“一带一路”建设中共享水资源的问题及对策

黄雅屏

(河海大学 法学院，江苏 南京 210098)

在人类社会发展所需要的各类自然资源当中，水资源是不可缺少的同时又是不可替代的重要资源，它直接制约着人口的分布和经济的发展。推进“一带一路”建设，是党中央、国务院根据全球形势变化、统筹国内国际两个大局做出的重大战略决策，对于开创中国全方位对外开放新格局具有重大意义。“一带一路”建设既为沿线国家带来了经济社会发展和加强区域合作的历史性机遇，也面临着诸多的约束和挑战，国际河流的共享水资源就是我国在推进“一带一路”建设中应该高度重视的“瓶颈”之一。

“国际河流”是指在地理上和经济上影响两个或多个国家领土和利益的河流[1]。中国有多条国际河流，涉及越南、朝鲜、俄罗斯、印度等19个国家，其中15个为毗邻的接壤国，影响人口近30亿，这一特殊的地理位置使得中国成为亚洲乃至全球最重要的上游国之一。同时，我国是经济快速发展的大国，其对水资源的需求也很大。因此，我国在“一带一路”推进过程中必然会大量涉及国际河流水资源的开发和利用，涉及与国际河流的沿岸国之间关于水量分配、水质保护、水能利用、环境与生态保护等问题的冲突与争议[2]；同时，我国国际河流的开发和利用一直比较落后甚至是空白，一旦涉足，必将面临诸多争端及被动因素。

国际河流争端的方面多且存在主权争端；争端方多，各国要求不同，情况复杂；同时因有西方大国的干预，使问题趋向国际化，增加了争端解决的难度。但是对于我国国际河流的争端我们应该勇于面对，善于解决，不能回避，只有这样才能维护我国自身的利益，尤其这是关乎国计民生的利益。在我国大力推动“一带一路”的建设进程中，必须认真面对这一“瓶颈”，采取有效措施保障我国和周边各国和平、稳定并能可持续发展。

各国对国际河流水资源共享问题的意识日益增强，并更加注重寻找可持续的解决办法。虽然没有解决争端的固定模式可循，但是可以从各国实践中借鉴处理特定问题的方法。从工程、法律、环境和政治的角度来看，在“一带一路”建设中，国际共享河流流域面临着重大挑战，但当解决这些争端变得可能的时候，机会常常不期而遇。

一、政治解决模式：先做再谈

我国西北地区的国际河流关注的是水量；我国东北地区是重要的老工业地区，关注的是水质；我国西南地区蕴藏巨大的水能，作为综合实力强大的上游国，关注的是水能。对于我国雅鲁藏布江和怒江的争端，重点在于水能开发。就政治解决模式而言，有三种顺序：先做再谈、边做边谈、先谈后做。我国作为上游国应采取先做再谈的方式。

谈判中，争端的时间性成为谈判的难度。对于下游国水质水量或航行权利的影响所产生的争端，究竟是由于上游国已有的行为所造成的实际影响，抑或有可能在未来发生待定的影响，两者有巨大的差别。例如，有一个国际河流水坝项目正在规划或建造(但尚未影响跨越边界的水量)，而已经运作的项目并导致下游国水量减少，同时已经产生水电或者其他上游国家的利益，相比而言，已经运作的项目带来的争端往往容易达成协议；但如果所解决的争端涉及国际河流未来的使用则给谈判增加了难度。试图先谈后做，让下游流域国事先同意我国的水能开发是非常困难的。因为就一个重要资源进行协商本身是困难的，同时对有关未来活动的关切所固有的不确定性，将使谈判更难达成协议。这也是由于信息的障碍，大多数国际河流的管理采取的是单方面行动，沿岸国不充分了解彼此的计划，也不可能被详细告知，下游国过分夸大可能产生的危害，在这种情况下的谈判是不太可能获得成功。一方面，有关国家没有受到现实的危害，减少了其寻求解决方案的积极性；另一方面，由于对未来收益的巨大预期，也使得造成危害的国家不愿意和被危害国之间达成协议。

纵观各大国际河流的上游国，都是先行开发，而后取得河流的控制权和主导地位，获得水资源使用优先权，有了强大的话语权后，再慢慢解决争端。土耳其为了改变其高原内部的生产条件，自1981年起，开始在其东南部幼发拉底河上游兴建阿纳托利亚开发工程，从而引起土、叙、伊三国围绕幼发拉底河的水源分配问题的多次争端，叙利亚、伊拉克利用种种方式公开向土耳其叫板，指责土耳其违反国际法。而具有地缘优势的土耳其在1990年2月完成幼发拉底河上最大的水利工程——阿塔图尔克大坝蓄水后*1990年1月14日—2月12日，阿塔图尔克大坝蓄水，土耳其截流了90%的幼发拉底河河水以蓄满水库。，对下游国的态度逐渐变得强硬，对外公开宣布“水资源是土耳其的，事关主权，我们有权做任何我们想做的事”[3]。恒河，印度的法拉卡大坝建成蓄水，孟加拉国除了要求从印度方面多分水外别无选择，印度甚至希望用恒河水换取过境通行的便利。尼罗河，埃及的阿斯旺水坝吞下了尼罗河两年的径流量，使得埃及成为沙漠中的绿洲；而埃塞俄比亚由于缺乏水利开发，作为上游国却经常遭受干旱，民不聊生。在国际事务上，很多国家都利用强大的国力展现其强势作风，1949—1950年冬，印度截断印度河东三河向下游的供水，而以色列甚至发动战争夺取水源地，以战争换水。

默兹河分流国际常设法院案中，从国际常设法院的意见看来，只要条约不禁止的，就不排除可以进行单方面的行动。双方可以在其管辖的河段进行必要的疏浚和分流改道工程，只要该工程不影响河流的总流量也不妨碍邻国在它的部分对河的水流作正当的使用即可。国际法院在“乌拉圭河纸浆厂案”中，也表示纸浆厂能为乌拉圭提供大量就业机会并带来重大经济利益，只要不对乌拉圭河造成实际的重大损害，即便事先通知遭到反对后，仍然享有自主的主权权利和享用其自然资源发展经济的权利，国际法院的判决具有现实性、可操作性、务实性和公正性，同时对于我国国际河流的实践也具有指导性。在环境保护与经济发展的需求冲突时，国际法院倾向于认定在不违反现有环境义务的前提下，沿岸国家拥有发展经济的正当权利与自由*此案中，国际法院的判决公正而具有现实性，充分平衡了环境保护和经济发展之间的关系，在考虑可持续发展和环境保护需求的背景下，更侧重于尊重沿岸国自主开发利用共享国际河流水资源的主权和正当的社会经济需要，这是可持续发展的应有之义。[4]。这对于我国在国际河流上的开发利用有指导意义。

先做后谈的谈判焦点应该放在基于互利互惠原则下，寻求诸如高层政治对话或利用其他谈判机制以及商业活动等多种途径来解决，也可以利用像联合国或资助机构这样的多边机构去施加影响[5]，创造一个可以接受的谈判氛围。

二、信息交流：不会造成重大损害且能促进信息共享

每一个流域国都有不对其他流域国造成重大损害的义务，但是重大损害是可以公开释义的，一般指能够被客观证据确定的非常细小伤害。对于我国额尔齐斯河和伊犁河的争端，我国实际上仅是依据主权，使用自己境内的水流资源以利灌溉，改善当地的经济状况，只要不对下游造成重大损害，就不应承担责任。中国外交部曾多次重申：“不做任何损害下游国家利益的事情。”这句话加重了我国的义务，因为损害下游国事情的判断标准不是我国说了就算数的，别国会拿这样的外交申明主张赔偿。我国在这一问题上应持谨慎态度，最起码不应承担超越《国际水道非航行使用法公约》(以下简称《公约》)文本明确规定的义务，因为《公约》也只要求“不造成重大损害”。

很多下游国不了解我国的水利状况，过分夸大了我国的取水量，过分担心其水源供应可能会受到严重影响。《公约》中规定的“强制调查程序”固然是难以接受和对上游国不利的，但是借助于政治解决模式中的第三方调查、调解、斡旋，在我国条件允许的情况下，邀请下游国和第三方代表参观我国的水利建设，可以消除疑虑和误解。2010年湄公河下游大旱，中国专家和官方机构都表示，湄公河干流水位下降是泰国北部和老挝干旱所致，跟中国建水坝毫无关系，为了消除疑虑和误解，中国邀请湄公河区域国家参观了景洪大坝。信息交流*现代信息交流技术使得数据系统的建立成为可能。利用电脑网络，各种数据可以接近实时地收集和传输，如南部非洲发展共同体的水文循环观测系统SADC-HYCOS几乎可以使下游的莫桑比克实时了解跨境来水量。技术层面可以实现的条件下，就要看我国的主观意愿和国家间的关系。参见官网www.dwaf.gov.za.多瑙河大坝案中，匈牙利坚称联合项目将导致环境的巨大破坏，匈牙利与斯洛伐克双方1995年签署有关共同监测的协议后，所有的测量数据才实现了交换，每年联合编辑一份水电站对周围地区环境影响的报告，避免了之前双方各执一词的局面，也促进了双方将争议提交国际法院。参见www.cicontrol.sk. (最后访问于 2017年3月12日)。可以促进相关国家,建立信任关系，为未来的争端解决和共同协作打下良好的基础。建立水资源合作中心，共享河流信息资料也有利于为“一带一路”建设提供信息和情报支持。

三、在主权平等、领土完整、互利互惠、相互信任的基础上设立全流域联合机构

为了资源的最佳利用和充分保护，国际河流的争端解决和合作应该建立在主权平等、领土完整、互利互惠和互相信任的基础上。因此，建立联合机制和成立流域委员会，对于涉及多国的重要国际河流通常是必不可少的。但是这样的流域委员会必须包括流域内所有的国家，否则将导致水资源管理的不完善和不优化。1995年湄公河下游四国(除了中国和缅甸)就已经成立了湄公河委员会(MRC)，1999年更是签订了《湄公河流域可持续发展合作协定》，我国作为此河流的发源国，反而陷入被动。湄公河委员会不能成为权威性的全流域水资源开发合作机制，因没有上游两国的参与，其协调能力局限在下游和支流范围；而且其以顾问形式为成员国提出决策建议，对于成员国的行动约束力不强；湄公河委员会的日常运作依靠西方国家对流域国的赞助，而大多捐助有附加条件，影响其决策的公正性。

我国一直焦灼是否加入MRC。如果加入，势必要做出很多妥协，因为下游四国已经形成了游戏规则，只能使中国境内的流域开发融入全流域总体规划中，而所谓的总体规划，往往优先照顾下游国的既得利益，加入MRC就意味着境内澜沧江流域的开发将或多或少地受到《湄公河流域可持续发展合作协定》的约束。由于下游国家已经连成一线，我国势必以寡敌众，任何水利行动，都会遭到下游各国的一致反对，我国对于澜沧江的开发变得几乎不可能，水资源的利用也会处处掣肘，成为下游规制上游的典型。我国目前不应贸然加入非全流域多边联合机构，而应寻求针对特定问题或具体工程项目成立双边委员会以及进行联合项目开发。

四、推动国际关系法制化，加强法制环境的改善

大国必重外交，外交必重国际法。在“一带一路”战略的具体建设过程中，法律保障的作用不可或缺。“一带一路”战略的法制化，不仅是自身发展的需要，也是中国提升国际规则制定权和话语权的需要。现阶段就共享水资源，我国只与少数的几个周边国家签署了数量有限的专门性双边条约。比如，我国和哈萨克斯坦签署的《关于共同利用和保护跨界河流的合作协议》以及和蒙古签署的《关于保护和利用边界水协定》。但与大多数邻国还尚未签定专门的双边或多边条约。关于国际河流开发利用的规定也只是散见于一些针对性不强的环境合作协定之中，缺乏可操作性。因此，我国应加速弥补国际层面立法的缺失，在借鉴国际法规的基础上制定适合我国国情的具体法律法规。同时可以不限于共享水资源这一焦点，而是关注政治、经济、环境、资源等多维度利益上的合作和综合条约的制定，实现利益争夺中由“零合”到“正和”的转化。为了避免争端，推进“一带一路”建设，与周边国家开展共享水资源合作开发与管理的前提就是签定明确的协议或条约，并严格履行。习近平主席指出，要共同推动国际关系法制化，推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。

五、遵循绿色发展理念做好生态环境保护

2017年5月的“一带一路”国际合作高峰论坛，强调要实现经济、社会、环境三大领域综合、平衡、可持续发展。“践行绿色发展新理念，倡导绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式，加强生态环保合作，建设生态文明”是习近平主席提出的生态理念和新发展观，展现了一个大国的责任和担当。“一带一路”建设中，所有共享水资源开发项目都应遵循绿色发展理念，充分平衡环境保护和经济发展之间的关系。在考虑可持续发展和环境保护需求时，保障国际河流的生态需水量前提下，与周边国家加强生态环保合作，严格监控水资源开发项目的环境影响，预防、减少和控制水污染，加强生物多样性和自然生态资源的保护，应对气候变化等灾害，为周边国家提供环保技术支持，提供清洁能源技术交流和转让。

国际河流流域国家有义务独自或必要时联合起来保护国际共享水道的生态系统，同时我国应把重点放在预防、减少和控制水污染上。国际河流生态系统的保护通常需要修建基础设施，如水流调节工程(大坝)或水处理设施，它在投资和收益公平分享条件下通过联合开发可以实现。在干旱半干旱地区，最小流量对于维持生态系统来说非常重要。我国作为上游国，为了维护生态系统，作出过很多努力，放弃了很多开发项目，这些作为和不作为，按照受益补偿原则，下游国应对我国的成本投入给予认同、赞赏和支持(经济支持)，有义务给予我国一定的补偿，或承担我国“善”行为的成本。

六、通过合作实现共同利益

跨界河流正在受到越来越多学者的关注，而传统的重点一直是国际河流在引发争端方面的诱导作用，以及国际河流导致“水战争”的潜在作用，目前正致力于共享水资源的管理和促进合作。很多情况下，在考虑水资源共享和费用分担之前，着重解决利益共享问题对寻求公平的解决争端方法是十分关键的，双方常常从对手转变为合作者。在推动“一带一路”建设中，在其他合作之上加上水合作(x+1)，借助跨界河流的共享性，可以化争端为合作的契机。

例如，2016年泰国遭遇近10年来最严重的旱情，中国在2016年3月份开始第一次开闸调水之后，又于4月在云南省景洪大坝开闸调水，并且持续调水直至“枯水期”结束。中国上游水库的调水有利于柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南缓解旱情。

我国很多国际河流的争端，尤其是澜沧江—湄公河的争端，可以通过联合开发水利工程的方式解决。湄公河流域水资源极其丰富，在灌溉、发电、航运和防洪等方面的开发潜力巨大，处于湄公河下游流域的国家还不发达，在柬埔寨、泰国、老挝、越南4个国家中除泰国外都处于世界不发达国家之列，湄公河丰富的水资源为促进这些国家的经济发展和繁荣提供了机会。

联合开发水利工程对于参与国有很多好处，可以使河流开发利用最优化，规模开发的经济效益也是重要优势。同时，如果把流域看作一个独立水文实体进行开发，通常有助于寻求创新的工程解决方案。考虑到上游有利的建坝地理地形和水文条件，在上游地区建坝更有效。如果这类项目建立在联合开发基础上，可以给所有参与国带来实质的利益，也可促进各国间积极的合作。湄公河下游流域的季节性洪水每年都会对下游流域国家造成数百万美元的损失，造成巨大基础设施破坏和粮食损失，最好的防洪方法就是在上游修建调节水坝；同时可以把我国进口粮食和出口电力作为我国与湄公河下游国之间的利益共享方式。

健全合作机制，布局沿“一带一路”经济带的不同层次的水资源合作项目，构建水资源合作走廊，不仅为顺利推进“一带一路”建设提供基础性和战略性资源条件支撑，同时利用地缘关系紧密的优势，通过水资源合作开发与利用，寻找区域经济增长极，实现区域“水资源—生态—经济”和谐发展的战略目标，助推“一带一路”建设。

全球瞩目的“一带一路”国际合作高峰论坛的主题，就是“加强国际合作，共建一带一路，实现共赢发展”。共享水资源虽然是“瓶颈”，但是因为同享一江水的甘甜，流域国家的合作也因水而生。推进务实合作，夯实合作基础，通过信息交流促进国家关系，建立信任，积极开展水资源合作，共同保护流域环境，必能为未来共同协作建设“一带一路”打下良好的基础。

[1] 伊恩·布朗利.国际公法[M].曾令良，余敏友,译.北京:法律出版社,2003:291.

[2] 兰花.跨界水资源利用的事先通知义务[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2011(2):50-52.

[3] 王成梓,伊政伟.水资源危机与国际争端[J].东北水利水电,2003(1):13-19.

[4] 兰花.跨界水资源利用的事先通知义务：乌拉圭河纸浆厂案为视角[J].中国地质大学学报(社会科学版),2011(3):44-48.

[5] 国际大坝委员会.国际共享河流开发利用的原则与实践[M].北京：中国水利水电出版社,2009:11.