最后,政府创新者应当助力创新主体学习与积累丰富的创新经验与先进的创新知识,从而为创新主体与环境要素带来新的机遇,推动政府创新空间要素的自我完善与提高。

第三,从时空维度重视政府创新旅程的协同。为了实现政府创新旅程朝着更高层级与更完善的方向演进,政府创新过程中应当重视创新旅程的协同。首先,强化政府创新过程中多元创新主体与环境要素在创新目标偏好与创新利益诉求方面的相互博弈,激发创新不同阶段内部多元化创造性火花相互碰撞,进而建设性地利用这些矛盾冲突,从中发现最符合大多数创新主体与环境要素目标与利益、占主导地位的创造性理念或做法。其次,强化政府创新过程中多元创新主体与环境要素之间的共生演化,通过有效的沟通,使政府创新生成、实施与扩散阶段中的多元创新主体与创新环境要素深刻了解彼此价值关切,加深彼此信任,拉近不同阶段中多元创新主体与环境要素之间的距离,消除政府创新过程中多元创新主体与环境要素在目标偏好与利益诉求方面的矛盾与分歧,从而增强政府创新生成、实施与扩散阶段之间的整体协调关系,保证政府创新各个阶段及其内部创新主体与环境要素能够整体联动、协同一致地顺利完成政府创新之旅。最后,强化多元政府创新主体与环境要素在政府创新不同阶段中的持续流动,使他们所拥有的创新信息、资源与能量能够在政府创新不同阶段中得到持续高效的输入与输出,而这能够为政府创新不同阶段带来新的、多样性的创新知识经验与丰富的创新人财物力,有效推动多元政府创新主体与环境要素在政府创新不同阶段中充分发挥各自优势,使政府创新不同阶段中存在的创新信息、资源与能量短板得到有效弥补,使政府创新过程涌现出各单独组成部分所不具备的整体特征。