历史文化名城保护条例出台记

☉谢辰生 口述 姚远 撰写

90年代以来，中国的历史文化名城保护面临非常严峻的挑战，挑战的威胁主要来自房地产开发，而房地产开发的力量又主要来自当地政府的支持。这不只是北京一个地方的问题，全国各地都在告急。

比较早的一个例子发生在浙江舟山。舟山有个定海古城，保存得非常完整，见证过鸦片战争等很多重要的历史事件，是中国唯一的海岛历史文化名城。2000年定海古城搞房地产开发，大拆大建，舟山市民强烈呼吁保护。8月，我和罗哲文、黄景略去定海古城现场调查，还跟郑孝燮、罗哲文去中央人民广播电台做了录音节目向全国播放。媒体有很多报道。但是舟山的市长根本不听我们专家的呼吁，也不管建设部、国家文物局的意见，执意要搞房地产开发，把定海古城拆得七零八落，造成无可挽回的损失。我们在北京开了座谈会，大家认为定海古城事件，就是以权代法、以权抗法的典型。我建议请建设部、国家文物局采取强硬措施，发文请浙江省政府撤销舟山市历史文化名城的称号，摘了帽之后还要追究舟山市领导人的责任，不然，他们还正好可以不保护了。最后还是没有处理下去。我们当时已经感到，加强名城保护立法是十分必要的。

2002年，全国人大常委会修订《文物保护法》的时候，大家一致认为，必须要加强名城保护。这次修订的《文物保护法》提出，历史文化名城保护所在地的地方政府应当组织编制专门的历史文化名城保护规划，并纳入城市总体规划。这次修订特别是在增加了撤销名城称号，追究责任的第六十九条，规定“历史文化名城的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院撤销其历史文化名城称号；历史文化城镇街道、村庄的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由省、自治区、直辖市人民政府撤销其历史文化街区、村镇称号；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。这个第六十九条非常重要，是追究破坏名城的责任人的法律依据。结果2016年公开征求意见的《文物保护法修订草案》，把这条也删掉了，我觉得很不合适。

2004年夏，谢辰生先生与郑孝夑先生（右）在苏州第28届世界遗产大会上

到了2005年国务院起草“42号文件”《关于加强文化遗产保护的通知》的时候，我专门提出了历史文化名城保护的问题，应该吸取在城市危房改造中破坏名城的经验教训，在今后城镇化的过程中要注意保护好名城名镇名村。“42号文件”把加强历史文化名城保护列为“着力解决物质文化遗产保护面临的突出问题”之一。提出“进一步完善历史文化名城（街区、村镇）的申报、评审工作。已确定为历史文化名城（街区、村镇）的，地方人民政府要认真制定保护规划，并严格执行”。“国务院有关部门要对历史文化名城（街区、村镇）的保护状况和规划实施情况进行跟踪监测，及时解决有关问题；历史文化名城（街区、村镇）的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的应当依法取消其称号，并追究有关人员的责任。”

联名信《关于保留南京历史旧城区的紧急呼吁》的专家签名

2005年年底“42号文件”发下去以后，全国都在贯彻，准备迎接中国第一个“文化遗产日”。但是在2006年，江苏省的南京和常州都发生了大拆大建历史街区的问题。我就是常州人，对常州老城很熟悉。其实在80年代，常州还是保存很完整的，但是到了90年代就不行了，就剩下半个青果巷，还有就是前后北岸。如果把前后北岸等残留下来的老街区完整保存起来，对老房子不要去拆它，修缮起来，常州还是一座很有特色的古城。结果到2006年，常州在前后北岸大拆大建，连苏东坡终老的藤花旧馆也遭到破坏。南京对仅存的秦淮河两岸的“老城南”历史街区启动大规模的拆迁，情况非常严重。所以2006年8月，罗哲文、谢辰生等16位专家学者联名发出了《关于保留南京历史旧城区的紧急呼吁》。

2006年10月21日，时任国务院总理温家宝给谢辰生先生的亲笔回信

我们呼吁要保护，可是地方政府不睬你啊，从定海到南京，都是这样！当时我感到中央领导对名城保护是非常重视的，2003年批示要保护历史文化名城和古都风貌，2005年又批示同意设立“文化遗产日”。所以我在2006年10月16日，又给温家宝写了封信，反映南京、常州旧城改造的问题，同时附上联名信《关于保留南京历史旧城区的紧急呼吁》，信里专门谈了历史文化名城保护条例的问题。信送上去第二天。温家宝就批了。10月17日，温家宝批示：“请培炎、建敏同志阅批。辰生同志及各位专家反映的南京、常州旧城改造问题，可由建设部会同国家文物局、江苏省政府调查处理。法制办要抓紧制订历史文化名城保护条例，争取早日出台。”副总理曾培炎批示：“光焘同志：请建设部按家宝同志批示要求，抓紧进行调查处理。”国务院秘书长华建敏批示：“请适时阅转康泰同志，按家宝同志指示抓紧办。”适时是国务院秘书长李适时，康泰是国务院法制办主任曹康泰。过了几天，温家宝给我写了一封亲笔信。连信封都是他亲自写的。他信里说：“函示及专家联名呼吁书均已收到，所反映的问题，我已责成建设部会同国家文物局，江苏省政府调查处理，并要求法制办抓紧制订历史文化名城保护条例。先生多次赠给我的关于文物保护的大作，拜读后深受教益。先生为国家建设，特别是文物保护事业，殚精竭虑、呕心沥血，其精神令人感佩。先生年事已高，甚望珍重身体。”温家宝要求加快制订历史文化名城保护条例的批示，就是批在这次呼吁保护南京的信上，一下子把条例的问题解决了。

后来终于在2008年，经过温家宝的一再督促，国务院发布了《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《名城条例》、使名城保护有了法规的依据。由于名城保护工作由建设部牵头，所以这个条例的起草也是由建设部的人牵头。一开始的草案，是没有规定历史文化名城要“整体保护”的。我们不同意，坚持要把“维护历史文化遗产的真实性和完整性”“历史文化名城、名镇、名村应当整体保护”写进去。如果《名城条例》没了这两条，历史文化名城大拆大建、拆旧建新、大造假古董的问题就无法得到遏制。国务院法制办很不错，采纳了我们的意见。建设部还有人在《名城条例》通过以后，已经规定“整体保护”了，还说“整体保护不是保护整体”，这都不对的。保护名城首先是整体保护，不能分散保护，不能用历史文化街区保护代替整体保护。

我们保护历史文化名城，是保护单体文物的概念的一个发展。从保护单体的文物，到保护文物的历史环境，然后到整个古城、古镇、古村，这是我们文化遗产保护理念从实践到认识的一个新的发展。我们过去在历史文化名城保护工作中，没有提出“整体”的概念，是我们在这个问题上认识不足。中国城市的发展首先有规划，从我们古代很早就有城市规划，《周礼》就有了。它是根据一定的规划去修建城市，不管是北京也好、南京也好、西安也好，都是这样。中国跟西方不一样。很多西方城市最初是个堡垒，然后自由发展出街区，不像我们是事先规划好的。他们是自由发展，我们是规规矩矩，所以中国古代城市在全世界是独树一帜的。过去对这个问题我们认识不清楚，造成的破坏很严重。每一座古城就是一个完整的作品，如果只保护其中一部分，其他部分都可以拆掉，就不是整体保护了。整体保护就是整体保护，是实打实的，从古城的风貌、肌理，到胡同、院落，到一切有价值的历史建筑都要保护，但不是说一点儿都不能动，历史建筑损坏了可以重新修，只是保护的方式不一样。

不是说“整体保护”什么都不能动了，像保护有些文物保护单位似的。整体保护有三个层次：第一是旧城的整体保护；第二是历史文化街区的保护；第三是文物保护单位、不可移动文物的保护。整体保护主要是保持它原来的格局、风貌、街道肌理，最大限度地保存原来遗留的老房子，这样才能留住城市的记忆。保护街区主要是突出街区固有的传统特色，比如北京的大栅栏、南京的秦淮河，对有特色的街区的保护要循序渐进，有机更新，最大限度地把历史建筑和历史街区的肌理都保护下来，这才符合条例的要求。除了文物保护单位，老百姓住的房子里头可以现代化，但是外部风格、外部建筑形态一定要与传统相协调。这个传统还不只是笼统说的中国的传统，更多是指中国地方的传统。名城是先人与自然长期磨合的一个和谐结果，是“天人合一”的体现，因此还要对其生态和人文环境进行整体保护。

现在出来的《名城条例》更多地体现了它们之间的共性，有的地方还比较笼统。比如名城与名镇、名村都要整体保护，但是名城的整体保护和名镇、名村的整体保护其要求就不完全一样。所以我提出过建议，建设部会同国家文物局，搞一个文件，说一说各自的“个性”，把名城、名镇、名村保护的差异做一些说明。但是，名城保护与名镇、名村保护的基本原则是一致的。古村落要在既保护好文物的同时，注意改善民生，绝不能搞项目带“危改”，开发带“危改”那一套，这是一个大的前提。我们现在搞新型城镇化，一定要有中国特色，而且各个地方还要有地方特色。我去温州看那些古村，也没有什么大师规划，都是老百姓自己盖的，你盖你的我盖我的。但是我盖的时候看你怎么盖，结果非常协调，还非常有地方特色。一代代积淀下来，很自然地形成了审美观，这就是文化基因。因此，必须要按照国务院“42号文件”和《名城条例》办事。

不管是名城保护，还是名镇名村保护，都在实际工作中面临如何认识保护与发展的关系的问题。我举几个例子。像北京地铁6号线原来规划从朝阳门修到阜成门，中间要穿过故宫，这就有矛盾了。地铁带来的震动会对故宫造成损害，我和徐苹芳、傅熹年坚决反对，最后地铁向北绕行，避开了故宫。如果地铁修得深，对地上地下文物没什么影响，那我们不管，但是包括故宫、景山、中南海就不能允许地铁从底下穿过去。这里面就是一个如何理解保护和发展的关系的问题。所以，要具体情况具体分析，不要一上来就把文物保护与城镇发展对立起来。