基于GIS与综合指数法的农村集体建设用地质量等级评价

赵小敏，周丙娟，黄心怡，易 丹，赖夏华，陈 蕾



基于GIS与综合指数法的农村集体建设用地质量等级评价

赵小敏，周丙娟，黄心怡，易 丹，赖夏华，陈 蕾

（江西农业大学江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，南昌 330045）

为推进以质量为基础的农村集体建设用地改革和为集体建设用地基准价格评估提供依据，在分析农村集体建设用地的内涵及其与国有建设用地的差异性的基础上，选择农村宅基地改革试点县余江县的4个乡镇为研究对象，借鉴城镇土地分等定级和农用地分等定级等的技术过程与主要方法，同时体现集体建设用地的特点和生态文明建设对土地质量的要求，构建了集体建设用地级别评价的技术思路和指标体系，在确定因素权重、划分评价单元、应用综合指数法计算单元总分后，采用总分频率直方图法和实地验证相结合得出了锦江镇、潢溪镇、马荃镇和洪湖乡等4个乡镇的集体建设用地质量级别，将锦江镇的农村集体建设用地划分为4个级别、潢溪镇和洪湖乡划分为3个级别、马荃镇划分为2个级别，每个乡镇面积占比最大的都是II级土地。建议尽快制定集体建设用地定级与估价的技术规范、加快推进集体建设用地的质量等级评价和基准地价评估。

农村；土地利用；集体建设用地；质量评价；土地定级；余江县

0 引 言

土地质量是指土地的综合属性，是衡量土地在一定用途时好坏的标志，体现在土地生产力的大小、或者土地适宜性的高低、或者土地价格的多少等方面[1-2]。目前国内外可见到大量的土地质量、尤其是农用土地质量评价[3-5]和城镇土地质量评价的成果[6-7]，近几年来更集中在应用遥感与GIS技术进行土地质量评价[8-11]，在土地质量评价指标体系[12-14]等方面也有不少研究，但关于农村集体建设用地质量评价的研究相对较少。

随着市场经济的发展和农村土地使用制度改革的推进，对农村集体建设用地的研究逐步成为热点，最为集中的研究是农村集体建设用地的流转研究[15]，包括集体建设用地流转机制[16-17]、流转的制度[18-19]、流转方式与模式[20,21]、流转的收益分配[22-23]、流转的法律保障[24]等研究。近几年来，随着集体经营性建设用地入市、宅基地制度和土地征收制度等改革试点的深入，对农村集体建设用地分等定级及地价评估（即质量评价）的研究正在兴起。刘泰圻等人开展了集体建设用地的定级与基准地价评估的研究[25]，随后一些作者在其他区域进行了农村集体建设用地的定级及基准地价评估的研究[26-28]。崔宇进行了集体建设用地定级估价的核心技术探讨[29]，耿槟等对集体建设用地级别划分与管理进行了研究[30]。但至今为止的农村集体建设用地的质量评价（定级及估价）都是探索性的，尚没有在全国范围内统一开展集体建设用地的质量评价，也没有形成相对统一的技术规程或技术规范。因此，有必要在不同地方继续开展农村集体建设用地的质量评价（定级及估价）。开展本研究既可以掌握余江县集体建设用地质量及利用状况、探索集体建设用的质量内涵及其构成、为农村集体建设用地流转和入市价格评估提供科学依据，又可为制定相对统一的农村建设用地定级与估价的技术规程或规范奠定基础。

1 研究区域概况

本研究根据余江县的特点和乡镇空间分布、乡镇类型等的代表性，选择锦江镇、潢溪镇、马荃镇和洪湖乡等4个乡镇进行农村集体建设用地的质量评价（土地定级）。余江县是2015年2月确定的农村宅基地改革的15个试点县之一，随后又扩大到进行集体经营性建设用地入市和征地制度改革等试点。

余江县位于江西省东北部，信江中下游，地处东经116°41ʹ~117°09ʹ，北纬28°04ʹ~28°37ʹ。南北长达75.0 km，东西宽28.65 km，最狭窄地段仅17.5 km。下辖7镇5乡6场，共有23个居委会、116个行政村、1个管委会。总面积932.8 km2，其中2015年末耕地面积34066.7 hm2，有林地面积36713.3 hm2。2015年末总人口38.5万，其中非农业人口8.5万。

2 研究方法和基础数据

2.1 研究思路

由于限于篇幅，本文的农村集体建设用地质量评价仅限于余江县农村集体建设用地定级。农村集体建设用地主要宅基地、经营性建设用地和农村公益性建设用地3种类型，但由于其用地规模较小且空间不连续，因此应采用综合定级。农村集体建设用地定级是根据农村土地的经济、自然、环境等方面的属性及其在社会经济活动中的地位、用途，对农村集体建设用地使用价值进行综合分析，揭示农村内部土地质量的地域差异，评定农村土地级别。

针对不同的土地用途，土地质量的内涵和衡量指标有一定的差异[1]，农用地、建设用地、未利用地的土地质量要求各有不同。建设用地中的国有建设用地和农村的集体建设用地，由于其土地的所有权性质、土地利用强度及所处的区位及其影响条件的差异，在土地质量内涵和评价指标体系、评价技术等方面也会有差异。因此，在进行农村集体建设用地质量评价时，既要考虑其作为建设用地的一般性特征，也要考虑其有别于城镇建设用地的特点。

集体建设用地与国有建设用地的所有权性质都是公有，都只能是土地使用权在不同使用者之间发生转移（出让、转让、租赁、抵押等）。两者同属建设用地范畴，是建造建筑物、构筑物的土地，都是利用土地的承载能力或建筑空间，而不是以取得进行农业生产获取生物产品为主要目的，因此在土地利用上有一定的共性。土地的所有权人、使用权人都可共同参与土地使用权流转产生的转让收益和土地增值收益等的分配。当然，集体建设用地与国有建设用地还是有较大的差别，包括所有权人的不同、建设用地取得的程序不同、土地转让或出让的限定条件差异较大、区位条件及空间分布及影响均有差异、土地开发利用程度及其利用效益也有较大区别。农用地与农村集体建设用地一样都是集体经济组织所有，村民只有使用权，但由于土地利用的方向差异，农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、草地和其他农业生产利用的土地，因此与建造建筑物、构筑物的集体建设用地在质量评价的因素选择上有本质区别，在指标选择上农用地评价时主要考虑自然质量条件、土地利用条件、土地经济条件等，在选择农村建设用地质量评价因素时只能借鉴不能引用。

由于至今仅仅出台了农用地和城镇土地的分等、定级、估价的技术标准，对于农村集体建设用地的质量等级评价与基准地价评估尚无直接相关技术规定。考虑到农村集体建设用地与城镇国有建设用地在土地质量、价格影响因素、影响规律、分布和利用特征等方面具有一定的相似性，故以《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》作为主要技术参考。但也要考虑集体建设用地与国有建设用地的差别，因此在土地定级因素选择、因素权重和级别划分等方面要有充分的体现。

2.2 质量评价（定级）的技术过程

本次余江县农村集体建设用地定级工作，采用综合定级的技术路线，以GIS为技术工具，运用综合指数法评价土地级别，评价技术步骤如图1。

图1 农村集体建设用地质量等级评价技术流程

采用的具体方法包括：以专家论证的方式确定土地质量影响因素、因子体系。选择17位专家采用特尔菲法确定定级因素因子的权重。用ARCGIS的Date Management模块中的Creat Fishnet划分30 m×30 m的评价单元。对影响因素进行根据其特点和对土地质量影响划分为各面状、点状、线状，不同类型的影响因素分别采用不同的技术方法（直线衰减、指数衰减或无衰减）求取各土地级单元因素分值。采用综合指数模型计算各土地定级单元总分，计算公式如下：

式中P为评价单元的土地定级总分，F为评价单元第个评价因子的分值，W为第个评价因子的权重。

用单元总分频率直方图法将定级单元初步划分为若干土地等级。采用实地调查核实和咨询对初步结果进行适当调整、得到集体建设用地的最终定级结果。统计每个土地级别面积及所占比例。

2.3 调查与收集的资料

本次集体建设用地定级中大部分的基础资料是到农村实地调查获得，另有部分是分别从国土资源管理部门、统计部门、城建规划部门、计划生育部门及各个乡镇等获取。

社会经济发展资料。包括余江县统计年鉴、余江县土地利用总体规划、各乡镇农村地籍调查成果、各乡镇社会经济基本情况、每个乡镇各村社会经济基本情况和各村2016年人口调查、以及村（居）委会（社区）基本情况表等相关资料。

村庄规划资料。调查了解各个村庄规划的编制与否及其编制进度；收集农村近期建设规划中的用地调整文字资料和图件资料、有关商服中心、道路、对外交通、主要基础设施等的规划资料和旅游景点规划资料。

繁华程度资料。农村商业网点、快递点、集贸市场等的数量、位置、范围、经营项目销售额、利润额、占地面积、营业面积等，农村居民点的规模、内部人口密度、人口状况、村民收入水平、农业生产和务工情况，等。

交通条件资料。与道路状况有关的道路网分布、道路类型、级别标准；与城镇间交通状况有关的交通工具类型、设施规模及分布等；距集镇的距离，等。

基本设施状况资料。包括供水、排水、供电。实地调查各项基础设施的类型、数量、分布、投资、技术水平、规模、级别、保证率及区域服务的优劣情况；调查各个村庄的整洁情况、绿化状况和垃圾处理情况，等。

公用服务设施。包括中学、小学、幼儿园、医疗机构、银行等。主要调查各项公用服务设施类型、数量、分布、技术水平、规模、级别、服务水平和服务范围等。

社会、历史及人口资料。包括人口、行政区划、村庄发展过程、常住人口、暂住人口、客流人口等。

农村土地交易资料。包括村内商铺自营或出租、宅基地出租、转让资料等其他相关资料。

3 结果与分析

3.1 定级因素及其权重的确定

在土地定级因素普遍调查的基础上，既要参照城镇土地及农用地定级因素，还要考虑农村集体建设用地的特点，并结合余江县的实际情况选择农村集体建设用地定级因素。以农村商店的数量、规模确定不同等级的商服中心；以人均纯收入反映经济条件；以距离城镇（或集镇）的距离反映区位条件；由于农村已经实现有线和无线电话信号的全覆盖，因此基础设施只需考虑有差异的供水和供电因素；以农村电商（快递点）反映基础设施中的邮政设施，等等。由于离龙虎山国家级5A级景区较近，而且余江县内也有一些乡村旅游景点，因此既要考虑规划因素中的村庄规划编制完成度，又增加了旅游景点规划因素。在生态文明建设的背景下，土地质量应该赋予新的内涵，既应包括传统意义的土地生产力或土地价值等质量，也要包含土地健康质量以及土地环境质量[31]，因此以村庄布局整齐度、村庄绿化率和生活垃圾处理率等反映农村建设用地的健康与环境质量。其他的定级因素都可借鉴城镇土地定级因素。运用特尔斐法征询专家意见，建立了余江县农村集体建设用地综合定级因素体系和各个因素因子的影响权重（表1）。

3.2 土地定级因素分类

本次定级将土地定级影响因素分为3大类，即点状影响因素、面状影响因素和线状影响因素，分别包括：

点状因子。点状因子相对整个城区范围而言为点状分布，其对土地级别的影响既与因子涉及的设施规模有关，又与距设施的相对位置有关，如商服中心、距城镇距离、小学、幼儿园、诊所、集贸市场、老年活动中心、农村电商、旅游景点等。

线状因子。线状因子主要是呈线状分布的影响设施，其对土地级别的影响与点状因子类似，既与设施规模有关，又与距设施的相对距离有关，如道路、对外交通、供水、供电等。

面状因子。面状因子呈片状均匀分布，具有全域覆盖性质。其对土地级别的影响仅与因子指标有关系。如人口密度、农民人均纯收入、人均耕地、村庄整齐度、绿化率、垃圾处理率等。

表1 余江县农村集体建设用地定级因素及其影响权重

3.3 单元总分和级别划分

单元总分是单元受各因素影响的综合结果。单元因素总分与土地质量成正比，即单元总分越高，该单元土地质量越高。级别界限分值是划分各用途土地级别的直接依据，也是反映级别之间土地质量分异的数值特征。用总分频率直方图法确定4个乡镇土地定级土地质量等级的分值界限（图2），由此得到锦江镇及其他3个乡镇的农村集体建设用地定级初步结果。从4个乡镇的单元总分频率直方图可以看出，分值分布都是呈正态分布或近似正态分布，符合土地定级的统计规律。然后经实地抽样验证对定级初步结果进行适当调整得到最终定级结果。根据乡镇的规模大小、村庄数量及农村建设用地的差异大小，尤其是评价单元总分值的差异性大小，划分出4个乡镇的集体建设用地质量级别（图3和表2）。

表2 余江县4个乡镇农村集体建设用地级别划分和面积统计

图2 余江县4个乡镇农村集体建设用地级别划分图

图3 余江县4个乡镇农村集体建设用地定级结果

从级别划分结果可知，每个乡镇集体建设用地的质量都有较大的差异，其中锦江镇的参评集体建设用地面积最大，为893.93 hm2，其内部的质量差异也最大，因此划分为4个级别；潢溪镇的参评面积为746.08 hm2，而且其内部的质量差异较大，划分为3个级别；马荃镇参评的面积较大，为455.84 hm2，但其内部单元质量的质量差异较小，划分为2个级别；洪湖乡因为行政区划的调整，仅下辖苏家村、官坊村、东阳村、良种场和板桥村5个村级单位，而且被分割为不相连的3块，参评的面积仅为324.83 hm2，但其内部的异质性较大，故也划分为3个级别。在锦江镇的4个级别中，面积最大的是II级土地，面积占评价总面积的38.10%；同样，另外3个乡镇也是II级土地面积最大，分别占评估总面积的比例为：潢溪镇为49.34%、洪湖乡为46.57%、马荃镇为55.15%。从图3可以知，质量等级的空间分布在4个乡镇都有较为一致的趋势，质量较高的级别（I级和II级）均分布在人口较为密集、靠近城镇及交通主干道、村庄密集及成片分布的区域，而III级及Ⅳ土地都分布较为零散、离城镇和交通主干道均较远。

4 结 论

在深入推进农村土地使用制度改革试点、建立城乡统一建设用地市场和生态文明建设等的大背景下开展农村集体建设用地的级别评价，可为农村集体建设用地基准地价及宗地价格的评估、建立相对统一的农村集体建设用地质量评价规范等奠定基础。通过在余江县的实际应用，得出以下结论：

1）农村集体建设用地的级别评价可以借鉴城镇土地定级的技术流程，但又要根据农村集体建设用地的特点补充和完善定级因素，本研究中另外再选择了人均纯收入、距城镇距离、农村电商、老年人活动中心、人均耕地面积、人均农居点面积、村庄规划完成度、村庄绿化率和垃圾处理率等反映集体建设用地质量的定级因素并确定不同的影响权重。

2）根据每个乡镇参评集体建设用地的面积大小和质量的差异，将锦江镇划分为4个级别、潢溪镇和洪湖乡分别划分为3个级别、马荃镇划分为2个级别。每个乡镇面积占比最大的都是II级，锦江镇II级土地面积340.56 hm2、占参评总面积的38.10%，潢溪镇II级面积为368.13 hm2、占49.34%，洪湖乡II级面积为151.26 hm2、占46.57%，马荃镇II级面积为251.40 hm2、占55.15%。

3）4个乡镇较高等级（I级或I~II级）集体建设用地主要分布在人口较为密集、靠近城镇及交通主干道、村庄密集及成片分布的区域。

采用综合定级的技术方法进行农村建设用地质量评价的关键技术是要选择适宜的评价因素和准确确定因素、因子的权重。集体建设用地与国有建设用地在区位条件、利用程度等上的差异，尤其是国有建设用地基本是集中连片、而集体建设用地存在空间不连续，因此在影响因素选择应有较大的区别，在余江县选择了与城镇定级中不同的区位、规划、土地利用和农村生态环境等定级因素，但商服繁华度和基础设施等因素又借鉴了城镇定级因素，同时在因素的影响作用分值、影响权重也会与城镇土地定级有区别。

采用不同的定级范围时，其定级单元要有所区别，在以乡镇或行政村为定级范围时可采用网格法划分定级单元，而以县市为定级范围时可采用行政村或自然村落为定级单元。

根据定级范围的大小、质量的差异程度，不同区域、不同定级范围的级别数量也应有所差异，但级别数量划分的不宜太多，以乡镇为定级范围时划分2~4个级别为宜。

农村集体建设用地定级是农村集体建设用地价格评估和使用制度改革的重要基础。应该在较为广泛开展研究的基础上，尽快制定适合集体建设用地定级与估价的技术规范。在全国加快推进农村集体建设用地的质量等级评价和基准地价的评估工作，以为全面推进农村土地使用制度改革奠定基础。

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Quality evaluation of rural collective construction land based on GIS and comprehensive index method

Zhao Xiaomin, Zhou Bingjuan, Huang Xinyi, Yi Dan, Lai Xiahua, Chen Lei

(330045,)

Land quality is the core of rural collective construction land reform in China and is the basis for the evaluation of the benchmark price of rural collective construction land. In the year of 2015, Yujiang County in Jiangxi Province was selected by the Chinese government as the pilot county to launch the rural residential land reform. This reform made the Yujiang County become a perfect place to carry out the research on the rural collective construction land quality evaluation and gradation. In this paper, we firstly analyzed the connotation of rural collective construction land and its similarities and differences with the state-owned construction land. Jinjiang Town, Huangxi Town, Honghu Town and Maquan Town in Yujiang County were selected as the research areas based on the representation of the spatial distribution and identical development type. Secondly, the technical approaches and the evaluation indicator system for rural collective construction land quality evaluation were constructed referred to some relevant technical processes and methods. These reference materials mainly include the state-owned urban construction land gradation, the agricultural land gradation and classification. The technical approaches and the evaluation indicator system for rural collective construction land quality evaluation had fully reflected the characteristics of collective construction land and met the requirements of the ecological civilization construction to the land quality. Lastly, the comprehensive index method was applied to calculate the collective construction land quality scores in 4 research towns. The collective construction land quality scores were graded according to the method combining the total score frequency histogram method and the field verification. The results showed: 1) The rural collective construction land quality evaluation system was different from the technical process of state-owned construction land gradation. This research chose some factors which could influence the rural collective construction land gradation, such as the net income per capital, the distance to built-up area, the rural electronic commerce availability, the construction condition of public service facilities, the farmland area per capital, the rural residential area per capital, the implementation of spatial plans, the green land proportion, the garbage disposal condition.2)The rural collective construction land quality in Jinjiang Town was divided into 4 levels, that in Huangxi Town was divided into 3 levels, that in Honghu Town was divided into 3 levels, and that in Maquan Town was divided into 2 levels.3) The second level of rural collective construction land possessed the largest proportion of each town’s area.4) The rural collective construction land with higher land quality grade in 4 towns was mainly distributed in the areas with higher population density and rural collective construction land distribution density, closer to state-owned urban construction land and main traffic roads.From this research, we strongly recommend formulating the technical standards for gradation and price evaluation of collective construction land in time, and land management department should take actions to promote quality evaluation and benchmark land price assessment of collective construction land.

rural region; land use; collective construction land; quality evaluation; land grading; Yujiang County

赵小敏，周丙娟，黄心怡，易 丹，赖夏华，陈 蕾.基于GIS与综合指数法的农村集体建设用地质量等级评价[J]. 农业工程学报，2018，34(7)：249－255. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.07.032 http://www.tcsae.org

Zhao Xiaomin, Zhou Bingjuan, Huang Xinyi, Yi Dan, Lai Xiahua, Chen Lei. Quality evaluation of rural collective construction land based on GIS and comprehensive index method [J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2018, 34(7): 249－255. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.07.032 http://www.tcsae.org

2017-09-28

2017-12-28

国家自然科学基金项目（41361049）；江西省赣鄱英才“555”领军人才项目（201295）。

赵小敏，教授，博士生导师，主要从事土地利用评价与规划、土地遥感与信息等研究，330045。Email：zhaoxm889@126.com

10.11975/j.issn.1002-6819.2018.07.032

F301.24

A

1002-6819(2018)-07-0249-07