城乡融合背景下新型城镇化的发展转向*

康永征,王 华

(1.中央民族大学 民族学与社会学学院,北京 100081；2.太原科技大学 人文社科学院,山西 太原 030024)

实行新型城镇化是为了加快实现我国社会现代化的步伐。近五年来，城乡发展失衡、乡村走向衰落、城镇化进程放缓等一系列问题成为社会发展不得不面对的问题。作为社会发展的短板，农村农业的现代化不得不放在当前优先发展的位置考虑，而从城乡融合的角度来看，新型城镇化应该主动适应这一发展趋势，改变过去单兵冒进的发展模式，更多关注农村、农业和农民问题，兼顾城乡同步，实现良性运行，共同推进现代化进程。这既是十九大提出的乡村振兴战略的必然需求，也是解决新型城镇化后顾之忧的必要途径。从现实来看，这种转向不仅是必要的，也是可行的。

一、新型城镇化转向的必要性

(一)现代化发展的失衡

1.城镇化的推进与乡村的衰落。中华人民共和国成立以，我国便开始推进了以工业化为核心的现代化进程，从一个传统的农业大国向工业大国转变。推动工业化发展的一个重要措施是推进城镇化的发展。改革开放以来，我国城镇化建设取得了良好成效，据国家统计局数据，2002—2011年，我国城镇化发展迅速，城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，2016年我国常住人口城镇化率已达到57.35%。城镇化的快速推进，对三大产业的发展均产生了巨大的影响。整体来看，城镇化扩大了内需，刺激了消费，优化了资源配置，加快了经济发展方式的转变，人民生活水平得到提升，人居环境得到有效改善，已经成为国民经济发展的重要手段。

与城镇化的快速推进相比，农村的发展速度却相对缓慢，甚至部分农村还出现了衰落现象。随着城市工业的发展，大量农村青壮年劳动力开始进城务工，留守农村的主要是妇女、儿童和老人等弱势群体。农村家庭生活遭受影响，土地耕种率下降，村庄凋敝，社会秩序紊乱，市场经济滞后。家庭体系和社会体系的双重崩塌，给农村的发展造成了阻碍。除此之外，粗放型的工业化和城镇化，在长期索取农村廉价劳动力、生产原料、土地资源的同时，还极大地破坏了农村的生态环境和人文环境，使得农村出现了村庄空心化、环境污染、文化空虚等“乡村病”[1]。再加上乡村基础设施不健全，土地制度不完善，城乡二元体制的隔阂，愈发加速了乡村的衰落。

2.城乡统筹发展进程迟缓。作为工业化发展的参与者和贡献者，农业与工业的现代化水平却相距甚远，农村的发展速度远不及城市，农民的待遇与市民相比差距也很大。为了解决“三农”问题，打破城乡二元制壁垒，实现发展成果由人民共享，也为了提高城市化率，自20世纪80年代以来，我国开始了城镇化改革，提出要统筹城乡发展，实现城乡发展一体化。

国内许多学者对城乡一体化的概念和内涵进行了系统研究，认为城乡一体化建设是我国现代化和城镇化发展的一个新阶段，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在建设规划、基础设施、经济发展、市场信息、社会保障、生态环境等各方面的同步发展，改变长期以来形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策支持上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，最终实现城乡和谐发展、共同进步，城乡居民共享现代化文明成果的目标[2]。然而在城镇化不断推进的过程中，城乡发展一体化出现了新问题。户籍制度的改革实现了农民身份的城镇化，但事实表明，身份的转变只是让人口不受户籍限制自由流动，农民的生活待遇仍处于艰难境地，无法从真正意义上融入到城市中。此外，市场经济的发展，城乡分配体制的不健全，导致城乡居民收入差距日趋扩大。

(二)新型城镇化发展的瓶颈

1.城市问题亟待解决。2012年，党的十八大报告提出了“五位一体”的总布局，规划了政治、经济、文化、社会、生态文明建设的协同发展。然而传统城镇化片面追求城市数量、规模的扩大及GDP的增长，事实上却带来了生态环境和民生问题，致使大城市出现了人口不断膨胀、交通出现拥堵、环境开始恶化、住房日趋紧张、就业产生困难、居民幸福感不高等“城市病”[3]。“城市病”的出现使城市水电、土地等资源短缺，市民出行的成本大大提高，身心健康也受到威胁。不仅如此，由于大城市人口膨胀，接纳不了更多外来务工人员，农民工异地城镇化无法实现，这阻碍了农村的城镇化发展，城市问题亟待解决。

2.人的城镇化发展不到位。2013年以来，我国城镇化朝着新型城镇化方向迈进，提出了新型城镇化的核心是“人的城镇化”。然而，事实上的发展并没有将这一核心问题落实到位。户籍制度改革使农民获得了与市民同等的身份，而人的发展却没有得到根本性的转变：大部分落户城市的农民在城市还是从事最底层的工作，劳动强度大，收入不高，同工不同酬现象在一定范围内依然存在；生活环境没有改善，租住地下室或职工宿舍，空间狭小，环境简陋；部分进城务工的农民工子女在城市就学门槛高，受教育问题没有实质上得到解决；公共服务体制不健全，农民工享受不到与市民同等的公共服务等。

3.城市带动乡村发展明显乏力。城乡统筹发展的思维，在我国已经运行了十多年，以城带乡的发展思路在乡村城镇化的过程中发挥了重要作用。然而传统的城镇化导致城乡发展不平衡，城乡之间缺乏有效的互动机制，加之城市创新能力不足，其自身的发展面临极大挑战，无力顾及带动乡村发展。与此同时，乡村人口的外流及原有文化的没落，致使村落开始式微，以城带乡不仅力不从心，而且效果不佳，这就使得新型城镇化的转向成为必然。

二、新型城镇化转向的可能性

(一)新型城镇化与乡村振兴的辩证统一

1.就地城镇化是城镇化的重要内容。在“城市病”和“乡村病”日益严峻的今天，大中城市由于外来人口的大量涌入呈现饱和状态，而农村却由于人口的大量外迁不断衰落。实现农民就地城镇化，既可以缓解大中城市人口压力，又可以激发农村生产活力，在提高新型城镇化效率和推进乡村振兴方面至关重要。而以乡镇企业为主要发展动力的农村，在企业规模不断扩大，农业用地被大量征用，农民工返乡就业创业的情况下，就地城镇化比异地城镇化更适合农村的发展。这一发展模式迫切需要政府统筹，企业带动，共同加强农村基础设施建设，科学统一规划农村住房，完善农村医疗、教育、土地等各项制度，做到公共服务均等化，加大对农民的技能培训，促进农业产业化发展，提高农村市场经济水平，逐步将农村就地打造成为小城镇，实现农村城镇化。

2.“以城带农”是实现现代化的重要手段。长期以来，农村为城市的发展建设提供了原料、劳动力及产品倾销地，是城市发展的支撑，城乡融合发展是实现社会现代化的必然要求。但不可忽视的是，在城镇化进程中，农村的城镇化速度较慢、水平不高。为确保农村与城市相辅相成，城市要带动农村的发展建设，为其提供发展经验、技术指导，并为农民工、农产品的输出提供市场，这是农村实现城镇化、现代化的重要手段。同时，农村也要在城镇化的过程中因地制宜发展特色农业、生态产业和旅游产业，积极寻求与大中小城市的对接，加强与城市的经济联系，发挥城市带动农村发展的作用，实现农村的城镇化、现代化。

3.城乡融合发展是实现“两个百年目标”的必然要求。在全面建设小康社会的基础上，十九大报告提出决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。从当前至2020年全面建成小康社会的决胜期，要实现全面小康目标，就必须推动新型城镇化发展，以“人的城镇化”为核心，彻底打破城乡二元制壁垒，在国家统筹的前提下，在城乡一体化发展的基础上，朝着城乡融合发展这一更高阶段迈进。只有城乡融合发展，人民共享改革成果，生活才能更殷实，经济才能更发展，民主才能更健全，社会才能更和谐，才能最终实现全面建成小康社会的目标。

(二)乡村振兴战略对农村发展短板的关注

1.对农村人才缺乏问题的关注。中央农村工作会议指出，要汇聚全社会的力量，建设乡村振兴的人才支撑体系。为此，首先，要关注基层队伍建设，选举出真正能为农民办实事，了解农民真实需求，全心全意为人民服务的当家人。其次，关注农村回流的精英，利用多方渠道为其提供便利，使其更好地服务农村。最后，关注农业人才队伍建设，通过引进科研技术人才，加大对农民的技术与教育培训，打造职业农民，从而解决农村发展人才不足的问题，着力培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的农业科技人才队伍。

2.对农村产业发展问题的关注。为确保农业现代化发展，十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年，培育新型农业经营主体。这让农民可以安心种地，让投资农业的单位和个人可以放心大胆地继续投资，进行机械化、专业化、适度规模化经营，进而吸引更多农业投资者以促进农业产业化发展，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。此外，十九大还强调农村发展的生态宜居，即新型城镇化的过程中既要追求经济效益，又要兼顾生态效益。因此，农村工业的发展急需响应国家相关方针政策，在兼顾金山银山与绿水青山的条件下，改变乡镇企业旧的生产发展方式正在被淘汰，而新的生存发展道路尚未成功走出的尴尬境地。

3.对村落发展问题的关注。十九大报告提出要按照农村产业兴旺的要求推动城乡融合，即既要注重农村农业的发展，又要关注农村第二、三产业的发展。而村镇较城市而言，并非工业化的重心，发展速度相对缓慢，因而得以保留大量独具地方特色的传统文化、习俗、景观等，在文化产业、旅游业等第三产业的发展上更具优势，可以在新型城镇化中朝着构建特色村镇的方向发展。

三、新型城镇化转向的可行性

(一)城乡融合发展指明新型城镇化的转向目标

1.城乡关系的改善为新型城镇化的转向奠定了基础。早期城市的发展以低廉的价格掠夺了农村大量劳动力和生产原料，并将农村作为产品倾销地，导致农村社会发展资源紧缺，发展速度受限。在经济快速发展的同时，产生的生活垃圾、工业废料等又造成了农村环境的污染以及农村土地资源和生态环境的破坏。随着城乡一体化的推进，城乡二元体制逐渐被打破，城乡一体化发展初步形成。农村社会的生产生活方式、基础设施建设、公共服务水平、社会保障制度等方面正在不断改善，城乡融合发展成为主要趋势，城乡关系得到了改善。这些都为新型城镇化的转向奠定了良好的基础。

2.城乡融合发展的实施为新型城镇化转向提供了理论和实践支撑。城乡融合发展的目标是要实现以工促农、以城带乡的长效机制，促进农业产业化发展，并借由现代产业的带动，培育农村产业链，实现产业结构的优化升级，以此推动工农业的深度融合。当前，我国农村的公共基础设施建设与城市相比，还存在着不完善以及损毁严重等问题，社会保障制度差别显著。因此，要实现城乡融合就必须加大对农村基础设施建设的投入，依靠政府财政支出以及当地乡镇企业的带动，逐步改善农村基础设施建设落后的情况，提高农村社会保障资金，实现社会保障城乡全覆盖，缩小城乡差距。同时，要加大对户籍制度的改革，促进非农人口的市民化，逐步消除城乡二元制壁垒，使非农人口真正融入城市生活。十九大提出的乡村振兴战略，正是要逐步通过乡村的振兴，实现真正意义上的城乡融合，这为新型城镇化的转向提供了理论指引，也为其提供了实践支撑。

(二)人口合理流动带来新型城镇化的转向机遇

1.农业转移人口的城镇化已提上日程。在推进人口城镇化的问题上，国务院总理李克强强调，深入推进以人为核心的新型城镇化，要实现包括1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户在内的“三个1亿人”的城镇化[4]。这一目标，要求在人的城镇化推进过程中，应当重点关注农业转移人口的城镇化问题。在就业方面，要完善就业保障制度，维护农民工的劳动权益，着力提升农民工的薪资待遇；在住房方面，要通过配租公共租赁住房、发放租赁住房补贴等措施，改变农民工居无定所的处境；在教育方面，要合理配置公共教育资源，加快农民工子弟学校的建设，以解决农民工子女教育受歧视的问题，从而面解决农业转移人口的城镇化问题。

2.农村精英返乡创业已是大势所趋。随着“留守问题”的出现，乡镇企业的发展，户籍制度和社会保障的不健全以及恋家情结的鼓动，农民工开始返乡就业创业。相比城市而言，家乡有熟悉的关系网络和生活环境，农民在乡镇企业上班的同时还能兼顾土地的耕种。这使得外出务工者返乡趋势不断增强，形成了如今的“返乡潮”。此外，农村外出务工者在长期背井离乡的生活中，掌握了相关生产技术、管理经验等，积累了一定的资金，具有返乡创业的资本。同时，乡村振兴战略又为农民返乡创业提供了政策支持。因此，农村要通过加强各项基础设施建设，完善农村土地、医疗、教育等各项制度，不断实现公共服务均等化，进一步为外出工者返乡提供便利。

3.人口合理流动的现实价值已凸显。农村青壮年劳动力从外出务工到如今的返乡就业创业，其流动转向无论是对城市还是农村都有巨大的实际效益。对城市来说，农民工返乡一定程度上解决了城市人口膨胀的问题，由此“城市病”可以有效缓解，城市能够稳定向前发展。对农村来说，农村精英返乡创业能够带动农村第二、三产业的发展，优化农村产业结构。同时还能提供就业岗位，解决农村剩余劳动力的就业问题，吸引其他农民工返乡。此外，农村精英对家乡的热爱会使其主动承担一定的社会责任，为农村的城镇化发展提供多方面的资源辅助，更快地推动农村就地城镇化的实现。

(三)工业产业系统流动推动新型城镇化的转向进程

1.“宜居城市”的建设目标需要工业与城市的分离。长期以来粗放型工业化的发展给城市带来了不可忽视的创伤。“三废”的随意排放污染了城市的水源、土地和空气；破坏植被而建的一座座高楼大厦使城市出现了热岛效应；建筑用地的大量需求使得城市土地资源紧张，这不但对城市造成了创伤，而且阻碍了工业化的继续前行。对此我国提出了可持续发展战略，采取了取缔高耗能、高污染、高排放企业等措施，有效缓解了工业化快速发展过程中对城市造成的伤害。然而破坏容易恢复难，在现今城市生态尚未恢复、各种环境问题频发的情况下，城市已不适合接纳太多大工业的存在与发展，“宜居城市”的建设目标迫切需要工业与城市的分离。

2.农业农村现代化对工业发展的需求越来越强。农业朝着现代化方向发展，农产品的产量、质量都会大幅提高，农村市场供过于求，就必须扩大农产品的销售半径，深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路。这就对农村工业的发展提出了技术、设备等方面的需求，即要对农产品进行深加工，形成产业链，增加农产品的附加值。而也正是依托工业的发展，传统农业农村的产业结构才得以转变。因此，除了推动农业的产业化发展之外，还可将大中城市过多的大工业择优转移至农村，互利共赢，并朝着产业融合的方向发展，从而实现农业农村现代化。

3.产业流动的现实意义。部分适合在农村发展的现代工业逐步流向农村，将为农业的发展、农村的改造和农民生活水平的提高带来不可估量的价值。让工业以其长期积累的各种资源直接或间接反哺农业的发展，为农业的现代化提供设备、技术支持，为农民非农化提供就业岗位，拓宽农民增收渠道，提升农民获得感，实现工农互促，以此推动农业农村农民的现代化发展。