乡村振兴背景下“三权分置”改革的与时俱进

徐琪峰

党的十九大确立了“不忘初心、牢记使命”这一贯穿中国共产党奋斗历程的伟大主题，农村土地改革工作要紧紧围绕贯彻落实乡村振兴这个主题做好“三权分置”这篇大文章，以十九大精神助力新时代农村土地“三权分置”改革，让农业强起来、农民富起来、农村美起来。解决好农村、农业及农民问题，是新时代富民强国的头等大事。农村安稳则社会安全，农业丰收则基础牢固，农民富有则国家兴盛。乡村振兴首先就要解决好“三农”问题，而“三农”问题的根本是土地问题，农村土地制度改革要牢牢抓住“三權分置”这个牛鼻子。

一、农村土地“三权分置”改革是新时代乡村振兴战略的重要支撑

习近平总书记在2016年年初主持中央全面深化改革领导小组会议上，审定了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。2016年10月，中央办公厅联合国务院办公厅根据中央全面深化改革领导小组的审定情况颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在农村土地集体所有权不变的情况下将土地承包经营权分为承包权与经营权，拉开了我国农村土地“三权分置”改革序幕，我国农村土地改革是继“家庭联产承包责任制”后进行的又一次制度创新。

2017年10月23日，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年等，这意味着再次给土地承包户及土地经营主体吃了一颗“长效的定心丸”。农村土地“三权分置”创新了我国农村土地集体所有制在新时代有效实现的方式，丰富了家庭承包责任制、统分结合双层经营制度的内涵，是土地所有权与承包经营权“两权分离”的完善与创新，实现土地所有权承包权经营权“三权”分置并行，是人民群众在解决温饱问题的基础上对提高生活质量的需求，是时代赋予人民追求美好生活向往的需要，是新时代落实乡村振兴战略的重要支撑。

二、农村土地“三权分置”——我国土地改革再度迎来重大制度创新

（一）农村土地“三权分置”，体现了农民财产权的不断完善

第一次分离是土地承包经营权与所有权的分离，在保持土地所有权集体所有的前提下，以承包经营权的形式实现了农民以家庭为单位对土地财产的拥有。

1.农村土地所有权集体所有是社会主义制度的根本所在。我国农村土地经营制度的实质是土地农民集体所有，土地集体所有权人对集体的土地享有法律规定的占有、使用、收益与处分的权利。土地集体所有权的权利主体归农民集体所有是中国特色社会主义性质决定的，农村土地“三权分置”过程中，农民集体对其承包主体与经营主体使用承包土地进行监督，防治土地长期撂荒及改变土地性质等行为的发生。

2.长期稳定农民的土地承包权是农村经营制度的基础所在。农户对其承包的土地依法拥有占有、使用及获得收益的权利，作为集体成员承包本集体所有的土地是有身份限制的，承包土地实际上也有社会保障的功能，如果土地被征收了，承包农户依法应得到相应的补偿的。农村土地“三权分置”的过程中要保障承包农户自己使用、对外流转、设置抵押、自愿退出承包地等各项权利。

3.搞活土地经营权是“三权分置”的关键所在。目前的农村土地“三权分置”是在不触动承包经营权身份化的前提下，为突破身份所带来的制约，从承包经营权中分离出经营权，实现土地权利的去身份化，为土地融资与自由流转开启制度变革之大门。

（二）农村土地“三权分置”意见公布使农村土地改革再迎制度创新

1.最大突破是放活土地经营权。当前，我国家庭承包经营进行流转的耕地面积近5亿亩，占承包耕地的30%以上，经营规模在50亩以上的农户已超过350万户，还有190万个农民合作社。随着承包地出租、互换、托管、入股、转包等多种形式的流转，使得经营权协商、交换、土地整理成为现实，承包地小块变大块、大块连成片，提高资源利用的效率。农村土地“三权分置”后，集体所有权、农户承包权、新型农业经营者三权并行，实现了村集体、承包农户、新型农业经营者共享土地资源。这样，承包地归集体所有，可以有承包农户经营也可以将经营权流转给别村农户，还可以流转给城市非农人员及入股农业合作公司等，让土地在更大范围流动起来。流出土地经营权的农户不断增加了财产性收入，流入新型农业经营者实现适度规模经营效益，同时，集体财产也得到了增加，三者都达到了共赢目的。

2.现在的关键是确立农地“三权分置”的法律地位。新时代农村土地“三权分置”改革，顺应农户保留土地承包权、流转土地经营权的愿望，但是，对改革实践中出现的新情况、新问题要不断探索，在此实践过程中完善法律制度，如加快《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》《担保法》《最高人民法院关于<适用中华人民共和国担保法>若干问题的解释》《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》等有关法律法规修订工作；积极探索农村集体经济组织、家庭农场等主体的有关法律定位，实现良法善治的法治目标。

（三）“三权分置”体现了通过增量改革倒逼承包经营权去身份化的“中国智慧”

一方面现代农业需要土地市场化与资本化，要求土地承包经营权的自由转让与抵押，另一方面承包经营权的身份化阻碍承包经营权的转让与抵押等。

1.农村土地“三权分置”加快农业现代化的步伐。改革开放初期，农户承包的土地家庭承包自己经营，解放出大量的剩余劳动力。随着改革的深入发展，城镇化的不断推进及人民的生活水平不断提高，农民已经解决了温饱问题，这时大量的劳动力开始涌入城市，向二三产业转移已是大势所趋。打工潮风起云涌，部分农民成了农民工，他们的身份仍是农民。他们像候鸟一样，在农村与城市之间自由流动着。改革开放初期的第一代农民工因为没有技术、缺乏管理经验等，他们在城市干着最苦最累的脏活、累活，或去建筑工地做小工，或去大街打扫卫生，或去小饭店端盘子洗碗等。后来，亲戚带亲戚、老子带儿子纷纷进城打工。虽然苦点累点，但能解决本人的基本生活问题略有剩余。随着有技术会管理的技术型农民工在城市买房、买车定居下来，农村身份大学生毕业留在城市发展等出现新时代新型城市居民，使得城镇化率不断提高。几乎同时，农村土地大量闲置、农民自己承包的土地有的不再自己耕种经营，开始出现或承包地出租、互换、托管、入股、转包……为土地规模经营创造了条件，土地经营权从承包经营权分置的条件日益成熟。2016年10月，中央办公厅联合国务院办公厅颁布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》及时下发，新时代开启农村土地“三权分置”改革的新征程。

2.农地“三权分置”改革为世界土地制度的探索提供了具有中国特色的“中国智慧”。通过从农业合作化到人民公社时期——农村土地“两权”合一到改革开放后农村土地“两权”分离及新时代又开启农村土地“三权分置”改革新征程。新中国成立以来到改革开放前，我国一直沿用苏联土地模式，土地“一大二公”、人们“吃大锅饭”、生产上搞“大呼隆”等；改革开放后到十八大召开前，我们又受西方土地模式的影响，先跟跑苏联，后跟跑西方。十八大后，随着我国经济全面提升进入新时代，我们将踏上深化农村土地制度改革新的征程。农村土地“三权分置”开辟了一条具有中国特色农业现代化路径，它为适度规模经营奠定了基础，对家庭农场、农业公司及农业合作社等新型农业经营主体诞生起到催化剂作用，使现代人才、融资、技术、装备全面融入现代农业中去。农村土地“三权分置”使得经营权的自由转让与抵押变成现实，另一方面使得经营权的主体多元化、去身份化等。农村土地“三权分置”根植中华大地，极具中国特色，不但为我国落实乡村振兴战略提供宝贵改革经验，由以前的跟跑到新时代领跑，同时为世界上地少人多的一些国家进行土地制度改革贡献了“中国智慧”。

三、乡村振兴战略背景下农村土地“三权分置”改革的与时俱进

十九大报告明确提出了新时代实施乡村振兴战略宏伟蓝图，实现农业的现代化目标，“三农”问题是其短板。乡村振兴要把农民增收、农业生产、农村生态结合起来。2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上提出三个必须，即“中国要强，农业必须强；中国要富，农民必须富；中国要美，农村必须美”。习近平总书记在十九大报告中谆谆告诫全党，“三农”问题是关乎民生的问题。必须把解决好“三农”作为我党的工作重点，无论什么时候都不能忘记农民、忽视农业、淡漠农村。乡村振兴一定要补齐“三农”这块短板，一桶水的容量，是由最短的那块板决定的。

1.乡村振兴为农地“三权分置”改革营造了良好的政策环境。当前，我国农村土地仍然处于分散经营状态，既不利于农地规模化生产，也不利于经济效益提高，农民的农业收入有限，农业效益与非农收益不成比例，造成农村青年人才大量流失，农村“386199”留守人员不断增加。我们知道乡村振兴的目标所在就是要让农民富起来，要坚持富民为先的原则，把增加农民收入，提高农民生活质量作为新时代“三农”工作的出发点及落脚点，我们既要拓宽农民外出打工与经商的渠道，鼓励他们走出去，又要有条件的引导农民留下来，支持懂技术会管理的农民返乡进行创业。乡村振兴要求我们必须打造一批热爱农村、懂农业技术、愿为农村贡献的“三农”人才队伍，乡村振兴战略的实施，为农村土地“三权分置”营造了良好的制度环境。

2.乡村振兴以农村土地“三权分置”改革不断增加农民财产性收入为目标。在继续推进城镇化的同时，要大力鼓励农民返乡创业，挖掘农村农业内部创业潜力，实现农民家门口就近转移就业，下一步探索农村集体经济新的实现方式及运行机制问题，把农村集体产权改革推向深入，巩固农村基本经营制度，落实农村土地承包经营关系，落实好第二轮土地承包到期后再延长三十年的中央政策，让土地承包经营主体吃到“长效的定心丸”更加放心经营土地。进一步完善农村土地“三权分置”改革，在依法保护集体土地所有权与农户承包身份权的情况下，平等保护承包地的经营权，使适度规模经营的形式多种多样，使农业资源变成资产、资金变成股金、农民成为股东。改革开放以来，我知晓了很多土地制度改革的故事，通过理论与实践的有机结合使我渐渐明白了，土地改革究竟为了什么？简单的回答就是让我们脚下的土地不仅能“保命”还能“发财”，使生长在这块土地上的我国公民都能享受改革带来的红利。只有让农民腰包鼓起来、农业强起来、农村美起来，中国才能实现农业现代化，实现伟大的中国梦。因此，乡村振兴应以农村土地“三权分置”改革不断增加农民财产性收入为目标。

3.新时代落实乡村振兴战略需要农村土地“三权分置”与时俱进。十九大报告对我国社会的主要矛盾重新进行了界定，新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代我国农业面临的主要矛盾由过去总量不足向结构失衡、价格倒挂、效率不高转变。目前农民种地效益较低问题并没有得到很好的解决，有些地区出现严重的土地撂荒现象，谁来种地问题已经摆在面前。农民集体所有权与使用权权利主体还没有完全确认，农民承包的土地經营权市场机制不完善等。农民对承包土地的占有、使用、收益等权能还没有得到全面的落实，“被承包”“被流转”的情况还大量存在；农民以转包、互换、出租及入股等方式流转土地经营权签订的合同不规范；离“让土地成为农民的资产，成为农民财产性收入的主要来源”的要求还有一定的差距。显然，农村土地“三权分置”并不能对我国土地制度改革全面涵盖，也不可能要求一项制度变革穷尽将来可能遇到的一切问题。今后在农村土地改革的道路上，我们还会遇到这样那样的新问题、新困惑、新矛盾。因此，农村土地“三权分置”改革也需与时俱进不断完善与发展，如进一步研究农民集体与农户在承包土地、承包农户与经营主体在土地流转中的相互之间的权利关系和权利边界；如何给予经营权享有抵押、担保、入股等物权权能，给经营者提供稳定的长期的经营预期；探索土地承包权退出的激励和约束机制，引导全家进城落户的农户自愿退出承包地，探索土地经营权流转方式、流转以后的农地用途等问题。现行的《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等应当涉及农村土地产权的法律并未对农村土地所有权、承包权、经营权的权利进行明确划分，也未对其权能边界进行明确界定，还有土地再流转及土地经营权入股股权等方面的法律定位等立法跟进问题等。十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，乡村振兴需要农村的和谐美丽、农业的振兴、农民的振兴，需要充分调动亿万农民群众的创造性、积极性，激发乡村发展活力与动力，落实乡村振兴战略需要农地“三权分置”改革政策和立法等方面的与时俱进。

（作者系中共郑州市委党校政治学法学教研部副教授）

基金项目：2017年度河南省哲学社会科学规划项目（2017BFX023）的阶段性成果。