为美丽河南扛起测绘担当——河南省测绘地理信息局服务空间规划工作纪实

◎ 本刊记者　王敏

2016年12月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，明确将河南省作为9个试点省份之一，这标志着河南省空间规划试点工作正式启动。

在河南这片省级空间规划试验田上，河南省测绘地理信息局积极探索，倾全局之力，调动优秀技术骨干，集中精锐力量，借鉴成功经验，研发河南省空间规划信息平台，编纂《河南省空间规划图集》，形成引领全省建设发展的“一张蓝图”，为建设美丽河南扛起了测绘担当，也为全国实现“多规合一”探索了经验，提供了可复制、可推广的试点成果。

“拉项目时，不用带着投资商满世界找地方；规划道路时，不用担心是否侵占生态红线；项目审批时，也不用一个部门一个部门交材料……只要点一下鼠标，这些事儿都可以实现。”河南省基础地理信息中心技术人员赵艳坤说。

赵艳坤说的这个“高科技”就是“河南省空间规划信息管理平台”，它是河南省测绘地理信息局服务省级空间规划试点工作的一大亮点，承载了测绘地理信息行业丰富的数据资源和技术手段，可实现各部门规划信息资源共享共用和规划联动编制，为建设项目审批、实施和监管提供技术支撑和信息保障。

自省级空间规划试点工作启动以来，河南省测绘地理信息局主动融入，积极探索，充分发挥测绘地理信息技术优势，汇集全省各类规划大数据，全面梳理并统筹协调经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类规划间的矛盾，建设信息平台，为破解“多头规划、多头审批”等难题，实现“一张蓝图、一本规划”提供了技术支撑。目前，河南省测绘地理信息局服务省级空间规划试点工作已取得了阶段性成果，为实现“多规合一”探索了经验，提供了示范。

编制方案，点亮指路明灯

2017年5月3日，河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅印发《河南省省级空间规划试点实施方案》。根据该方案，省级空间规划试点工作由河南省国土资源厅牵头实施，河南省测绘地理信息局负责研究制定空间规划信息平台技术规程，搭建河南省空间规划信息平台，指导鹤壁、洛阳和许昌三个试点市建设市级空间规划信息平台。

省级空间规划试点工作启动后，河南省国土资源厅和河南省测绘地理信息局党委高度重视，多次召开专题会议，研究部署试点工作。2017年春节前夕，河南省测绘地理信息局局长、党委书记刘济宝带队前往海南测绘地理信息局调研空间规划试点建设情况。为借鉴海南测绘地理信息局在空间规划试点工作中的成功经验，2017年7月5日，河南省测绘地理信息局与海南测绘地理信息局签订战略合作协议，共同推进河南省空间规划信息平台建设。

● 河南局局长刘济宝（右二）督导信息平台建设工作

为确保信息平台顺利建成，河南省测绘地理信息局成立了由局长刘济宝任组长的省级空间规划信息平台建设领导小组，下设综合协调组、技术实施组和平台研发项目组。项目由局属单位河南省基础地理信息中心具体牵头实施，并从省基础地理信息中心、省测绘工程院、省遥感测绘院和省地图院抽调13名技术骨干，与海南基础地理信息中心的7名技术人员共同组成研发团队，集中办公地点，统一管理。2017年7月，平台研发项目组全员到位，正式进入实战状态。

省级空间规划试点工作涉及国土、住建、环保、农业等众多部门，业务融合难，专业性强。项目组需要对海量的地理空间数据、各类规划数据等进行收集、整合、处理、统计和分析，工作量大，时间紧，要求高。

“刚接到任务时，第一感觉就是两眼一抹黑，压力特别大。但为空间规划试点工作献智出力，是我们义不容辞的责任。”项目组负责人刘敏告诉记者，面对新的挑战，项目组先后奔赴国家测绘地理信息局和广西、宁夏等地深入调研，学习平台建设、空间规划思路等先进经验，通过收集资料、技术研讨、阶段性总结等方式，提高项目组成员的专业素质和课题研究能力。

设计合理的技术路线，直接关系到信息平台建设的成败。河南省测绘地理信息局紧紧围绕国家《省级空间规划试点方案》和《河南省省级空间规划试点实施方案》要求，根据河南省国土资源厅的指导意见、专家建议和用户实际需求，编制了《河南省国土空间规划信息平台总体方案》，确定了平台的建设目标、总体框架、技术路线。同时，多次向发改、环保、交通、水利等部门征求意见，然后反复修改，优化设计，让方案日臻完善。

“根据河南省发展改革委的意见，我们修改了平台的总体架构与支撑环境部分，按照数据的涉密程度将平台分为两个版本，即政务版和涉密版。”刘敏介绍，政务版依托电子政务云平台、电子政务外网运行，服务河南省政务服务网，实现政务服务事项与网上政务服务平台前端融合，方便各部门进行数据交互与业务协同。涉密版依托省测绘地理信息局电子政务内网建设，通过内网和各厅局联通，加载涉密数据，实现辅助规划编制、涉密相关项目联审联批功能。

2017年9月8日，河南省国土资源厅组织专家对河南省国土空间规划成果进行评审。评审专家认为，《河南省国土空间规划信息平台总体方案》思路清晰、设计功能全面，科学性和可行性较强，平台建设已形成阶段性成果。

研发平台，打破信息孤岛

依据《河南省国土空间规划信息平台总体方案》，河南省测绘地理信息局充分发挥地理信息技术优势，按照统一坐标基准，消除空间差异；统一数据标准，支撑信息共享；统一平台框架，提供应用服务三个步骤，稳步推进河南省空间规划信息平台的建设工作，为河南实现“多规合一”提供了坚实的测绘地理信息保障。

统一坐标基准，消除空间差异。统一的空间基准是开展空间规划的前提条件。项目组对发改、国土、环保、住建等9个部门的坐标系进行梳理后发现，各类规划使用的坐标系不同。“有的用的是北京54坐标系，有的用的是西安80坐标系，有的用的是自由坐标系。由于各坐标系的参考数据不同，同一块地经过坐标转换后，边界不吻合，图斑交错，影响了资源的统筹规划和科学布局。”平台研发项目组成员赵艳坤说。

根据国务院要求，2018年7月1日起，我国全面使用2000国家大地坐标系。该坐标系具有三维、地心、高精度、动态等特点，能更好地为城市建设、经济建设服务。因此，统一使用2000国家大地坐标系，既符合国家政策要求，也是省级空间规划试点工作要求。

“我们研究提出了一套基于2000国家大地坐标系的转换办法，研发了2000国家大地坐标系转换软件，为700多个空间规划数据图层进行了坐标转换，消除了空间差异，让不同尺度、不同部门的规划数据在统一坐标下能够‘叠到一起，套得起来’。”赵艳坤介绍说。

统一数据标准，支撑信息共享。“以前各部门使用的数据格式不同，比如，住建部门用的是CAD数据，地质部门用的是MapGIS数据。住建部门的数据，地质部门根本就打不开。”赵艳坤说，为了让各部门相互“看得懂图，对得上话”，项目组编制了数据整合技术方案，将各类不同格式的规划数据统一转换成了ArcGIS数据，发布符合国际标准的数据服务，实现了各部门信息的互联互通和共建共享。

据统计，项目组共处理了500余G的空间规划数据、2T影像数据、600余G三维数据，整合了700余层空间数据。此外，项目组还充分利用地理国情普查和监测、基础测绘等成果，整合其他部门的规划专题数据，建成了集空间规划、专项规划、空间资源、空间管控、社会经济、地理国情监测和规划实施为一体的空间规划时空大数据库，搭建了数据库管理系统，实现了数据的高效管理和维护。

统一平台框架，提供应用服务。河南省空间规划信息平台按照省、市、县三级一体化架构进行建设，通过统一数据库建设、数据共享、服务接口等标准，横向上与各部门联通，服务于各级政府的空间规划；纵向上保持框架结构的一致性，可实现市县数据向省级平台的汇聚、数据服务的省市联动调用、省级对市县目标指标的分解和规划实施的监测评估等。

● 河南省省级空间规划信息服务系统

“基于统一的平台框架，我们同步开展了鹤壁、洛阳、许昌三个试点市的数据整合处理，建立了集基础地理、空间规划、专项规划、业务监管为一体的规划综合数据库，开发了由规划综合服务、实施监管、移动督查、公众公开等信息系统组成的市级空间规划信息管理平台，有效服务市、县级规划编制、联审联批、辅助决策、监管督查等工作。”刘敏说。

经过近一年的努力，河南省测绘地理信息局依托全省土地调查数据库、自然资源和地理空间信息数据库，整合各部门现有空间管控信息管理平台，搭建了基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息平台。该平台囊括了发改、国土、环保、住建、交通、农业、林业、水利、文物9个部门的规划数据，形成了空间规划时空大数据库，建设了空间规划时空大数据库管理系统、规划编制辅助支撑系统、空间规划信息服务系统、智能监测评估系统、公众信息服务系统、运行维护管理系统6个信息系统，编制了涵盖数据标准、接口标准、技术规程和管理制度的标准规范体系。

2017年10月28日，在国土资源部、河南省人民政府主办的河南国土空间规划座谈会上，河南省空间规划信息平台得到了国土资源部副部长赵龙、河南省副省长徐光的高度评价。2018年1月8日，在河南省空间规划试点成果评审会上，信息平台作为此次试点的成果之一，通过了专家的一致评审。

消息传来，河南省测绘地理信息局的同志们欢欣鼓舞，感慨万千：“别看就这么一个平台，全局上下为此付出了多少艰辛努力啊！”

信息平台建设过程中，河南省国土资源厅总规划师雷子平,省测绘地理信息局局长、党委书记刘济宝等领导曾多次来到项目组办公地点，对空间规划信息平台建设工作进行督导。项目组负责人刘敏说起话来柔声细语，可干起活儿来却成了标准的“女汉子”。收集数据、分配工作、掌控进度、监督质量……每个环节她都安排得井井有条，为此常常带病工作。在她的带动下，项目组成员热情高涨，干劲十足：彭晶晶每天辗转三趟车、耗时近两小时到单位上班，却毫无怨言；王冬冬常常加班，导致妻子产检一拖再拖；赵艳坤的妻子、孩子、岳母相继生病，他却始终忙于工作，无暇顾及……

开拓应用，释放改革活力

“信息平台是空间规划试点工作的一大亮点，基本满足了规划编制、并联审批、政府决策、监测监管等业务工作的需要。”2017年12月22日，河南省副省长徐光在听取河南省空间规划试点工作进展情况汇报时，再次充分肯定了空间规划试点所取得的成果。

协调规划冲突，辅助规划编制。针对专项规划，平台提供了冲突检测功能，即在统一数据坐标和格式的基础上，针对同一区域叠加各类规划，检测现有规划间的冲突，为相关部门解决矛盾，保证规划的一致性和权威性提供服务。

● 认真研讨方案

“我们利用平台对鹤壁某一区域进行城规和土规的冲突检测。这个黑色框线范围就是冲突图斑。检测结果显示，这块区域在城规中是建设用地的二类居住用地，在土规中是耕地。这种情况就需要有关部门进行规划协调。同时，再将矿业权与生态用地进行叠置分析，发现有部分矿产开采占用了生态用地，基于生态优先的原则，这部分矿业权需要逐步退出。”赵艳坤对照演示向记者介绍了冲突监测功能。

项目符合监测，服务并联审批。在项目审批前，有关部门可以通过信息平台的规划符合性检测功能，将项目空间位置和多种规划叠加，检查项目的选址范围、占地情况，确认用地类型是否符合空间规划等，然后生成符合性检测报告。而对于进入审批流程的项目，平台与建设用地审批业务系统进行了对接，可以查看项目审批状态和附件材料。

“如果项目不符合规划，在报批之前就‘一票否决’，避免像以前那样，用户一个部门一个部门跑审批，中途才发现某个环节与规划有冲突，导致前功尽弃。”赵艳坤解释说，平台的规划符合性监测功能，将政府部门的办公窗口搬到了网上，把原来的串联审批整合为并联审批，变用户跑部门为部门内部协同作业，有助于推进“一站式”审批，实现“一窗进件，一表申报，并联审批，一窗出件”，极大地提高政府的行政效率。

辅助项目选址，服务政府决策。以前招商引资时，招商部门经常拉着投资商满世界找地方，好不容易签下一个工业项目，却发现选址地点是农业用地；项目符合产业规划了，又发现不符合环保要求；交通部门规划一条道路，要跟环保、国土、林业等多个职能部门对接，道路项目建设前期就耗费了大量人力、物力。针对这些问题，信息平台提供了辅助项目选址、公路选线、规划方案评估等功能，将改变反复选址、反复认证的工作模式，缩短选址的工作周期，加快项目的建设速度。

● 河南省空间规划实施智能监测评估系统

项目选址主要根据项目类型、用地类型及用户的其他要求，如交通便利性、必要设施等，从规划图中筛选出真正适合且满足项目需求的选址区域。以中小学项目选址为例，通过设置项目的占地面积、智能选址因子后，平台将筛选出符合限制条件，且尚未出让的地块。考虑到教育资源均衡化要求，平台还提供周边检索功能，获取候选地块周边的基础服务设施，如学校、医院等的数量、位置和距离，优化项目选址。

公路选线功能通过综合考虑地形坡度因子、生态管控因子、地质因子等影响因子和权重，构建了公路选线模型。通过指定公路起点和终点，平台可以计算出优化的道路选线方案，最大限度避开基本农田、生态红线、采矿权和采空区，为设计部门提供参考。

项目选址方案确定后，还可以通过平台的规划方案评估功能，将选址方案与规划管控图层叠加，初步评估方案的可行性。“以鹤壁市黄牛坡到省道221的公路选址方案为例，在平台里导入选址方案，通过叠加基本农田、生态用地、采空塌陷区等数据进行分析。结果显示，这一方案占用的基本农田、生态用地较多，部分路段还落在了采空塌陷区内。基于项目审批和安全考虑，该方案需要进一步论证。”赵艳坤边演示边说。

寻找目标差距，服务监测监管。平台的规划监测评估功能，基于每年土地利用变更调查数据，获取建设用地、基本农田、耕地等目标指标的使用现状，评估现状指标和目标指标的差距，得到指标剩余量，并适时进行预警。“剩余指标能以空间化形式展现出来，以建设用地为例，图上的红色区域是已用空间，蓝色区域是剩余空间。可以看到，目前鹤壁市淇滨区建设用地的剩余空间主要集中在城市的南部及东南部。”赵艳坤说。

平台的项目监管功能，可以通过叠加管控图层或三区三线，获取违规类型，提交给当地监管部门进行查处。“以一起疑似采矿违规用地案件为例，在这一区域发现有大面积的开采迹象，通过叠加采矿权发现，虽有合法采矿登记，但已超出合法采矿范围。通过三维查看后确认为疑似违规采矿，根据违规类型，推送给当地监管部门，让其实地调查取证。”赵艳坤说。

“实时监控是我们平台的一大亮点。”赵艳坤补充说，“信息平台能从国家测绘地理信息局卫星测绘应用中心河南分中心实时接收全省资源系列、高分系列等影像，并利用倾斜摄影技术，快速构建城市三维模型，真实反映城市发展现状。监管部门在查处未批先建等违法用地案件时，可以从平台调取该区域不同时期的影像进行对比分析，也可以直接在三维模型上查看。在这些证据面前，违法者将无从抵赖。”

编纂图集，服务空间规划

2017年10月28日，在国土资源部与河南省人民政府主办的河南国土空间规划座谈会上，河南省地形地貌图、资源环境承载力评价图、国土空间适宜性评价图、水文地质图、国土整治图等24幅地图，吸引了与会领导、专家学者们的目光。

只见在《河南省国土空间适宜性评价图》上，全省国土被红、黄、绿三种颜色覆盖，分别代表着适宜建设开发单元、适宜农业利用单元和适宜生态保护单元。简洁的图示、亮丽的配色，令人赏心悦目。

“在这张图上，哪些区域适宜做什么，一目了然。领导们再也不用只依靠文字和图表来做决策了。我们遵循‘最适宜优先→生态优先→农业优先’的原则，利用地理空间基础数据，对河南省全域国土空间进行适宜性评价，确定生态、城镇、农业的适宜开发区域，最终得到这张国土空间主导功能识别图。这张图将国民经济与社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划等合到一起，能消除矛盾图斑，划定共同遵守的用地管控边界，避免各部门规划内容冲突、缺乏衔接的问题。”河南省地图院地理信息分院负责人黄世明自豪地说。

让黄世明引以为傲的地图，来自《河南省国土空间规划图集》。该图集是河南省测绘地理信息局服务省级空间规划试点工作的又一力作，是河南省空间规划试点成果的一大亮点，是空间规划蓝图的一个缩影，为全国省级空间规划提供了可复制、可推广、能借鉴的样本成果。

2017年8月15 日，根据《河南省省级空间规划试点实施方案》，河南省测绘地理信息局及时启动测绘保障应急服务机制，从河南省地图院抽调20余名技术骨干，全力以赴，加班加点，高效率编制《河南省国土空间规划图集》。

图集编制过程中，技术人员主动联系各部门，多方协调，收集大量数据材料，积极与河南省国土资源厅领导沟通图集的编制方案和图幅内容，征求各方专家意见，反复论证修改，不断完善，终于在既定时间节点完成图集的编制工作。图集囊括河南省地形地貌图、河南省人口密度图等现状图件8幅，河南省资源环境承载力评价图、河南省国土空间适宜性评价图等评价图件19幅，河南省空间规划底图、河南省空间布局总图等规划图件13幅，共计40幅。

● 观看河南省国土空间规划图件成果

2018年1月8日，在河南省空间规划试点成果评审会上，印制精美的《河南省国土空间规划图集》圆满通过专家评审会的验收。目前，河南省测绘地理信息局正紧跟省级空间规划试点工作的步伐，做好图集后续的完善和技术支撑工作。

开拓测绘地理信息服务领域的进程，只有进行时，没有完成时。在省级空间规划试点工作中，河南省测绘地理信息局将用锲而不舍的精神和持之以恒的劲头，持续探索测绘地理信息服务空间规划的新渠道、新方式，进一步规范信息平台的信息源，强化信息数据更新和规划底图的绘制能力，做好信息平台的推广使用工作，力争实现用机器管好每一块土地。我们期待，河南省测绘地理信息局能够诞生出更多璀璨的空间规划新成果，让测绘地理信息事业更好地服务于经济社会发展。

● 河南国土空间规划座谈会现场