中国PPP项目融资障碍及对策分析——基于商业银行融资视角

田　伟

(1. 辽宁大学 人口研究所， 辽宁 沈阳　110036； 2. 辽东学院 经济学院， 辽宁 丹东　118001)

一、引言

长期以来，我国一直将公共基础设施建设作为政府和国家的职责，政府管理着城市公共基础设施建设的一切，这不仅增加了政府的负担，同时也造成了公共事业部门效率的低下。然而，在国内经济增速放缓和国际经济持续低迷的新常态背景下，中国传统财政模式已不可持续，为解决这两方面的矛盾，政府开始大力倡导政府与社会资本合作(Public-Private Partnership，下文或简称PPP)模式。同BT、BOT、TOT、TBT等其他由政府或私人部门独立完成融资或项目建设的模式相比，PPP模式在合作关系和利益分配方面具有独特的优势。合作关系上，在强调通过市场机制进行基础设施建设的同时，政府并没有完全退出，而是通过与私人机构进行合作，共同承担风险。利益分配方面，政府通过规范的分配制度保证了私人机构的合理回报，在避免私营部门赚取超额收益的同时，还可保证私营部门的合法权益。

在政策的鼓励下，我国PPP模式发展迅速，截至2017年上半年，我国PPP累计入库项目已经超过13000个，累计投资额超过16万亿元。然而，在快速发展的同时，PPP模式也面临着融资难题[1]。2017年9月，来自PPP头条的数据显示，全国范围内的PPP项目存在社会资本融资到位率不足的问题，PPP实际融资落地比率仅为30%左右。虽然国家在政策上给予了PPP模式大力支持，但是PPP项目从金融机构获得足够的信贷支持仍存在一定难度[2]，因此有必要深入分析PPP融资难问题。

二、PPP项目融资现状

1.PPP项目融资来源

中国人民银行发布的2017年上半年金融统计报告数据显示，2017年6月社会融资增量累计达到11.17万亿元，比上年同期增加1.36万亿元。这其中银行贷款为8.21万亿元，同比增加4447亿元，占到了社会融资总额的70%以上。与此同时，以企业债券和股票为代表的直接融资同比减少了2.27万亿元，占同期社会融资规模增量的0.9%，由此可知，间接融资仍然是社会融资的主要来源[3]。虽然没有我国整体PPP项目融资来源的数据，但从可以得到的部分省份发布的PPP融资数据来看，银行融资是PPP融资的主要渠道。如2017年8月份，四川省财政厅发布了四川省PPP项目融资的成本信息，根据四川省财政厅的数据，在四川省融资落地的42个项目中，由银行提供融资的项目共有37个，占比接近90%。其中国有大型商业银行提供融资的项目合计23个，全国性股份制商业银行提供融资的项目合计4个，城市商业银行提供融资的项目合计10个，由非银行金融机构提供融资的项目只有5个。

商业银行融资具有资金规模较大，成本较低，期限较长的优势，结合部分省份发布的数据，可知在已落地的PPP项目中，商业银行融资是PPP项目资金的主要来源。

2.商业银行成为主要融资渠道的原因

将商业银行融资与保险、基金、资管计划等其他融资模式在资金成本、期限、风险和投资用途等方面进行对比，得到结果如表1所示。

表1　不同融资工具对比

由表1可以看出，相比于其他几种融资工具，商业银行的融资成本最低，期限较长，风险控制更加灵活，投资范围更广，这使得商业银行最终成为了PPP融资的主要渠道。

首先，商业银行融资成本最低。公私合作模式是我国未来基础设施建设的重点发展方向，因此得到了国家政策的大力支持。在政策引导下，越来越多的企业，包括国企和民企，开始认可PPP模式，并参与到PPP项目建设中。参与者的增加使得市场竞争变得更为充分，受其影响，PPP项目的回报率变得越来越低[4]，未来回报率的降低使得融资成本对于社会资本而言变得尤为重要，在其它条件相同的情况下，融资成本更低的商业银行资金成为PPP项目的首要融资来源。

其次，商业银行的融资门槛更低。相比于其他金融机构，商业银行对于政府层级和财政实力的要求更低。由人民银行发布的各国有商业银行及股份制商业银行的授信政策可知，部分商业银行规定政府公共预算收入不低于15亿元的区、县级PPP项目也可进行融资，而其他融资工具的要求通常较高。更低的门槛使得一部分PPP项目只能选择商业银行进行融资，这使得商业银行可参与PPP项目的范围更大。

然后，商业银行融资的风控要求较低。参与PPP项目的社会资本方主要为建筑类企业，该类企业由于长期处于高负债水平，难以满足各类金融机构的融资要求。比较而言，由建筑类企业参与的PPP项目，其融资时可通过项目公司负债不进行合并报表的方式来满足商业银行的融资要求[5]。具体而言，可采用信用贷款和应收账款质押相结合的方式进行出表。一方面，由于社会资本方对项目公司贷款并未提供担保，故不承担连带责任，在报表中不作为有负债列示。另一方面，项目公司在成立之初，除政府方出资之外，社会资本方通过引入基金、信托等方式成为项目公司的非控股股东，社会资本方不享有控制权。通过以上方式就可以达到银行的出表要求。相比之下，其他融资工具的要求更加难以满足。

三、商业银行对PPP的融资要求

我国商业银行的主要收入来源为存贷款利率差，也就是资金的买卖，从资金供给方买入低成本的资金，卖给资金需求方高成本的资金，在买卖的过程中赚取利息差。由此可知，银行信贷的本质是一种债权融资行为，银行在承担无限风险的同时，赚取的却是有限的固定收益，这一特征决定了商业银行更加关注资金的风险程度，即放出的信贷资金能否按时按量收回。通过整理和比较各商业银行的授信规则，将其对需融资PPP项目的要求归纳为如下几点。

(1)PPP项目的合规性。商业银行对PPP项目合规性的前期审核主要集中在四个方面[6]：第一，项目是否纳入PPP项目综合信息平台库。第二，项目是否通过实施方案、物有所值和财政承受能力等资料的论证，并经过同级政府或相关部门审批通过。第三，PPP合同中是否明确政府每年支付的可用性付费，运维绩效付费是否逐年纳入地方政府财政预算管理。第四，政府付费的总金额能否覆盖银行借款本息。此外，银行在授信资料搜集过程中和放款前也有相关要求，如立项、环评、土地等各项行政许可需齐全、合法、有效，并取得开工建设所需全部批复文件等。

(2)PPP资金的安全性。商业银行为了对项目财务运作过程进行财务监督，确保专款专用，及时掌握项目经营情况，通常会要求项目公司在银行开立监管户。具体包括，签署资金监管协议，开立监管账户。要求资本金的投入和支出均需通过监管户，政府未来付费账户需支付该账户，且需向政府报备该账户为政府付费的收款户，监管账户的变更需经过银行同意。为进一步保证资金安全，还需PPP项目提供一定的增信措施，如将项目的未来收益权全额质押给商业银行，并通过中国人民银行征信中心的应收账款质押登记系统进行质押和公示。

(3)政府的信用风险。为防止PPP项目难以完成，出现项目违约风险，商业银行通常会关注社会资本的建设能力和项目资金的筹措能力。项目完工后，在其运营期内政府信用的作用开始体现，因此商业银行还会注重政府的信用风险，政府财力越好，层级越高，项目类型越好，则政府信用风险越低。地方政府的财力指标和债务指标是商业银行关注的主要指标[7]。一般来说，商业银行对当地政府公共预算收入的最低要求是15亿元，部分银行对于一些偏好的项目类型(如水利、环保)和区域(如浙江、福建等省份)，可能还会进一步放宽对当地政府的公共预算收入要求。在项目收益来源方面，由于政府付费类项目风险较小，通常作为银行的首选项目；在项目类型方面，民生类项目完工风险较小，如学校、医院、养老院、安置房，由于这些项目是政府的民生工程，所以还款来源更有保障，商业银行也倾向于向其提供融资。

(4)其他要求。除以上要求外，商业银行为进一步减低自身风险，还会对PPP各方提出其它要求。如在项目进入运营期后，政府需按PPP合同支付可用性付费和运维绩效付费。为降低付费风险，商业银行会要求相关实施主体在运营期前对该项目做预算编制，并提交财政局出具预算报告，在预算报告经人大决议表决通过后，政府付费的风险将极大降低。此外，出于偿债风险的考虑，商业银行在项目建设期内会要求社会资本方提供合法、足值、有效的抵(质)押担保，或落实有代偿能力的保证担保，如果社会资本不能提供其它有效资产抵押或保证担保的，可采用预期收益进行质押。且银行要求如果项目总投资超过评估总投资，则缺口资金由股东追加投入解决，不得增加银行借款。

四、商业银行融资要求难以满足的原因

根据各商业银行发布的有关文件中对PPP项目审批的规定，整理得到商业银行对已落地PPP项目的准入要求(如表2)。

表2　PPP项目准入要求

在PPP项目实际融资过程中，商业银行在PPP项目的政府层级和财政实力、项目期限、社会资本方的性质、社会资本方是否担保、政府是否出具人大决议等方面的要求同已落地PPP项目的实际情况存在一定差异[8]，使得PPP融资落地存在较大困难，具体体现如下。

(1)地方政府公共预算收入难以满足银行要求

从商业银行授信政策要求和已中标项目所处地区的政府公共预算收入看，大部分商业银行对政府层级要求大多为地级市及以上级别。但我国区、县级的落地PPP项目个数为2897个，占到了总数的63.07%(图1)。对于区、县级项目，虽然仍有部分商业银行可以准入，但在财政实力和政府负债率方面的要求较高[9]，不少股份制商业银行要求偿债资金来源于区、县级，包括直辖市、副省级城市下辖区、县财政的，相应地方的GDP不低于500亿元，地方政府综合财力须在100亿元(含)以上。而区、县级政府公共预算收入在100亿以上的仅有63家，仅占实施PPP模式区、县总数的6%，而公共预算收入低于15亿的区、县政府为550家，占到了总数的50%以上(图2)，这意味着多数区、县级项目难以满足商业银行的融资要求，融资存在较大困难。

图1　我国已落地PPP项目的政府级别

图2　不同规模公共预算收入区县的落地PPP个数

(2)PPP项目期限高于银行贷款期限

我国多数商业银行对PPP项目的贷款期限要求为10年，超过10年的须报备中国人民银行备案，其最长期限仍不能超过15年。但现实情况是，截至2017年9月份，我国PPP中标项目期限在10年至15年的仅有1523个，占比38%(图3)。大部分项目期限都高于15年，无法达到商业银行对最长贷款期限的要求。这对于PPP项目融资来讲，增加了银行贷款审批难度，使得PPP项目融资落地存在一定困难。

图3　我国已落地PPP项目的期限

(3)社会资本类型难以符合银行要求

从商业银行授信政策对社会主体的要求来看，除资产结构和企业性质外，商业银行还关注企业的施工能力、管理团队水平以及质量安全问题，这使得资金实力强、信用评级较高、财务指标良好的央企和地方国企是银行项目贷款的首选，上市民营企业、大型企业以及在PPP项目上有经验的社会资本方也可以成为商业银行在PPP业务上的授信主体，而中小型民营企业是商业银行审慎放款的对象。但从PPP项目的中标个数来看，民营企业中标数量达到2199个，占比48%，而地方国企和央企的中标个数分别为1123个和1248个，各占到了总数的25%和27%。由此可知，数量接近一半的中标项目，其社会资本方为难以获得商业银行贷款的民营企业，这使得PPP项目融资落地难成为一种普遍现象。

(4)PPP各方不能满足银行风控要求

按照财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》的规定，“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行”。因此多数商业银行对于政府付费和财政补贴类的PPP项目，尤其是对落后地区的PPP项目，出于风险考虑，要求政府必须出具人大常委会决议或纳入预算的证明文件，证明政府将该项目的支出纳入政府中期财政规划和跨年度预算安排中。从本质上讲，政府付费或可行性缺口补助项目和项目公司提供的公共产品的质量或服务绩效挂钩，属于政府采购，政府无需承担兜底责任。因此人大常委会出具的批复文件对项目融资仅有增信作用，在社会资本方融资时有利于降低项目融资成本。但部分地区政府担心出具人大常委会或纳入预算的证明文件会被认定为政府债务，因此不愿出具此类证明。商业银行对不具备人大常委会决议或承诺函的项目融资上会予以限制，影响社会资本方的融资成本，甚至导致项目无法落地，最终产生违约行为。

此外，由于PPP融资合同由项目公司和银行签订，具有期限长、金额大的特点。因此商业银行审批时除了要求项目应收账款收益权质押外，还会要求社会资本方提供担保。而社会资本方为降低资产负率，建立风险隔离，不愿提供担保。商业银行出于风控考虑，则不愿承担信用贷款带来的不确定性，因此双方的矛盾点成为现阶段PPP项目融资落地难点所在。如成都路桥公司因不愿提供担保，同银行要求未能达成一致，导致成都路桥与宜宾市政府签订的价值82亿的高速公路项目因融资失败而解除双方协议。

五、PPP融资困难的对策

(1)以合同形式规范PPP项目的合法性。第一，PPP项目合同的签订和具体执行过程须严格遵循《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的相关规定。在其约束下，财政部门会根据PPP项目的具体情况来分析政府的支出责任，政府的支出责任同样也会进入预算管理程序，所以银行无需再要求政府将支出纳入中长期规划和预算。第二，在PPP项目合同谈判过程中，社会资本方需明确约定项目的实施机构，保证将PPP项目相关的财政支出责任纳入财政预算的义务，并约定相应的违约责任。第三，商业银行和社会资本方都应该在项目实际推进过程中，及时了解每个年度政府预算编制情况，确认PPP项目纳入年度财政预算。

(2)确保PPP项目运作流程的合法合规。PPP项目在实际融资过程中，商业银行对于政府层级较低PPP项目的要求会更加严格，除了要求政府出具承诺纳入预算等文件外，政府的公共预算收入和负债率也是商业银行判断政府违约风险的依据。而规范的PPP项目只要依法招标，按要求采购，并且通过物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案评审，在运作流程上做到依法合规，其政府和社会资本方就不存在法律风险。因此，只要PPP项目合同的签订以及运作流程合法合规，商业银行即无需担心进入运营期后的政府违约、无法收回本息等问题，PPP项目到商业银行进行融资也将变得容易。

(3)PPP运营期的现金流应覆盖贷款本息的偿还。社会资本成立PPP项目公司的主要目的是为了做到破产风险的隔离。但实际中金融机构针对项目公司的融资需要社会资本提供担保和连带责任，使项目公司与社会资本无法实现真正意义上的风险隔离。对于这一问题，金融机构应改变原有的风险控制理念，通过约定PPP项目进入运营期后，其运营产生的现金流能够全部或部分的覆盖贷款本息的偿还，以此来减低自身运营风险。

(4)引入第三方机构审查和认证社会资本的专业能力。商业银行更多地把央企和地方国企作为PPP项目贷款的重点客户，而忽略了在PPP项目上经验丰富且专业能力较强的民营企业。可通过引入第三方机构来审查和认证社会资本的专业能力[10]，以此弱化商业银行对于社会资本背景的选择。丰富的公共服务或基础设施建设和运营经验能够保障项目高质量地完成，并能够最大可能达到政府的绩效考核要求，从而避免社会资本方的违约问题。此外，有着PPP项目成功经验的社会资本方也能够更好地保障项目流程的合法合规。因此，通过引入第三方审查机制，可使得商业银行在发放信贷时更加关注社会资本的施工能力和行业经验。

(5)鼓励引入中长期融资工具。PPP作为未来中国基础设施建设的重要模式，政府部门应当在政策上鼓励保险资金、社保资金等长线资金参与到PPP项目中，以此保证对于PPP项目的支持力度。这些金融机构的贷款和商业银行相比，具有期限更长、成本较低的优势。通过吸引此类金融机构进入，能够较好地解决商业银行的融资期限和PPP项目建设期限的错配问题。

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