PPP模式建设农村社工师事务所路径研究

余 娜 何秋洁

（西华大学经济学院 四川成都 610039）

早在20世纪80年代，我国就逐步开始探索PPP模式，比如最早的BOT。但一直到2014年，PPP模式在我国都没有太大进展。到2015年，国家出台了一系列的文件政策，大力推行PPP模式，所以2015年也称作我国的“PPP元年”。在2016年的年末，我国政府发布了两个《通知》，积极推进我国的PPP项目及其资产证券化的发展。我国现存的人口老龄化国情，带来了养老难的问题。从世界范围看，在老年人口数量上我国最多，老龄化速度也属我国最快。[1]因此，人口老龄化带来的问题，不仅关系到家庭的幸福，还关系到国家的发展，是属于社会问题。在2017年召开的十九大报告中提出要积极地应对我国的人口老龄化问题，构建为老年人服务的健全的政策体系以及社会环境，根据现在老年人的切身需求，逐步推进医养结合，以加快老龄事业和产业发展，同时要健全农村老年人关爱服务体系。[2]根据我国特定的国情分析，城乡差距十分巨大，目前农村地区存在的养老问题最为严重。农村老年人口所占比重远高于城镇水平，且空巢老人的现象愈加严重，加上农村特殊的五保老人群体等，要彻底解决我国的养老问题，首先就要解决好农村的养老问题。但是传统的养老方式，如家庭养老、政府出资建设养老院等并不能有效地解决农村的养老问题。由此，将PPP模式与养老问题相结合，产生了一种新型的农村养老模式——大力发展和建设农村社工师事务所，走出一条具有中国农村特色的养老服务路径，使我国农村的养老服务事业能够得到健康健全的发展。[3]

一、我国农村养老服务

（一）农村养老服务现状。

1.农村养老服务现状。根据公开的数据整理，智研资讯发布了《2017-2022年中国人口老龄化市场研究及发展趋势研究报告》。报告显示，从2015年开始，中国老龄化急速加剧，预计到2035年，我国老年人口将增加到4.18亿，将占我国总人口数的29%，而预计到2045年，将达到30%。对于我国养老服务业的发展来说，其重点和难点都在农村养老，因为相对于城镇而言，我国农村人口老龄化形势更加严峻。[4]其主要问题可以从以下三个方面进行分析：养老人员自身、社工师方面以及政府角度。

2.农村养老服务的多方位分析。

（1）从老年人自身来讲，养老服务既要满足其生理需求，也需要满足其心理需求。首先，老年人在日常生活上的需求不同于其他人口群体，因为老年人的身体机能在慢慢弱化，所以其饮食起居需要别人协助才能完成。对于大多数农村家庭来说，青壮年成员或是外出打工或是忙于田间劳作，对家中老年人的日常生活料理照顾得并不到位。其次，随着年龄的增长，老年人需要陪伴以获得精神的慰藉，而大多数农村家庭连基本的饮食起居都难以做到很好，在老年人的精神方面就更加缺失。最后，“看病难，看病贵”是农村医疗一直存在的问题[5]，虽然现在的新型合作医疗在一定程度上缓解了这类问题，但对于养老人群来讲还是远远不够的，比如过度治疗、先垫付费用等都是老年人看病的难题。

（2）从社工师方面来看，目前我国的养老服务行业普遍缺乏专业人员。首先，从规模上来看，社工师的数量与养老人员的需求存在几百万的缺口。相对于城镇，农村的社工师就更为缺乏，农村很少有规模较大设施较完善的养老机构，且待遇等方面远低于城镇标准。社工师数量上的极度短缺使得农村的养老问题显得更加严峻。其次，农村存在的养老服务人员缺乏专业的培训和专业的技能，并且很多养老服务人员都属于年纪稍轻一点的老年人，也存在招工难留人难的问题。在我国养老服务的供给方面，由于专业社工师的缺乏，有效性将会大大降低。

（3）从政府角度分析，在现有的养老模式中，存在政府包办和准市场运作两种方式。而在大部分的农村，政府包办是养老的主要模式。如果要解决我国的养老问题，就不应该依赖政府包办模式[6]。首先，政府的财政能力有限，而我国农村地区的养老问题最为严重，如果单纯依赖政府包办，将会给国家财政带来巨大压力。其次，政府在农村养老方面的政策导向不够全面。政策上的不倾斜，对其他资本就没有吸引力，就使得社会资本难以投向农村养老。

（二）PPP模式建设农村社工事务所优势。由于目前农村养老所存在的问题，现提出在PPP模式下建立农村社工师事务所。第一，PPP模式有助于缓解政府财政压力，吸引社会资本积极参与到养老模式的投资中来，实现政府和社会资本的收益共享，风险共担；第二，农村社工师事务所的建立，不仅能带来专业的团队，提供相对专业的医疗服务，还能提供具有专业培训机会的岗位，吸引大批外出务工人员返乡。

在2018年2月，民政部的部长黄树贤指出，为贯彻党的十九大精神，将继续深化各个养老服务机构的“放管服”改革，养老服务市场将得到全面的开放，因此，支持、开放、鼓励PPP项目的发展，成了适应老龄化社会的需要。这说明了从政策上来看，PPP模式下养老国家是给予支持的。

在农村开展建设社工师事务所是现在社会养老一种崭新的服务模式，其主要工作充满便民性、公益性和福利性，还包括政府购买项目的调查与评估。而目前我国农村的老龄化形势十分严峻，且养老模式单一，而农村社工师事务所是一种民办公助的组织，不仅能够为养老服务人群缺失的农村带去科学专业的服务，还能改善农村的医疗卫生问题。并且，农村社工师事务所会配备一定的专业调研人员，能够实时跟进养老人群各个方面的需求，根据需求提供有针对性有价值的服务，在将在很大程度上解决农村的养老服务问题，也就意味着我国整体的养老问题将会得到很大的改善。

二、PPP模式建设农村社工师事务所的路径

（一）在PPP模式下规范建设农村社工师事务所。就目前社工师事务所成立的条件来看，因为其属于民办非企业机构，需要3万（区一级）到30万（市一级）的注册资金；在发起人中，最低标准是要求有两个人具备助理社工师或者社工师资格证；同时，要求法定代表人无犯罪记录。对于前两个条件，农村社工师事务所的建立和发展，可以根据实际情况合理制定要求，在必要时放低一定的标准。并且，农村地区在注册场地上具有天然优势，因为农村地区土地资源丰富且自然环境更适合养老人群的居住，因此，通过PPP模式，吸引社会资本。根据各个农村不同的发展情况制定适当的社工师事务所建立标准，使事务所的建立和发展有完善的流程可以遵守，并在一定程度上简化建立手续。而PPP模式下，农村社工师事务所的建立所需的资金支持，一是可以通过传统的银行信贷模式，二是可以与证券、保险、基金相结合，通过资产证券化达到融资目的，三是借助互联网，采取众筹等方式，更方便透明地助力农村社工师事务所的建立和发展，提高农村地区的养老服务水平，促进我国养老体系的完整发展。

（二）打造PPP模式的运营环境，助力农村社工师事务所的发展建设。农村社工师事务所的健康持续发展离不开良好的PPP运营环境，打造良好的PPP运营环境的关键在于养老人群、社工师事务所本身以及政府的共同协作。农村社工事务所的运转资金主要来源于承接政府有关部门购买的农村社会服务项目，一方面，政府在进行农村社会项目服务的购买时，应该与社会资本进行长久稳定的合作，即从政府方面做好营造良好PPP环境的基础工作，保证该项目长久稳定地运营下去；另一方面，农村社工师事务所能够为养老人群在生活和精神层面提供专业的服务，还能带来良好的医疗卫生条件，帮助老年人解决看病难的问题，这对于居家养老模式来讲，不仅让农村的养老模式得到改善，还能增加事务所的利益来源；同时，社工师事务所还能利用自身的宣传，与一些存在公益项目的企业进行合作，这样不仅能够帮助一些热爱公益的企业家完成自己的心愿，更好地履行企业的社会责任，还能减轻社工师事务所的工作和资金压力。如此循环，将会从PPP模式下农村养老的各个层面来打造其良好的运营环境，帮助农村养老向着多元化的方向发展，在较大程度上改善农村养老目前存在的问题。

（三）加强教育阶段的养老服务专业培养，吸引人才加入农村社工团队。要建立专业的农村社工师事务所，离不开专业人员组成的专业团队。而目前我国养老服务的现状不仅在数量上存在很大的缺口，尤其是农村地区，大多数从业人员都属于中老年阶段，且农村妇女占了绝大部分。这些人员并未进行过专业的培训，对养老人群在生活上的料理达不到标准，还缺乏相应的医疗知识，也不会在精神方面满足养老人群的需求。因此，从教育阶段开始注重对专业人才的培养，吸引年轻力量的注入，对于社工师事务所的建立发展就显得尤为重要。

首先，在人才培养方面，农村地区及周边缺乏高等院校，但中等院校的发展较为丰富，因此，可以在此类院校中开设培养社工师的相关专业，着重培养相关的理论知识，与此同时，利用学生丰富的课余时间，引导学生走进社会各类养老机构以加强实践能力，帮助他们从理论和实践两个方面培养专业技能。

其次，对社会上其他有意愿从事社工师工作的中青年人才提供专业的岗位培训，保证他们在入职前有足够的时间学习理论和实践，这样就会吸引越来越多的人才帮助建设和发展农村社工师事务所。

最后，社会各层次新鲜力量的注入，将会为农村社工师事务所带来创新的管理理念和先进的社工知识，这样不仅能更加吸引社会资本参与其中，而且能够加快农村社工师事务所的发展和壮大。

三、PPP模式建设农村社工事务所的政策建议

（一）完善PPP模式相关的法律法规。目前我国PPP模式相关的法律法规较国外来讲还相对缺乏，而法律的健全完整不仅能够保证项目的顺利有序进行，各方利益的公平，还能保证政府和社会资本间的相辅相成，从而达到合作各方共同的目的。我国引入PPP模式的时间较晚，且应用到养老模式中的法律法规效力较低，并没有形成完善的系统。而农村社工师事务所的是属于PPP模式下养老行业的新兴产物，因此，完善相关的法律法规显得尤为重要。第一，要有专门的法律法规来规范PPP参与公共建设。这类法律法规不仅要明确PPP项目从开始到结束的流程，还要明确各利益方的权责关系和风险分担问题，这样就为PPP项目在参与公共服务时能够有据可依。第二，制定专门应用于农村社工师事务所的法律法规，从注册资金，到人员配备要求，再到场地的选择等方面，都作出严格的要求进行规范。第三，根据各个地区经济发展水平的不同，各地方政府出台适合地方发展建设的规章制度，适当放宽一些条件或者在一些条件上更加严格，在政策上给予一定的倾斜，这样不仅能够对社会资本更具吸引力，还能促进各地方农村养老模式的健康发展。

（二）形成完善的农村社工师事务所扶持政策体系。一个完整的农村社工师事务所的建立，需要政府和其他社会组织在各个方面进行扶持。首先，在金融政策方面，国有银行等可以适当降低银行信贷利率，增加资金支持规模，同时政府部门也可以引导证券公司、保险机构等对农村社工师事务所的建立提供金融支持，根据各地方特色进行金融试点，进行多渠道的融资方式拓展，在金融方面大力支持社工师事务所的发展，形成要老模式的多元化体系建设。其次，根据各个农村地区发展情况的不同，在土地方面给予一定的优惠政策，将社工师事务所的建设纳入建设规划，比如。可以根据需要养老人群的比例配套相应的土地。最后，人才方面的政策扶持也是必不可少的，可以鼓励在各个高校适当设立与养老服务相关的专业，由中央拨款，国家再设立专门的基金，由此来培养专业人才，为农村社工师事务所的发展注入活力。

（三）建立农村社工师事务所行为的监管机制和绩效的评价体系。农村社工师事务所的行为监管机制可以从政府、社会资本方和养老人群自身这三个方面出发来进行建立。首先，各地方政府可以在各村镇成立专门的社工师事务所监督小组，不定期对事务所的工作安排、资金流向、人员配置等方面进行盘查，一旦发现不合理行为，根据出台的法律法规进行相应的处罚；其次，各参与其中的社会资本方也有权委派专业人员对资金的使用情况和事务所的运营情况进行监督和指导，实现事务所的透明化运作；最后，根据养老人群的实际需求制定相应的服务标准，并设置专门的投诉部门，在每次社工师事务所人员服务完毕以后，邀请养老人群对服务进行评价，在维护自身利益的同时也帮助事务所不断改进。[7]

农村社工师事务所的绩效评价体系可以从融资能力、服务项目的建设和管理能力、财务预算能力三个方面进行建设。首先，事务所建立的融资问题属于所有问题中的核心，一个事务所没有良好的融资能力将不利于其的可持续发展；其次，服务项目的建设和管理能力也是相当重要的，如果服务项目不具备可行性，相关人员缺乏相应的管理运营能力，那么政府和社会资本也不会选择投标；最后，事务所的财务预算能力关系着项目是否成功，因为社工师事务所对资金需求大且利润较低，如果财务预算能力不够，将会大大降低事务所抵抗风险的能力。因此，通过这三个方面建立起相应的绩效评价体系，不仅能够引导服务项目按照标准化的方向发展，还能保障社工师事务所的健康性和可持续性。

结语

目前我国面临着人口的高速老龄化，并且养老机构以及专业服务人群存在着巨大缺口，尤其是农村地区最为严重。在此现状下，各级政府都在积极探索不同的养老供给方式，由此来帮助完善我国的养老服务体系。在PPP模式下建设农村社工师事务所是现在我国养老服务体系建设多元化发展的新趋势，这种新趋势不仅能够改善我国农村地区的养老现状，提高养老服务质量，还符合国家引导社会资本参与公共服务建设的宗旨。[8]本文根据目前我国农村地区的养老服务现状，以政府、社工师和养老人群为出发点，分析了建设农村社工师事务所的优势，提出了农村社工师事务所的建设路径以及相关的政策建议。由于各个农村地区经济发展水平和人口密度不同等因素存在差异性，具体地区的PPP模式下建设农村社工师事务所还需要根据各地的特殊性进行具体的研究。

[1]林慧芳.浅析人口老龄化对经济发展的影响[J].全国商情,2016（29）:112.

[2]陈美慧.老年人监护制度研究[D].泉州：华侨大学,2015.

[3]尹曙光.人口老龄化背景下我国养老服务方式分析[J].合作经济与科技,2014(18):140-141.

[4]马新文,方涛.我国西部地区构建农村养老保险制度的基本设想[J].宁夏社会科学,2005(2):63-68.

[5]熊明.群众“看病难”“看病贵”的成因与对策分析[J].中共铜仁地委党校学报,2010(1):55-57+80.

[6]周蓉.成都市养老产业发展问题及对策研究[D].成都：四川师范大学,2016.

[7]马艳珍.北京市老年人机构养老需求及其影响因素研究[D].北京：首都经济贸易大学,2015.

[8]赵欢.我国养老机构应用PPP模式建设与管理研究——以陕西省为例[J].中国商论,2016(21):180-181.