污水处理PPP项目风险识别研究

刘素坤,郭　丽

(大连海洋大学 经济管理学院,辽宁 大连 116023)

我国早在20世纪80年代就开始在污水、道路等领域尝试BOT/TOT等模式运行,虽然取得一定成效,但大部分项目运作失败。自2014年财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题通知》文件以来,各地政府积极筹备、推进PPP项目落地实施。PPP项目投资大、周期长、操作复杂,使得PPP项目在运行过程中容易受到各种风险因素的影响,这些影响不仅会给项目造成损失,甚至导致项目失败。因此,研究PPP项目风险识别与防范机制具有很强的现实价值和实践意义。

任何项目不能逃避风险,风险是可控的,可以降低,可转让的,可以接受的,但也不可忽视[1](Latham SM.,1994),有效的风险识别与分配是保证项目成功和提高项目绩效的重要途径[2](Abednego & Ogunlana,2006)。无论是项目风险管理还是风险分担,其第一步都是对PPP项目实施全面的风险识别。

国际相关研究大多数学者通过文献研究、个案研究、问卷调查等定性方法识别项目风险。Moles & Williams(1995)研究了风险因素对Skye Bridge 项目的影响,指出民营资本方对可能影响项目预期收益以及回报率的风险更加关注,银行等金融机构的关注点则是那些影响金融机构的名声和市场的风险[3];Xenidis(2005)总结出了BOT项目整个生命周期的27个财务风险因素,将关注重点放在了财务风险[4];Hastak & Shaked(2000)将PPP项目的风险划分为三个层级:国家风险、市场风险和项目风险[5]。Ling B. et.al.(2005)研究英国的PPP项目融资,将风险分成三个层次:微观、中观和宏观[6]。在风险识别中普遍认同和采用的是Li Bing的三层次风险分类法。

我国推行PPP项目的时间较短、范围较小,国内关于主要通过文献研究和案例研究方法对PPP项目进行风险识别。柯永建,王守清(2008)等通过对英法海底隧道项目的深入分析,识别出导致项目失败的主要风险因素,并提出PPP项目风险分担参照的原则[7]。付金存(2016)基于基础公用事业的16个案例研究,将影响PPP项目失败的关键风险因素分为政府风险、市场风险和项目风险[8]。

综上所述,我国关于PPP项目的风险识别的研究主要基于案例研究,缺少采用系统的、科学的工具和方法对PPP项目风险进行深入研究,虽然国外相关经验值得借鉴,但我国PPP政策和操作流程、法律与市场环境等与国外存在一定的差异。因此,采用系统的、科学的研究方法研究我国PPP项目风险管理不仅具有重要的理论价值而且具有重要的现实意义。

一、污水处理PPP项目特征分析

(一)PPP模式特征

2015年政府报告中指出,政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营,以利益共享和风险共担为特征,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。通过PPP模式的界定可以得出PPP 的运行具有三个重要特征:伙伴关系、利益共享和风险分担。

1.伙伴关系。伙伴关系是PPP模式第一大特征,已经成功实施的PPP项目几乎都是以伙伴关系为基础的。伙伴关系是PPP模式中最首要的问题,可以说没有伙伴关系就没有PPP。简单说伙伴关系就是要求政府和社会资本方的目标一致,形成合力。在具体项目上,以最少的资源,实现最多的产品和服务。

伙伴关系只是PPP项目成功运作的基础前提,但涉及到具体的运作,这远远不够,为了使伙伴关系长久保持,还必须考虑PPP的另外两个特征:利益共享和风险分担。

2.利益共享。利益共享不是政府部门与社会资本分享利润,而是政府部门监督控制社会资本可能获得的利润,不允许其赚取超额利润。PPP项目大都是公益性项目,公益性项目不追求利润最大。利益共享是指PPP项目社会资本方可以获得相对平稳的投资回报。

3.风险分担。在市场经济环境下,利益与风险是相辅相成的,利益共享的前提是风险分担。换句话说利益共享与风险分担是伙伴关系的基础前提。作为理性的市场主体,都会采取一切办法尽可能的去规避风险,降低自己承担的风险的可能性,但是风险不可能消除,那么,我们要做的就是降低风险带来的损失(闫江奇,2015)[9]。最好的办法是让擅长人做擅长的事,在PPP项目合作中,政府部门尽最大的能力去承担自己有优势的伴生风险,社会资本方则发挥自己在管理方面的优势承担大部分、甚至全部在该方面的风险。

(二)PPP项目特征

1.投资规模大、合作期限长。截至2016年7月30日,财政部PPP项目库中,污水处理入库项目共有769个,投资规模从几千万至十几亿。投资规模在1～3亿的项目有315个,占总项目的41%,3～10亿的项目有126个,占总项目的16.4%。

依据财金〔2014〕113号和财金[2015]57号文件规定,PPP项目的合作期限一般是10～30年,而财政部入库的污水处理项目中,19个10亿以上项目的平均合作期限为26.9年。

2.使用价格高影响群体范围大。该特点主要基于PPP项目的使用者(公众)角度出发进行分析。污水处理与我们日常的工作和生活密不可分,所以,污水处理服务是否收费,以及收费价格的高低,都会对使用者(公众)产生不同的影响。政府的宗旨是为人民服务,因此政府有责任以合理的价格满足使用者(公众)对于污水处理服务的需求。PPP模式是将污水处理服务的特许权授予社会资本方,允许其通过收取费用来弥补成本并获得一定利润,由此可见,PPP模式提供服务的价格要高于传统政府投资模式提供服务的价格,而使用者(公众)要付出更高的代价来享用污水处理服务。一般情况下,在一定区域内的污水处理厂只有一家,具有垄断特性,在该区域内使用者(公众)没有第二选择,污水处理厂提供的服务质量、服务价格直接影响该区域公众的工作和生活。

3.各方协调难度大、风险高。PPP模式的典型(BOT)操作是首先政府与社会资本共同组建SPV(即项目公司),然后,社会资本与政府针对特定项目或资产签订特许经营合同,并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营,最后待特许经营期满后,SPV终结并将项目移交给政府,详见图1。

图1　PPP模式的典型结构

由图1PPP模式的典型结构可以看出,污水处理的PPP项目的相关利益方众多,在PPP项目的建设和运营期内需要多方沟通协调,参与方越多、各方利益越难调和,直接导致项目运作的复杂性。由于PPP项目的合作周期长、参与方多、沟通复杂等特征,导致PPP项目比一般政府投资项目的风险高。

(三)污水处理行业的技术经济特征分析

1.区域垄断性、竞争不充分。根据现有的污水处理技术水平,在污水处理成本构成中,占总成本较大的是建设成本和污水传输成本,因此,中国目前的技术水平还不能建立一个全国长途传输网调整国家污水处理市场。同时,由于污水来源不同、成分复杂,如果混合传输不仅无法控制污水水质,而且还可能会导致无法预想的化学反应,因此,污水处理市场具有典型的区域性特征。我国污水处理市场一般采取特许经营方式允许社会资本进入,在一定区域内的特许经营期内通常允许建立一家污水处理厂。

2.资产专用性强与沉淀成本大。污水处理行业具有很强的资产专用性和显著的沉淀成本特征,运行期的经营成本占总成本比重较小,而建设期投入成本占总成本比重较大。也就是说,污水处理行业回收运营成本所需要的运营收入比较低,但是如果考虑收回建设投资成本并保持一定利润所需要的运营收入较高。 沉淀成本带来的主要问题是,投资最后可能得不到合理的回报。为了解决投资和收益的时间不一致问题,政府需要提供各种有效的途径,保障投资者利益,激励社会资本积极参与污水处理行业。

3.公益性与外部经济性。社会公益性和外部经济特性是污水处理服务中较为显著的特征。因此,在衡量污水处理项目的投资效益时,如果只是考虑财务效益,投资决策可能被否决,一般情况下,政府会采用不同形式的补助,激励企业投资污水处理项目。

4.投入与质量的正相关性。污水处理行业是最具代表性的资本密集型产业,采用的污水处理设备和污水处理的技术水平与污水的处理质量密不可分,而采用设备的优劣与技术水平的高低则关系到污水处理项目初始投入成本的规模,直接影响投资者的盈利水平。在污水处理服务价格一定的前提下,特许经营商可以通过降低污水处理质量的方法,来减少运营成本,增加企业收益,然而现实中,一些污水处理企业也确实是这样做的。2007年前,我国在污水处理行业采用BOT、TOT等模式引入社会资本后,企业为了增加收益,直接降低污水处理质量,损害公众利益。

二、构建PPP项目风险分析理论模型

PPP模式已成为当前流行的一种公共事业投资方式,同时这种模式也存在较高的风险。目前关于PPP项目风险识别的研究较多,大体分为3类:一是基于风险来源的风险因素分析,NG等将项目风险划分为一般风险和项目风险。二是基于空间层级的风险因素分析,Li Bing等将PPP项目风险划分为宏观、中观、微观。三是基于PPP项目风险分析的不同阶段,如宁勇和赵世强将PPP项目风险划分为可行性研究阶段风险、招标阶段风险、融资阶段风险、设计阶段风险、建设阶段风险、运营阶段风险和移交阶段风险这六大方面[10]。

目前关于PPP风险识别分析,没有一个统一的分析范式,分析角度不同,得出的结论也各不相同,对于风险类型的来源缺乏研究,不同参与主题的风险类型不明确、风险阶段不确定,得出风险因素也各不相同。总之,目前关于PPP项目的风险识别研究尚没有从全过程形成比较完整的研究体系。

本文从三个层面分析PPP项目的风险因素(详见图2),同时,以全生命周期理论视角分析污水处理PPP项目本身的风险进行系统研究(详见图3),这样可以PPP项目风险因素识别更加系统化和可控化,方便针对风险因素及时采取应对措施。

图2　PPP项目风险分析理论模型

图3　PPP项目生命周期示意图

三、污水处理PPP项目风险识别

结合污水处理PPP项目的特征,在PPP项目风险分析的理论模型基础上,将污水处理PPP项目的风险分为“宏观”“中观”和“项目本身”三个层级。其中,宏观风险是指某一特定国家的政治、法律、经济和环境等方面的潜在风险,如政治和宏观经济的稳定性、PPP相关的政策的变动、气候环境等不可抗力因素等。中观层级风险特指项目的主要利益相关方给项目带来的风险,以及市场环境发生变化给项目带来的风险,包括当地政府的决策、信用、腐败、第三方的违约、公众反对、市场需求等因素,以及政府对污水处理产业的政策态度等。微观层面(项目本身)风险是指某一项目可能遇到的潜在风险,大致可分为:项目立项前的风险、工期风险、运行期风险和转移期风险等,比如选择风险、设计风险、融资风险、完工风险、运营成本高风险、移交设备状况等(详见图4)。

图4　污水处理PPP项目风险因素体系

四、结论

风险识别分析是PPP项目风险管理的先决条件,只有在风险因素分析全面的情况下,才可能抓住关键风险,并采取科学有效的防范措施,降低PPP项目风险发生概率,减少风险带来的损失,增加项目的成功性。

总之,随着国内外关于风险识别的研究不断深入,PPP项目风险控制技术越来越完善,PPP项目实施的成功率将越来越高,再加上我国对PPP模式的大力倡导,我国未来的PPP项目研究将更受关注。

[参考文献]

[1]Latham S M.Constructing the team: Joint review of procurement and contractual arrangements in the United Kingdom construction industry [M].London:H M Stationery Office,1994.

[2]Abednego M P,Ogunlana S O. Good project governance for proper risk allocation in public-private partnership in Indonesia [J].International Journal of Project Management,2006,24(7): 622-634.

[3]Moles P,Williams G. Privately funded infrastructure in the UK:Participants' risk in the Skye Bridge project[J].Transport Policy,1995,2(2):129-134.

[4]Yiannis Xenidis.The financial risks in build-operate-transfer projects [J].Construction Management & Economics,2005,23(4):431-441.

[5]Hastak M,Shaked A. ICRAM-1: Model for international construction risk assessment[J].Journal of Management in Engineering,2000,16(1):59-69.

[6]Ling B,Akintoye A,Edwards P J,et al.Perceptions of positive and negative factors influencing the attractiveness of PPP/PFI procurement for construction projects in the UK: findings from a questionnaire survey[J].Engineering Construction and Architectural Management,2005,12(2):125-148.

[7]柯永建,王守清,陈炳泉.英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示[J].土木工程学报,2008,41(12):97-102.

[8]付金存.城市公用事业公私合作制的风险识别及其分担[J].城市问题,2016,(5):4-11.

[9]闫江奇.中国式PPP的存在性、基本特征及其发展趋势[J].建筑经济,2015,36(11):14-18.

[10]宁勇,赵世强.基于AHP的轨道交通PPP项目全生命周期风险识别[J].北京建筑大学学报,2016,32(2): 31-35.