中国农村土地信托制度法律化探讨

许敏智

（安徽农业大学人文社科学院 安徽合肥 230036）

一、农村土地信托的产生与优势

（一）农村土地信托产生的背景。家庭联产承包责任制在特定历史时期极大解放了生产力。但是，伴随着现代农业规模化、专业化、产业化的发展，家庭承包的分散化，小规模土地经营模式弊端日益显露。继家庭联产承包责任制后，农村土地三权分置是农村土地改革的又一制度创新。党在十九大报告中指出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。”这里的“三权分置”是指农村土地的所有权、承包权、经营权三权分置，鼓励农村土地经营权多样化流转。

建立科学有效的农村土地流转机制一直是我国农业经济改革的中心任务之一。我国目前主要采取的是转包、出租、互换、转让、入股、抵押等农村土地流转方式，这些流转方式对缓解农村土地矛盾、提升农村土地利用率、保障农民生活水平和维护农业安全起到了主要作用。但是弊端日渐凸显：“转包、互换和出租”主要是农户自发进行的低层次流转，流转规模小，受地域限制大，制约了农业规模经济的形成；“转让”的结果会使承包方失去土地承包经营权，即丧失基本的生活保障，易引起社会的不稳定；“入股”对承包方的经营管理水平要求较高，而目前我国农民普遍难以达到此要求，难以切实有效地行使股东权利；“抵押”缺乏法律依据，因为现行法禁止对家庭承包的农村土地抵押，只允许对以招标、拍卖和公开协商方式取得的“四荒地”等地进行抵押。现有的农村土地流转方式的种种不足，使得农村土地流转制度创新亟待破冰。学术界和实践者都在探索农村土地流转的新模式。农村土地信托流转是农村土地流转方式的一项创新，实现了农村土地流转和农民利益最大化的完美契合，在实践中逐渐展现了自身的特殊优势。

（二）农村土地信托的优势。农村土地信托是指农村土地的承包者将合法持有的土地承包经营权作为信托财产，通过契约委托给专业的土地信托机构进行经营管理，由契约指定的受益人获取信托收益的行为。农村土地信托流转相较于其他农村土地流转方式而言，其优势在于：

1.促进农村土地高效地流转，降低经营者的谈判成本。目前我国农村土地承包地零散且生产效益低下。在传统的农村土地流转方式下，农业生产企业为了扩大用地规模，往往需要与众多承包户一一协商，协商成本高，流转效率低、规模小、土地利用分散，较难形成土地规模化的经营。农村土地信托流转方式可实现农业生产企业与代表承包方利益的土地信托机构直接谈判，降低了谈判成本，提高了流转效率，增强了农村土地的利用率，促进了农业产业结构的升级调整。

2.有利于实现农村土地的专业化、规模化经营。传统的小农经济生产方式呈现出分散经营，各自为战，效率低下的特点。实行农村土地信托流转后，土地信托机构会将分散的土地集中起来，凭借自身的管理优势、资金优势、技术优势，对土地进行专业化、规模化的经营，有利于提高农业生产效率，推动农业现代化发展。无需由农业生产企业与农户一一谈判，农业生产企业直接与代表农民利益的土地信托机构谈判即可，这样大大降低了谈判成本。

3.有效保障农村土地信托当事人双方的合法权益，尤其是弱势农民的利益。一方面，根据信托理论，只要受托人在处理信托事务中尽到了谨慎义务和尽职管理义务，对信托财产的损失不承担责任。农村土地信托有助于解除受托人的后顾之忧，激发受托人的积极性。另一方面，农村土地信托实现了土地承包经营主体、土地使用主体、土地受益主体的分离。得益于土地信托机构对流转土地的专业、规范管理，土地承包经营者或指定的受益人可继续获得较为稳定的土地收益。摆脱了土地的束缚的委托人可以在信托期间，通过从事非农产业获取额外的劳动收入。农村土地信托实现了农民向非农产业的转化，有效地保障了农民的利益，有助于农民收入增加。

二、农村土地信托面临的多重掣肘

从法律层面上看，农村土地信托是不被《土地承包法》《农村土地承包法》《信托法》以及《物权法》等法律禁止的农村土地流转方式；从政策层面来看，党和政府对农村土地流转是持支持和肯定态度的，农村土地信托符合推进社会主义新农村建设的大政方针和我国农村现行土地政策的实际情况。从实践层面上，我国安徽宿州、浙江绍兴等地区已经率先开始了土地信托试点，取得了良好的社会效益和经济效益，受到农民的普遍欢迎。尽管农村土地信托流转既有法律和政策依据，又有国内部分地区的实践检验，实施条件已经基本具备，但是要想充分发挥农村土地信托预期的收效却也存在不少障碍。

（一）缺少农村土地信托流转的法律架构。如前所述，我国现有的《物权法》《农村土地承包法》等法虽未禁止农村土地信托流转，但也未明确规定农村土地信托这种土地流转方式，《信托法》未对农村土地信托做出专门规定，我国部分地区的信托试点其实也是无法可依，造成各地的农村土地信托实践不统一，有些地方的实践所有信托之名，但无信托之实，和普通的农村土地代理并无二样。欠缺法律法规的指引和规范，委托方和受托方在履约过程中会面临一定的法律风险，特别是缺乏信托知识的农民，没有法律的保驾护航，合法利益易受侵害。或者，当土地收益受天气、市场等一些因素有所下降时，农民会感到恐慌，丧失对农村土地信托的信心。另一方面，对信托合同内容、当事人的权利义务责任、风险、利益分配等事项均未做出统一具体规定，无疑增加了缔约和履约成本，降低了农村土地流转的效率，不利于我国农土信托市场的健康有序发展。

（二）缺少农村土地信托风险分担机制。众所周知，农业是弱质产业，受自然条件、市场供求和政策环境影响极大。在农村土地信托过程中，一旦遭遇重大自然灾害、农产品市价大幅跌落或者政府政策重大调整，土地信托公司最初承诺的高收益难以实现，农民可能会对新出现的土地流转方式怀疑甚至是否定。如果农民纷纷将手中的权益凭证转让或抛售，会产生挤兑风险，引起社会的不稳定，影响农村土地信托流转制度的有效、持续、健康地推行。当收益风险出现时，应当由谁来承担风险？如果按照传统的信托理论，土地信托公司只要尽到了忠实、谨慎和善良管理的义务，风险就应该由信托人即农民来承担。但是，当前农村社会保障制度未能给予农民充分的保障，由农民承担风险会严重损害农民的利益。加之受损农民数量众多，处理不好会引发社会矛盾。如果由土地信托公司来承担收益风险，一则与信托本质背离，二则让其承担与其权利不对等的义务，也不公平。如果不能建立起农业信托风险分担机制，农村土地信托也难以有效持久开展。

（三）农村土地确权登记工作尚未完成。农村土地确权和农村土地登记有着紧密的联系，农村土地确权是农村土地登记顺利展开的前提条件。完备的确权登记工作，明晰了土地承包权权属，可以定纷止争，维护农村秩序的稳定。

虽然全国范围的农村土地确权登记工作已从2010年开始正式启动，现今正在如火如荼地进行当中，但进展缓慢，究其原因：一是现行的法律对农村土地登记未作出强制性规定。《农村土地承包法》《物权法》等法律都规定了应当对土地承包经营权登记造册，土地承包经营权人有权取得土地承包经营权证。但是这些法律也考虑到历史遗留原因及农村现状，并无登记的硬性要求，不利于国家对不动产的统一管理监督。加之农民对确权登记工作不理解，认为与自己关系不大，从而导致确权登记率不高。二是因农村土地面积大、人口多，土地确权工作是个浩大工程，耗时耗力。即便是已经确权的土地中，也有不少是上个世纪90年代确权的，由于当时的测量精准度不高和日后的不断变动，导致承包户的实际承包面积和土地承包权证上记载的面积不符，仍需重新测量核实。三是在一轮土地承包和二轮土地承包衔接的过程中产生了不少权属纠纷，随着农业税的取消和农业补贴的实施，加剧了这种矛盾。这些权属纠纷的解决不解决，登记工作也无法顺利进行。

从我国部分地区的农村土地信托试点来看，农村土地确权登记工作未完成，农村土地信托很难开展。因为土地信托公司需要重新测量核实承包地的位置和面积，确权成本过高。因此，当务之急，要加快完成农村土地确权登记工作，这样农村土地信托机构和土地承包者才能无后顾之忧的参与到农村土地信托计划中去，信托之外的第三人的利益才能得到更好的保障。

（四）土地受益权流转机制缺失。《信托法》确立了信托受益权原则上可以流转的基本规则。《信托法》第四十七条和第四十八条规定，受益人享有受益权，该权利可以被继承和转让，除非信托合同中有相反约定；受益人的信托受益权也可以用来清偿债务，法律、行政法规另有规定的，或信托文件另有约定的，从其规定或约定。由此可见，信托受益权的可流转性在立法层面具有足够充分的依据和支撑。在农村土地信托流转制度建立后，农村土地信托受益权能否流转，在学术层面存在不同看法。一种观点认为：对众多的土地承包经营者来说，土地是其基本的生活保障。一旦立法允许农村土地信托受益权流转，在当前我国农村社会保障体系尚不健全的情形下，受益人就会失去这种基本保障，抵御风险的能力也会减弱，影响农业社会的稳定。因此，立法应当限制农村土地信托受益权的流转。另一种观点认为：为了最大限度地发挥农村土地信托的优势，试点各地的农村土地信托期都比较长，一般都在十年以上。在信托期限内，受益人很有可能产生新的融资需求，但农民个人融资渠道非常有限。如果允许农村土地受益权流转，可以有效地解决实践中农民资金周转不灵、资金融通困难等问题。

笔者赞同引入农村土地受益权流转制度。其一，农村土地的转让会使农民彻底失去土地承包权，同样会使失地农民的生活和生存面临较大的不确定风险。农村土地的转让已经为立法承认和认可，农村土地的信托为何不能为立法承认和认可呢？其二，大量的农业劳动力特别是青年劳动力向城市转移，农业生产不再是现代农民生存和就业的唯一手段。作为一个理性的经济人，外出务工或经商的农民可以选择将保留农村土地受益权，在获取务工收入的同时也能继续保有农村土地信托的受益。他们也可以选择将农村土地受益权流转，实现资金的融通，在城市安家乐业，转变为城市人口。立法应赋予农民更多的选择权。其三，受益权是一项财产权，农村土地受益权流转可以充分发挥其融资的优势，不仅能解决农户融资困难的现状，而且有利于调动农户设立农村土地信托的积极性。特别是当家庭成员遇到疾病或其他危急情况急需筹措资金时，农村土地的信托流转可以解决农民的燃眉之急。否定农村土地受益权的流转，既无人情味也不合理。综上，应建立农村土地信托受益权流转机制，更好地保障承包经营人的权利。

三、农村土地信托优化发展的法律对策

（一）完善农村土地流转的信托法律制度建设。我国的《信托法》对农村土地信托这种特殊的信托制度未作出专门规定，也无专门的法律法规对农村土地信托制度进行规制，这种现状对维护土地信托市场的健康发展和有序运行非常不利。因此，我国亟需通过完善农村土地使用权信托法律制度体系。

1.农村土地信托有其独特的功能优势，在我国农村土地信托试点如火如荼进行时，立法部门应尽早对农村土地信托进行专门立法。考虑到农村土地流转信托尚处摸索试点阶段，条件尚不成熟，可先以效力层次较低的行政法规或部门规章的形式进行立法，待将来时机成熟后再上升为法律形式。在立法时，应对土地信托当事人的权利义务、流转收益分配、风险的负担、农村土地信托登记、流转监管制度等制度作出具体明确的规定。

2.对相关法律法规适时修改，力求立法的协调统一。首先，《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》中应当增设农村土地信托的农村土地流转方式。以明确的法律规定对农村土地信托的认可，将会增强土地承包户对农村土地信托流转的信任，促进农村土地流转的蓬勃发展。其次，《信托法》应对农村土地信托做出特殊规定。《信托法》对信托业的规定较为具体，但尚未对农村土地信托加以规制。建议《信托法》应考虑到农村土地信托的特殊性，以专章规定农村土地承包权信托制度，尤其对农村土地承包权信托主体的权利和义务作出明确规定。

（二）建立农村土地信托风险分担机制。如前所述，风险如何合理的分担是农村土地信托面临的困境之一。为了防范土地信托风险的发生，保障土地承包经营者的利益，必须建立起农村土地信托风险分担机制。农村土地信托风险分担机制的建立健全，需要分两步走：

1.在农村土地信托的初期，先建立土地信托风险基金。如遇重大自然灾害、政策重大调整、市场波动强烈等风险使受益人和农业投资经营者收益锐减时，基金将按照一定比例赔付，补偿受益人和农业投资经营者的损失，维护农村土地信托市场的稳定。土地信托风险基金应由三部分构成：中央或地方政府给予一定的专项拨款，农村土地信托机构从受益人的收益中拿出一定比例的资金，农业投资经营者缴纳一部分资金。土地信托风险基金应以政府为主导，政府应指派专门部门负责基金的管理和赔付，基金的构成中政府的拨款也应占到风险基金的总构成的50%—70%。

2.在农村土地信托发展成熟阶段，建立农村土地信托保险制度。农村土地信托保险制度的建立，将本来由政府承担的职责转移给专业的保险公司。由保险公司对信托财产即土地承包经营权的运作状况、风险自控等方面进行监督检查，对投保金进行专业的经营和维护，当风险发生时进行风险的界定和赔付。

（三）完善土地承包经营权的确权、登记工作。农村土地确权登记的完成是顺利实现农村土地信托流转的前提条件。完善土地承包经营权的确权登记工作应从如下几个方面：

1.做好农村土地确权和农村土地登记的衔接。对土地承包权明晰无争议的，申请人可提供有效的证明文件向农村土地登记部门申请登记，符合登记条件的，农村土地登记部门应当场登记发证；对土地承包权存在争议的，农村土地登记部门应说明不予登记的理由并告知申请人向法院或相关行政部门寻求救济。

2.明确农村土地强制登记制度。为了减少纠纷和维护农村土地流转秩序，应当将目前的登记对抗主义改为登记要件主义，即采取农村土地的强制登记制度。无论是土地承包权的取得、流转或消灭，均应采取登记要件主义。现行的《土地承包法》和《物权法》规定的土地承包权的登记对抗主义只是解决历史遗留问题照顾习俗的权宜之计。随着农村土地改革的深入，实施土地承包权登记要件主义才是规范不动产登记的最终选择。

3.细化农村土地信托登记制度。首先应明确农村土地信托登记机构。在农村土地信托实施后，农村土地信托登记机构应当由现有的土地承包权登记机构即国土部门负责登记工作。国土部门作为不动产统一登记部门，由其进行农村土地信托登记于法有据，而且避免了信息的重复采集。其次应对农村土地信托登记内容、登记范围和登记程序进一步细化。

（四）建立农村土地受益权凭证流通制度。健全合理的农村土地受益权流转机制的建立，有助于解决现代农业发展中融资难的困境，为农村土地信托的推进奠定了基础。从目前各地实践来看，多见于委托人与农村土地信托公司在信托合同中对受益权是否可以流转作出规定，如果合同中对受益权限制或禁止了，受益权不得流转；如果合同中没有约定，此时受益权是可以流转的。此种做法忽视了信托受益人对受益权的处分权，限制了受益人转移风险、获得融资的权利。建立有中国特色的农村土地受益权流转机制，可以借鉴美国的土地受益权凭证的做法，即农村土地信托受益权的享有和流通，均应以受益权凭证作为载体，受益凭证也应允许其在公开市场上进行交易。

参考文献：

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