“枫桥经验”与城市基层社会治理

(1.上饶师范学院 政治与法律学院，江西 上饶 334001；2. 上饶职业技术学院 英语教研组，江西 上饶 334000)

在现代国家的政治经济发展中，城市是一个无法绕开的话题。城市由于其特有的公共性和聚合各种资源的能力，被一些学者认为是培育和维持繁荣的最理想模式[1]。但必须看到的是，城市在驱动国家财富增加和维持经济繁荣的同时，也面临着更为复杂的公共问题和社会问题。如何去处理这些复杂的城市社会问题，成为各个地区国家治理和社会治理的首要工作。如同其他一切国家的城市，中国城市在快速发展和变迁中，同样面临着各种社会治理的难题。在中国积极推进城镇化道路的30年来，大量农村人口不断涌入到城市，城市原有的相对稳定的结构被打破，原来在计划经济体制下产生的单位身份、体制认同以及文化的同一性逐步被消解，城市人口、社会文化越来越呈现出多元性和异质性。城市开始出现中心衰退、交通拥挤、社区缺失、贫富分化等社会性问题。面对日益多元、复杂的社会，既有的城市社会管理模式已经显得力不从心。基于当今社会所出现的这种复杂而急速的变化，在党的十八届三中全会上，党中央审时度势，明确提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并把“创新社会治理的体制和方式”作为深化改革的重点，以期打造共建共治共享的社会治理格局。然而，到底应该如何改革和创新社会治理的模式和机制，尚有待于各地在实践中予以探索。

20 世纪 60 年代初，浙江诸暨枫桥的干部群众创造了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的做法，毛泽东同志批示全国学习推广，“枫桥经验”由此诞生。党的十六大以后，枫桥镇在新的形势下，继续丰富和创新“枫桥经验”，形成了“党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐”的新格局，努力做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。世事变迁，随着社会经济的发展，社会的结构和矛盾发生了重大变化，但“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”精髓却始终不渝。今天，全国各地通过不断探索创新，已经在社会治理的多领域形成了新时期的“枫桥经验”[2]。因此，如何积极总结和提升“枫桥经验”，推动“枫桥经验”向促进城市基层社会治理体系建设延伸，仍具有积极意义。

一、枫桥经验：理论总结和经验提升

诞生于上个世纪60年代的“枫桥经验”，经过50多年的时间洗礼和自我革新而永葆生机和活力，有其深刻的理论依据和思想渊源。“枫桥经验”是习近平总书记关于基层社会治理思想的重要来源，同时，也是习近平新时代特色社会主义思想的体现，因此，把成功的经验抽象为理论，不仅具有理论创新的价值，而且具有实践上的重大意义。总结“枫桥经验”，我们不难发现其具有以下的内涵和特征。

(一)核心要义：始终坚持相信和依靠人民群众

总结“枫桥经验”，其之所以能历经半个多世纪仍历久弥新，表现出强大的生命力，秘诀和精髓就在于其始终坚持党的群众路线，通过“发动和依靠人民群众”去解决人民群众的问题。

在1963年的农村社会主义教育运动中，浙江省委工作队针对“武斗”还是“文斗”开展群众大讨论，最终形成“依靠群众，摆事实，讲道理，以理服人”的一致看法，创造了“充分发动群众，开展说理斗争，没有打人，也没有捕人，就地制服四类分子”的好经验，得到毛泽东同志的充分肯定。毛泽东同志批示要把枫桥的这种经验当做“教育干部的材料”在全国推广、学习。同日，毛泽东同志在与时任公安部长汪东兴谈话时再次指出：“你们不要忘记动员群众。……你们经常要蹲点，做这种工作。”[3]由此，“发动和依靠群众”成为“枫桥经验”在制度推进过程中的最核心概念。

改革开放后，虽然已经不再有“文斗”“武斗”之争，但“发动和依靠人民群众”依然是枫桥镇人民解决纠纷处理矛盾的落脚点。在今天的枫桥，有大量的社会组织参与基层社会治理，在纠纷调处、治安联防、医疗卫生、教育文体等方面发挥着实效。不但有老干部、老专家、老教师、老战士、老模范“五老”参与综合调处的模式，而且还有“老杨调解室”“娟子工作室”等个人品牌的调解室，以及由普通群众参与组织的枫桥镇调解志愿者协会、“枫桥大妈”等民间调解组织。据统计，目前在枫桥镇，有50多个调解委员会，300多个人民调解员，全镇有超过10%的群众参与到化解矛盾工作中，每年各类调解组织参与纠纷调解几百起，真正做到了依靠和发动人民群众进行群防群治。

必须认识到的是，相信和依靠人民群众的背后是“以人民为中心”的治理理念。如果没有始终把人民群众的利益放在第一位的思想，就不可能有依靠人民群众、相信人民群众的举措和行为。中国共产党能在不同历史阶段都能取得胜利，靠的就是始终“以人民为中心”这一法宝。因此，理解“枫桥经验”必须把握“发动和依靠人民群众”这一核心要义。

(二)治理特征：就地解决和化解矛盾

枫桥人民在矛盾和纠纷处理上一直秉承“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地解决”态度。这种强烈的现实主义治理方法有效地解决了群众的矛盾和纠纷，维护了乡村社会稳定和安宁，构成了“枫桥经验”最显著特征。其做法主要包括两个方面。

第一，在处理老百姓纠纷的方法上，尽可能利用调解的方式，能调则调，该断则断，避免矛盾的升级。在调解过程中，注重发掘本土资源，“动之以情，晓之以理，导之以行，当化则化”，有效把矛盾纠纷化解在村里。

第二，注意矛盾的预防和睦邻友善关系的营造。在枫桥，作为治理主体的各类调解委员会通过串门走访，发现矛盾，主动调节，在第一时间发现问题解决问题，把矛盾和冲突扼杀于萌芽状态。当然，真正预防矛盾和纠纷的方式不在于如何发现和调解矛盾，而是如何使乡邻不产生矛盾。因此，在一些创新“枫桥经验”的实践中，除抓好矛盾处理工作外，还致力于通过社区空间和文化的改造，创造一种和睦友爱的文化和氛围，促进邻里和谐。

“就地解决和化解矛盾”的做法发端于抗战时期的“马锡五审判方式”，具有纯正的红色基因。从思想渊源角度而言，“小事不出村，矛盾不上交”的思想不但是如何化解矛盾的手段，而且包含着中国传统社会治理文化中深刻的人本主义治理思想，体现了中国治理文化中致力于建立一个敦亲睦邻、相互关怀的和谐社会的愿望和努力，表现了中国传统社会一直追求社会和谐的治理向度。

(三)思想渊源：道德法律共同治理的中华传统社会治理文化

社会治理的方法，既来自于群众在实践中的探索，也植根于一个民族的文化土壤之中。“枫桥经验”的取得，与其发达的儒家文化传统和乡贤文化密不可分。诸暨市的枫桥镇历史悠久，人文荟萃，历来为浙东名邑，江南名镇。据《史记》记载，早在秦朝，秦始皇就谕时任左丞相的李斯刻石记功，以颂秦德，明法纪，正风俗。在后世，人们更是强调“身体力行，以德化民，以德化俗”的方法实现基层社会治理的目的。另外，除官方文化外，诸暨人民还崇尚乡贤文化。人们在遇到如“户婚、田地、斗殴”等小事、细事，要先经由“本里、老人”处理，然后方能诉诸于官府。

这些优秀历史文化传统被“枫桥经验”批判性吸收和传承，成为“枫桥经验”重要的思想渊源。枫桥镇不管是在早期对教育改造对象的教育帮助上，还是后期村民矛盾纠纷的调解处理上，都没有简单地一味强调法律，而是一直倡导德法互补、德治优先，把儒家文化的“人本主义”精神和“尚和”文化始终贯穿在“枫桥经验”自产生以来的全部过程，坚持“以人为本”，追求“无讼”“和谐”“调处息争”“睦邻友善”等作为社会治理的目标。在新“枫桥经验”中，诸暨市专门下发《关于培育与发展乡贤参事会的指导意见》，建议乡贤发挥其自身模范帮带作用，以重构乡村传统文化，推进协同共治，促进社会和谐。

二、城市问题与枫桥经验的适应性

尽管“枫桥经验”是为实践所检验的成功的治理经验，但其作为一种乡村治理经验能否适用于城市社会，人们仍然看法不一。然而，如果我们仔细分析中国城市基层社会的特点，我们将会发现这种怀疑是多虑的。不管从理论还是实践的视角看，将“枫桥经验”嫁植于中国城市的基层社会治理，并在实践中创新和发展“枫桥经验”，不但具有其可行性，而且具有必要性。

(一)可行性

一种经验能否在更广阔范围得以适用，关键是看经验是否具有理论基础和依据，经验是否具有普遍参考价值。而“枫桥经验”显然具有深刻的理论依据和普遍的参考价值。

从理论依据而言，近年来被世界各个国家城市基层社会治理所广泛运用的“问题—解决”理论以及“整体性治理”理论，实际上也可以看到“枫桥经验”影子。“问题—解决”理论提出，在解决城市复杂多元的社会问题上，不能仅针对问题的表面现象，而要考虑如何从源头上根除造成犯罪和各种纠纷的原因。同时，在解决的方法上，要打破各部门之间在职能上的简单切分，强调各机构的合作沟通，调动一切可以调动的社会力量形成合力解决问题[4]。“整体性治理”理论则提出城市社会治理应回应社会公众的整体诉求，强调在社会治理中公民参与、民主治理，其所构建的整体性治理网状结构通过治理层级间、治理功能间、内外部组织间的有效整合，创制新的城市社会治理机制。这些理论所提出的多元参与、从源头上根除犯罪和纠纷的思想，与枫桥经验的“发动和依靠群众，就地解决矛盾”有异曲同工之处，可见，“枫桥经验”与现代治理理论是高度契合的，“问题—解决”理论等现代治理理论可以给“枫桥经验”一个富有解释力的说明。

从普遍的参考价值看，近年来，中国各个城市在借鉴学习“枫桥经验”中所取得的成效也证明“枫桥经验”在城市基层治理中具有高度的适应性。比如李强教授等人在北京清河所做的基层社区治理的创新实践，针对社区复杂性、原有的基层社会治理组织架构与老百姓需求脱节等问题，通过“社会再组织实验”和“社区提升实验”，扩大社区居委会的自治功能，建立居民议事和协商机制，提升了城市社区基层社会治理能力[5]。在厦门同里，当地百姓通过建立“巷长”制，成立居民自治小组，由居住在片区的新老厦门人担任组长和巷长共同化解街巷矛盾，促进了邻里交流，改善了邻里关系，使居住环境得以提升。

当然，我们在考虑“枫桥经验”的适应性问题上，不应只关注来自浙江诸暨枫桥镇实践经验的结果，而更应该看到“枫桥经验”是一个发展、开放的基层社会治理理论体系。“枫桥经验”本身需要在实践中不断丰富、充实和完善。在城市社会治理中，把握“枫桥经验”的核心精神，根据城市的特点创新社会治理的新方法，其本身就是广义上的“枫桥经验”。

(二)必要性

自改革开放以来，中国的城镇化进程始终在不断向前推进。这就决定了中国的城市社会一直处于社会转型期。经过对转型期中国城市社会的考察，我们发现，虽然中国城市也具有一切城市都具有的人口密度，但城市在人口结构、社会文化、生活方式等方面与乡村社会并无本质区别。换言之，中国城市社会中，我们的人虽然居住在了社会，但文化却仍是乡土的。可以毫不讳言地说，中国目前的城市化只是尚在构建的进程中，城市文化并未有效构建，城市社会所要求的规则意识也未能普遍建立。许多从农村流入到城市的城市务工人员，虽身在城市，可其知识、文化和生活习性等仍是农村的，许多农村转移人口虽然有了市民的身份，但却没有融入城市，以城市的文化和交往方式生活。这决定了在城市基层社会所面对的矛盾、冲突和纠纷不但有专属于城市的特性，而且还兼有乡村的性质。

基于城市社会的这种特点和发生的变化，许多城市已经开始纷纷探索属于中国的城市基层社会治理新方法。然而，由于受体制的影响，我国城市社会治理仍然沿袭原有的以“政府管制”为主的体制，而未能构建完善的、成熟的城市社会治理体系和机制。整个城市基层社会治理呈现出“碎片化”的特点，各个治理主体之间彼此独立，治理机制未能实现有效衔接，社区、社会组织的自治功能仍未得到有效发挥，治理结果凌乱、虚化，城市基层社会出现的各种社会问题与传统治理模式存在难以调和的矛盾和冲突。特别是现有的城市社会治理体系中没有为公众提供表达诉求的渠道，没有赋予不同背景的人，特别是外来的务工人员在平台上平等对话的权利和机会，在客观上造成事实的不平等，累积了社会矛盾和怨气。

较长时期处于社会转型阶段的城市特点及其对应的矛盾和冲突，决定了中国城市的社会治理方式不能仅照搬域外经验，而是必须面对中国的现实，从中国的国情出发，从“枫桥经验”这样的本土社会治理文化资源中汲取养料，在实践中探寻、创新属于中国的城市社会治理路径和方法。

三、在城市基层社会治理中创新和发展“枫桥经验”

真正的治理，其所要创造的结构和秩序不是外部强加的，使其发挥作用，必须依靠多种进行统治以及互相发生影响的行动[6]。在构建现代城市治理体系中，应学习“枫桥经验”，发掘和激活人民群众的力量，形成多元参与的基层社会治理体系。

(一)以人民群众的需要为基础，重塑城市社会治理理念

如前所述，“枫桥经验”的核心价值在于“以人民为中心”，以人民群众的需求作为工作的出发点。因此，学习“枫桥经验”，需要改变旧的把人民群众纯粹只作为治理对象的治理理念，重新确立以人民群众的需要为基础和目标的社会治理新思维。首先是在确定治理结构、组织再造、管理方式、过程评价等与社会治理相关的各个方面都把如何服务好人民群众，如何实现社会的和谐、公平正义为导向，把人民群众是不是满意作为社会治理效果评价的根本标准。

其次，在治理方式时的选择上，应该以服务为中心。社会治理的深层次的问题不是如何解决矛盾和纠纷，而在于如何构建一个和谐、宜居的、美好的人居环境。因此，城市社会治理仍应把如何改善城市居民的诸如入学、住房、交通等民生问题作为工作重点，着力解决老百姓的实际困难和关心的问题。老百姓的困难解决好了，社会贫富差距缩小了，社会公平和正义增加了，社会治理的问题自然也就迎刃而解。

第三，在治理的手段和方法上，要依靠人民群众，相信人民群众，充分发挥人民群众在社会治理中的作用。城市社会应广泛吸纳社会各个阶层的成员参与到社会治理工作，尤其是要把流动的农民工和年轻人作为社会治理的主体，倾听他们的声音，发挥他们的作用。流动的农民工和“互联网一代”的年轻人也是城市的创造者，是城市的主人。社会治理不能把他们作为管理对象，或者把他们排除在社会治理参与者群体之外。把流动的农民工和“互联网一代”的年轻人作为社会治理的参与主体，大家共商社会治理的方法，共同评价社会治理的绩效，是推进城市治理能力现代化的应有之义。

(二)以法治为导向，重点发挥法治在城市基层社会治理的引领作用

传统的“枫桥经验”强调动员群众，发挥乡贤在道德、礼教等方面的劝导作用，倡导德礼化民，导民向善。但在现代城市基层社会治理中，除了道德劝化外，更应该运用法治思维和法治方式解决社会的矛盾和问题。法治是国家治理现代化的核心。在现代社会，政府治理、社会治理首先应该是法治之下的治理。因此，首先，在治理原则上，要强调通过法治思维和法治方法依法治理，注重法治之治，规则之治，在全社会形成“守法、尊法”的习惯和风气；其次，在治理的途径上，要把法治处理途径作为纠纷处理的优选方案，以法律和规则引导社会的行为，规范社会秩序；第三，在纠纷调处的方法上，要将乡村社会讲求“情、理、法”的顺序倒过来，变为“法、理、情”，以法律作为纠纷调处的原则和基本依据。

总之，不管如何传承和借鉴“枫桥经验”，社会治理的机制和方式必须因应城市的特点和时代的变化，而作出调整和创新。基于城市社会的特点，城市基层社会治理必须也必然要走法治的道路。选择法治治理方式，让城市社会在法治的轨道上健康有序发展，是城市社会治理的必由之路。当然，走法治道路，并不意味着法治是城市社会治理的唯一手段。我们必须清醒地认识到，法治不是万能的，法治也有其自身局限。法治唯有与德治结合，方能与社会治理互动共进，协同发展，促进国家治理体系的现代化。

(三)以构建协同处理机制为抓手，提升基层社会治理水平

社会治理从某种意义上说，就是多元主体参与，多部门相关协作，协同处理、管理公共事务的过程。正如有的学者所言，“所谓的治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或者网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门(私人部门、第三部门或者公民个人)等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”[7]。因此，创新社会治理，需要改变原有的命令控制的行政管理模式，而转为居于社会之中的平衡、协调和引导，促进社会各个主体在协商对话中相互包容，推进人民群众对基层社会治理的决策共谋、建设共管、效果共评、成果共享，真正做到发挥人民群众的主体作用。具体到矛盾纠纷的处理上，可以考虑建立以下机制。

1.分区域建立可以涵盖斡旋、调解、仲裁和判决的综合性纠纷解决服务中心。将劳动争议解决与仲裁委员会、医患纠纷调处委员会、消费者协会、家事纠纷调处中心、人民调解委员会、法律援助中心等多元纠纷解决机构“招租”入驻中心，使这些机构既在各自的职能范围内进行纠纷的调处，又彼此共享信息、资源，且在一定程度上建立可以开展纠纷协同处理的机制，为民众纠纷解决提供合力。

2.城市基层法院可以探索在综合性纠纷解决服务中心设立人民法庭，或者法律服务站。城市社会的治理体系安排上，已经将老百姓之间的普通民事纠纷处理推向至法院。然而，当法院呈现出其过于程式化和专业性的特质时，常令不常见于诉讼或者请不起律师、不熟悉诉讼规则的普通百姓望而生畏。也许，作为一个普通百姓而言，一个低门槛的、平民化、具有亲和力的司法机构，更能让他们方便接近正义，产生司法信任。

实践已经证明，建立多元参与、协同处理的机制，能够更好地促进多元主体在对话、交涉、协商的过程中形成共识，促使公众观念不断接近，促发个体由分散走向团结，从而最终形成稳定而持久的公众力。

四、结论

治理模式没有定式，探索更非闭门造车。良好的治理需要在传承优秀经验的基础上，面对问题，结合实际，在实践中开创属于自己的治理路径。在此，传承和开创，两者缺一不可。就传承而言，尽管“治理”作为舶来的名词，是西方政治学的概念，但对中国而言，治理的经验却未必一定要从西方照搬。在中国近现代，许多地方在长期实践中创造出来的基层社会治理经验就为我们提供了丰富的可供借鉴学习的资源，和可代代传承的治理文化。“枫桥经验”就是这样一种经受历史考验的、历久弥新的优秀基层社会治理经验和治理文化。作为中国人民的伟大创造，枫桥人民在50年前所提出的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的思想经过一代代人的补充、诠释，已经成为具有中国特色的社会主义社会基层社会治理的独特经验和样板。“枫桥经验”是在中国自己的土壤里生长出来的、经实践证明行之有效的基层治理经验。从其性质而言，并无姓“乡村”还是姓“城市”之分。我们相信只要紧扣新时代新使命，抓住“枫桥经验”的精神实质和核心内涵，坚持在实践中根据具体情况发展和丰富“枫桥经验”，“枫桥经验”在城市社会的基层治理中也能得以升华，焕发出新的魅力。打造共建共享共治的社会治理格局，固然需要借鉴域外经验，但主要的着眼点仍在于从中国国情出发，探索适合自身的实践道路。因此，学习和创新中国城市基层社会治理的方法，需要掉头向内，从中国本土的实践中总结和提升经验。