中印边界冲突与肯尼迪政府对印度的军事援助(1962-1963)

(华东师范大学 历史学系,上海 200241)

1962年10月20日-11月19日，中国与印度因领土争端在边界地区爆发了一场武装冲突。中印间的这场冲突，不仅成为中印关系的转折点，而且给美印关系以及印度的国防政策带来了巨大的影响。从美国角度来说，肯尼迪政府为拉拢印度，实现在南亚遏制中国的战略目标，在冲突期间及其后向印度提供了大规模的军事援助，为印度巩固北部边界的国防提供了大力支持。可以说，在1962-1963年这段时间，肯尼迪政府在印度的国防建设中发挥了相当重要的作用。关于美国对中印边界冲突的反应，学术界已有一些成果，但大多数研究对军事援助这一重要问题只是粗略论述，很少有成果专门探讨美国的军事援助政策究竟是如何形成与演进的①，更为重要的是以往的研究大多对印度的视角缺少一定的关照。中印边界冲突发生后，印度开始将中国视为其国家安全的主要威胁，军事上的溃败促使尼赫鲁政府决心调整国家发展战略，改变之前重经济、轻军事的基本国策，制定出以对抗中国为主要特点的国防计划。那么，印度国防计划具有哪些内容？肯尼迪政府又是如何看待并回应的？目前学术界对这些问题还缺乏系统、深入的讨论。有鉴于此，本文尝试利用美国与英国的解密档案，以印度的国防计划为切入点，考察肯尼迪政府对印度的军事援助，以期为更深入理解这一时期的美印关系提供新的参考。

一 中印边界冲突与肯尼迪政府对印度的紧急军事援助

印度独立以后，一直将重心放在经济发展上，没有对国防建设给予太多的重视。随着中国与印度在边界问题上的矛盾日益突出，在1959年底的郎久和空喀山口事件后，印度政府才开始逐步增加军费开支，巩固边防。这具体表现在两个方面：第一，扩充陆军，调整兵力部署，重点布防东北地区；第二，从苏联购买AN-12运输机与Mi-4直升机，并考虑引进苏式米格-21战斗机。1962年5月，印度总理尼赫鲁(Jawaharal Nehru)在给英国首相麦克米伦(Harold Macmillan)的信中说：“除了巴基斯坦，我们还面临中国对北部边界的长期威胁。我们对此非常担心，甚至超过了对巴基斯坦的担忧，已经采取了一系列措施应对这一威胁。”[1]

然而，短期的扩军备战无法从根本上提高印度的军事力量。1962年10月20日，中印冲突爆发后，印度陆军在武器装备上的落后充分暴露出来。英国驻新德里高级专员观察说：“印度人突然痛苦地认识到中国在军事上的优势。”[2]为弥补火力上的劣势，印度政府向美国、英国与加拿大等西方国家提出了紧急军购的请求。10月26日，印度考尔将军向美国驻印大使馆陆军武官表示急需以下武器：点50口径机关枪，便携式火焰喷射器，4.2英寸迫击炮，105毫米榴弹炮，以及足以维持30天战斗的弹药[3]reel 10, 94。这里要指出的是，在冲突初始阶段，印度坚持依据商业原则购买武器，不愿接受军事援助。原因是，印度政府担心接受军援会有损它的不结盟立场，破坏它在亚非世界的形象与地位。10月26日，在给肯尼迪的信中，尼赫鲁也只是委婉地寻求美国的“同情与支持”，并没有明确请求军事援助[3]reel 10, 100。

随着战事持续进行，印度逐渐无法承受军购带来的财政负担，开始放弃不接受援助的立场。10月29日，尼赫鲁首次明确向美国驻印大使加尔布雷斯(John Kenneth Galbraith)表示，印度需要美国的军事援助[4]reel 10, 361。与此同时，印度政府也开始向西方国家寻求无息且还款期限长的贷款，或用印度货币卢比购买装备的可能性，其实质是在向西方请求军事援助[5]。为协调各国的装备供应，11月初，印度政府制定出相应的统筹机制：各军种将具体装备需求列成清单交国防部，国防部汇总后转交财政部审核，再提交内阁批准；获批的清单，根据供应国进行分类，然后由财政部、外交部与国防部高级官员组成的工作小组递交给相关国家驻印度的外事代表[6]。11月9日，印度政府向美国驻印大使馆递交了第一份正式的军援清单，主要包括点30口径机枪、81毫米迫击炮等步兵武器以及轻型坦克的零配件[3]537-538。此外，英国、加拿大与澳大利亚等英联邦国家也是印度求援的主要对象。

肯尼迪政府对中印边界冲突的因应，首先是由它在南亚的战略目标以及印度在美国外交中的突出地位所决定。肯尼迪政府在南亚的总体目标，是希望同时发展与印度和巴基斯坦的友好关系，使它们成为其在南亚“对付共产主义扩张的堡垒”[7]66。但在印、巴之间，肯尼迪更看重印度，这主要源于两层考虑：第一，希望巩固美国与不结盟国家的关系，扩大美国在第三世界的影响力，而印度作为不结盟阵营的领袖，自然成为他拉拢的首要对象；第二，中苏分裂以及越战的逐步升级，使得美国对中国在亚洲尤其是东南亚地区的意图日益警惕与担忧。为此，肯尼迪政府希望印度能够同美国合作，遏制“共产主义在南亚与东南亚的扩张”[8]273-274。为拉拢印度，美国联合英国、联邦德国等组成多国银行团(Consortium)，为印度第三个五年经济计划的实施提供了大规模的经济援助，其中仅美国在1961-1963年承诺的援助就多达10.45亿美元[9]110。对于巴基斯坦，虽然肯尼迪政府仍然将它视为美国的重要盟友，但印度之于美国冷战战略的意义，使得肯尼迪甘愿冒牺牲美巴关系的风险，在南亚政策上更偏向印度。肯尼迪的主要幕僚之一、国家安全委员会官员罗伯特·科默(Robert Komer)在一份备忘录中就指出：“如果我们必须在巴基斯坦和印度之间选择，后者要重要得多。”[8]274

此外，大约发生在同一时间的古巴导弹危机，也使美国从全球冷战的思维来看待中印之间的地区性领土争端，并进一步强化了肯尼迪政府支持印度的决心。中印边界冲突与古巴导弹危机两大事件在时间上的接近，促使美国将二者联系起来，怀疑中国有意配合苏联，在远东发动攻势，以牵制美国[10]93。美国决策者认为，中印边界冲突的意义堪比古巴导弹危机，“是共产主义入侵的又一例证”[4]358-359。国务卿腊斯克在给美国驻巴基斯坦大使馆的电报中指出：“在自由世界与中苏集团的全球对抗中，中印边界战争的重要性仅次于古巴导弹危机。我们希望我们的盟友能够竭尽所能，应对共产主义的挑战。”[11]对于美国而言，中印冲突是对南亚地区安全以及美国全球战略利益的重大威胁，它不只是一场地区性的边界争端，其更深层次的意义在于使南亚次大陆成为了“自由世界与共产党人全面对抗的新地区”[4]358-359。

上述因素决定了美国必然愿意积极回应印度的援助请求。肯尼迪政府认为，中印冲突以及印度的军援请求给美国带来了进一步拉拢印度对抗共产主义阵营的机会。美国驻印大使加尔布雷斯在给国务院的电报中指出：“我们的迅速反应将最大程度地振奋印度军队的士气，有利于印度对美国的政治态度转变，对阻止中国的前进也是至关重要的。”[4]350-3511962年10月28日，肯尼迪致信尼赫鲁，除了对印度表示支持与同情，还暗示他可以与美国驻印大使讨论“如何将支持转化为最实际的帮助”[4]359。在收到尼赫鲁的正式援助请求后，肯尼迪政府迅速作出一系列反应。首先，美国参谋长联席会委派约翰·凯利(John Kelly)少将率领一个小型顾问团前往印度，在驻印大使指挥下，负责为大使馆提供军事援助问题的意见[4]362。其次，第一批军事装备在11月4日通过空运交付给新德里的印度政府。

然而，美国对印度的军事援助给它的盟友巴基斯坦造成了强烈的“情感冲击”，以致巴基斯坦上至政府领导人下至普通民众都对美国此举宣泄了强烈的愤怒。11月中旬，巴基斯坦首都卡拉奇爆发了抗议西方对印度军事援助的大规模示威游行[12]。更刺痛巴基斯坦总统阿尤布·汗(Ayub khan)的是，肯尼迪曾在1961年向他保证，美国向印度提供任何军事援助，都会事先与巴基斯坦磋商。在深感失望之余，阿尤布致信肯尼迪，对其失信之举表示了强烈不满。阿尤布担心的是，美国对印度的军援会打破南亚次大陆的军事平衡，“对巴基斯坦的国家安全构成严重的威胁”[4]380。

虽然巴基斯坦在肯尼迪的南亚战略中的重要性相对下降，但作为美国在亚洲不可或缺的军事盟友，它的反应让肯尼迪政府不得不有所顾忌，使美国决策者不得不考虑这样一个问题：该如何限定对印度的军事援助？换句话说，美国的军事援助究竟是只用于满足印度对抗中国的需要，还是要着眼于支持其更广义的国防建设计划[3]reel 10, 454？如果是后者，势必遭到巴基斯坦更强烈的抗议，进而可能破坏美巴同盟关系。所以，美、英等援助国面临的不仅仅是协调的问题，还有如何限制军援的范畴及使用的问题。

为了更好地协调对印度的军事援助，1962年11月12-14日，美国与英国官员在伦敦召开了三天会议。会议记录显示，美、英两国对军事形势、中国意图等问题的判断基本一致。他们认为，中国不太可能对印度发动大规模进攻，但次年春季的战争可能更加激烈，中国的目的是“羞辱印度”，并打击印度的经济发展计划[13]。会议确定了援助的基本目标：以防止战争升级为前提，确保印度至少能够守住目前控制的地区，并在军事计划中征求西方的意见[14]。至于如何援助，会议决定：在3到5个月内，帮助印度组建5个步兵师，援助装备限定在自动步枪、通信设备、远程雷达、迫击炮、山炮、机枪和轻型坦克等范围内，最重要的是“只能用于与中国的战争”[15]。1962年11月14日，美国国务院助理国务卿菲律普·塔尔博特(Philip Talbot)与印度驻美大使B.K.尼赫鲁签署协议，确定自11月3日起美国政府向印度政府提供“用于防御中国直接进攻”的援助[3]reel 10, 649-651。

然而，美国驻印大使加尔布雷斯却认为，伦敦会议制定的援助框架无法满足印度的实际需要。他在给国务院的电报中指出：“考虑到我们过去老是大谈中国共产党的侵略意图，现在不能倒退回去，告诉印度要削减自己的计划，同时认为中国人都是小绵羊而限制我们的援助”；他判断，印度政府必将制定长期的国防计划，包括扩大军购和国防生产，因此认为美国的援助应当从这一长远计划出发，帮助印度全面开展国防建设[3]reel 10, 743-744。

中印边界军事局势的发展，加强了加尔布雷斯主张的说服力。11月18-19日，瓦弄与邦拉迪相继被中国军队占领。由于担心中国对印度城市尤其是对加尔各答实行报复性轰炸，印度没有动用空军提供空中支援，惊慌失措的尼赫鲁于11月19日向肯尼迪发出了紧急求助信，请求美国派空军直接干涉[15]。尼赫鲁此举，可以说是对印度长期奉行的不结盟政策的重大背离。就在同一天，美国政府最高层召开讨论中印冲突的会议，原本的议题是批准伦敦会议的决定，但肯尼迪及其幕僚意识到，伦敦会议的援助方案已经跟不上形势需要。国防部长麦克纳马拉(Robert McNamara)指出，当务之急是要弄清中印边境的军情，他建议向印度派遣一个高级别使团，摸清形势后再制定援助计划；肯尼迪总统批准了这一提议，并决定立即向印度提供C-130运输机以及C-119运输机的零配件[4]394-396。

令美国和印度始料不及的是，11月19日，中国政府突然宣布单方面停火，并将军队撤回1959年实际控制线。虽然美国无法判断中国的真正意图与目标，由国务院助理国务卿、资深外交官哈里曼(William Harriman)率领的代表团仍然按照计划抵达新德里。

二 冲突结束后的哈里曼使团、印度“3+3”军备计划与美英拿骚会议

在肯尼迪政府看来，中印边界冲突是一个天赐良机。它不仅有利于美国进一步拉拢印度，使“觉醒的和加强的印度与美国一起遏制红色中国”[4]435，而且为美国创造了一个解决克什米尔争端的绝无仅有的机会。肯尼迪相信，中印边界冲突已经使印度认识到中国的“威胁”，并决心要与之对抗，这为印度与巴基斯坦取得利益共识创造了条件，只有印巴和解，才能真正实现在南亚遏制中国的战略目标[3]reel 11, 137。所以，美国急于抓住机会，推动印巴握手言和。

另一方面，巴基斯坦政府也要求美国利用其影响力，敦促印度与巴基斯坦就克什米尔问题展开对话。如前所述，美国对印度的军援被巴基斯坦视为对其国家安全的严重威胁，并认为只有彻底解决克什米尔争端，才能解除这层威胁。阿尤布在给肯尼迪的信中暗示，问题的解决取决于“印度一方态度的变化”[4]379。在与哈里曼的会谈中，巴基斯坦外交部秘书德拉维(Dehlavi)更是明确要求美国说服印度在谈判中让步[16]6。美国驻巴基斯坦大使马康卫(Walter P. McConaughy)向国务院建议，只有推动克什米尔谈判取得实质性进展，才能不至于破坏美国在巴基斯坦的地位，并让巴基斯坦接受美国对印度的军事援助[17]95。

所以，出于遏制中国的战略考虑和巴基斯坦方面的要求，美国必须认真考虑如何促成印巴和解，这其中既有追求战略利益的主动姿态，也是迫于维护美巴关系而作出的被动反应。在这个背景下，肯尼迪政府开始向尼赫鲁施加压力，要求印度与巴基斯坦就克什米尔问题进行谈判，这也是肯尼迪总统交付给哈里曼的主要使命之一。

起初，尼赫鲁在克什米尔问题上的态度颇为强硬。他在与哈里曼的谈话中表示：“印度已经被中国的进攻所羞辱，民众无法再忍受向巴基斯坦让步而带来的进一步屈辱”，“如果谈判破裂，将使印度的处境更加糟糕”[4]414-417。为了将印、巴拉到谈判桌前，哈里曼与同时抵达的英国联邦关系大臣邓肯·桑迪斯(Duncan Sandys)在新德里与卡拉奇之间展开了穿梭外交。美国政府向印度暗示，印度对克什米尔问题的态度将影响到美国的军援政策。12月6日，肯尼迪致信尼赫鲁，表示美国愿意向印度提供最大程度的援助，同时还表示：“如果分裂印度和巴基斯坦的主要问题即克什米尔问题得以解决，那么阁下便能整合资源，(与巴基斯坦)联合起来对抗中国人。”[4]422-423由于对军援的高度依赖，在美国与英国的反复劝说与压力下，尼赫鲁最后被迫同意与巴基斯坦举行部长级会谈[4]417。

哈里曼使团的另一项主要任务，是评估印度的国防力量与军事需要，以便美国政府制定更为明确的援助政策。与哈里曼随行的，还有以四星上将保罗·亚当斯(PaulAdams)将军为首的陆军部、空军部等军方人员。在提交给参联会的报告中，亚当斯将军陈述了军方对印度国防力量的观感。报告指出，印度的情报体系和情报收集能力存在非常严重的缺陷；陆军装备极其混杂而且落后，大部分仍是二战时期的武器，极寒山地的作战能力薄弱是最严重的问题；空防体系落后，不仅覆盖范围小，而且不足以防御现代战斗机的进攻[3]reel 14, 873。

与中国的军事冲突，让印度认清了自身国防力量存在的种种缺陷。正是在哈里曼代表团访问期间，印度新上任的陆军参谋长乔杜里(Chaudhuri)将军提出了两步走的“3+3”军备计划：第一阶段，对损失惨重的3个师进行装备更换和兵员补充；第二阶段，到1963年底前重新组建3个步兵师，并加强山地作战训练[3]reel 11, 77-79。这项计划比美英伦敦会议确定的5个师的援助规模只多出1个师，所以美国军政官员都认为比较合理，建议白宫接受。哈里曼在提交给肯尼迪总统的报告中指出，继续向印度提供适当规模的援助，是符合美国的重大国家利益的；他认为，停火不一定给中印边界带来稳定，所以应该考虑“中国在任何时候再度发起军事进攻的可能性”；他进而指出，印度军事上的溃败使中国的声望得以加强，尤其是在南亚和东南亚，美国如果拒绝援助印度，将使人们对美国对抗共产主义的姿态产生怀疑，而印度作为世界上最大的民主国家，它的削弱和崩溃将打击整个自由世界的信心[18]。

于美国而言，印度的军援请求既是机遇也是难题。如何把握好援助的力度，让肯尼迪政府相当头疼。如果规模太大，势必遭至巴基斯坦更为强烈的抗议，也会面临国会的质询；若是规模太小，则无法达到巩固美印关系、拉拢印度共同遏制中国的效果。但可以肯定的是，美国不会浪费这个千载难逢的机会。

为化解上述困境，美国政府认为，最好的办法是说服英国共同承担对印度的军事援助，这既可以减轻巴基斯坦方面的压力，又可以最大程度满足印度方面的需求。让英国与英联邦承担对印军援尤其是空防的主要责任，是肯尼迪政府在中印冲突期间便有的想法。但英国麦克米伦政府出于对财政负担和与中国发生直接对抗的担忧，对美国的提议一直消极回应。1962年12月初，美国国家安全委员会下属的南亚小组委员会向总统建议：第一，在接下来两到三个月内的紧急阶段里，美国向印度提供上限为6000万美元的军事援助；第二，紧急阶段的军事援助不超过1.2亿美元，尽可能说服英国、英联邦与美国平摊(按1：1原则)[19]。肯尼迪批准了小组委员会的上述建议[4]429-430。与此同时，他致信英国首相麦克米伦，希望英国与英联邦能提供6000万美元的军事援助，并提议英国与英联邦出动战斗机群援助印度的空防，美国则负责雷达与其他地面装置[4]419-420。麦克米伦在复信中表示，愿意与美国一起承担军事援助，但没有告知具体的援助数额，其目的仍然是为了留下一定的回旋空间，避免日后背上难以承受的财政压力[4]430-432。肯尼迪政府很了解英国的顾虑，所以英国是否会同意平摊，对美国来说仍然是个未知数。

1962年12月17—18日，美国与英国官员在伦敦召开事务官(official)级别的会议，就军事援助的基本原则和政策细节进行磋商。会议期间，英国政府接受了美方提出的上限为1.2亿美元，美国与英国、英联邦各承担一半的援助方案；该方案还对伦敦会议的内容作出修正，决定帮助印度在1963年底之前组建6个山地师；会议认为，这个规模的援助既符合印度的实际需要，也不会遭致巴基斯坦方面的强烈抗议；最后，双方决定将讨论结果形成报告，报送正在拿骚会晤的两国首脑批准[20]。

在拿骚，美、英最高领导人对军事援助的数额和平摊原则没有异议，但对于如何处理克什米尔谈判与军事援助的关系却分歧严重。麦克米伦等英国官员要求，军事援助必须以解决克什米尔问题为前提；美国领导人却认为，南亚的主要问题是“中国的威胁”，而不是克什米尔，不主张将克什米尔谈判作为军援的必要条件。肯尼迪指出，如果对印度过于施压，可能导致它的政治立场更趋强硬。会议的结果某种程度上说是两国意见妥协的产物：优先交付可在次年春天之前帮助印度巩固国防的装备，这批援助将不以克什米尔谈判为条件；后续的进一步援助将视克什米尔问题的进展而定。此外，作为对尼赫鲁11月19日求援信的回应，美、英两国领导人决定向印度派遣联合空防代表团，待实地考察后，再决定是否出动战斗机为其提供空防保护[21]。

截止到1963年1月，美国陆续向印度交付了总价值约为2200万美元的军事装备，主要包括12架C-130运输机、步兵轻武器及弹药、C-119运输机零配件、两架“驯鹿”(Caribou)运输机以及护目镜5万副、冬装25000件等军需用品[3]reel 11, 876-878。印度在接受美国军事援助的同时，与巴基斯坦的部长级谈判也在曲折地进行着。

三 印度三年国防计划与肯尼迪政府的进一步援助

1962年中印边界冲突给印度造成的影响之一，是使它认识到自身军事力量的落后，决心加快国防现代化的步伐。在冲突期间，印度内阁秘书兼国防部首席秘书凯拉(S. S. Khera)向美国驻印大使加尔布雷斯表示：“即便当前的战争停止了，印度也会继续加强国防建设，我们再也不会重蹈覆辙。”[3]reel 10, 5851963年2月6日，印度计划部联合部长古尔扎里·南达(Gulzaril Nanda)在全国广播讲话中说：“只有让侵略付出代价并铩羽而归时，我们才能捍卫和平。我们的经济与国防力量越是强大，越过边界而来的威胁就越小。赤裸裸的现实是，我们对北方邻居的信心已经破灭，短期内是无法恢复的。从此以后，印度要随时保持警惕，为一切可能性做好充分准备。……从现在开始，必须将国防与经济发展作为国家经济计划不可或缺、相互关联的部分。”[22]192正是从上述观念出发，尼赫鲁政府决心顶住经济发展的巨大压力，开始将长期军备计划提上日程。

学术界通常了解的是印度1964年颁布的五年国防计划，却很少有学者注意到，早在1963年4月，印度政府就曾制定过一项为期三年的国防计划，可视作五年国防计划的前身。印度1964年的五年国防计划，是印度在美国约翰逊政府要求下，作为美国军事援助的前提条件而制定的，是印度与美国意见的结合物；而三年国防计划则是印度尼赫鲁政府在军事失败后仓促出台的，更能反映出它最初始的目标与构想。

印度三年国防计划书开宗明义指出：“1962年10月中国对印度的‘入侵’，导致中国成为本国安全的严重威胁。”所以，印度政府决定，在继续进行第三个五年计划的同时，实施巩固国家安全的国防计划。计划提出了印度的国防建设主要有四大目标：第一，将陆军增加到21个师；第二，加强空军，为陆军和防务薄弱地区以及重要城市提供近距离支持；第三，发展国防工业，提高本土制造武器和装备的能力，确保足以应对战争对储备物资的消耗；第四，改进通讯、运输等辅助设施，使它们能充分满足全面战争的需要[23]。为实现上述目标，印度1963—1964财政年度的国防预算为18.21亿美元，在总预算中的比重高达32%，是1962—1963年度预算7.9亿美元的2.5倍；其中，陆军是印度重点建设并投入最大的兵种，其预算从1962—1963财政年度的5.16亿美元增加到1963-1964年度的12.8亿美元，并计划实行大规模扩军，到1964年4月总兵力达到84万人，比中印边界冲突前夕的陆军人数将近翻一番；此外，空军也是重点建设对象，计划建成45个空军中队，预算从1962—1963年度的1.68亿美元增加到1963-1964年度的2.63亿美元[3]reel 12, 553-556。印度三年国防计划的制定，标志着印度国家发展战略的重大调整，由之前的重经济、轻军事转变为国防建设与经济发展并行。为减轻自身的外汇负担，尼赫鲁政府将国防计划以备忘录形式分别递交给美、英两国政府，希望美国与英国能够提供最大程度的支持。印度主动将如此高度机密的信息与美、英分享，凸显出它对美、英等西方国家援助的巨大期望以及它此时外交政策的倾向性。

与拿骚会议确定的紧急援助性质不同，印度此时要求的是对其三年国防计划的长期援助，超出了拿骚协定的范畴。肯尼迪政府的第一个难题是：进一步军援是否要与克什米尔谈判挂钩？虽然在美、英的联合压力之下，尼赫鲁同意与巴基斯坦展开部长级会谈，然而经过几轮交锋后，克什米尔问题没有取得任何实质性进展。更让印度政府感到愤怒的是，在印、巴谈判正在进行之时，巴基斯坦与中国于1963年3月签署了关于边界问题的协定。由此，印度在克什米尔问题上的态度不仅更趋强硬，而且对美国的压力也逐渐感到反感与不满。印度驻美大使B.K.尼赫鲁在与美国国家安全事务特别副助理卡尔·凯森(Carl Kaysen)的谈话中指出：“美国对印度的压力是没用的，引起了印度越来越强烈的抵抗。把军事援助与解决克什米尔问题挂钩是个错误。……在印度，这个问题被看作是用拉达克来交换克什米尔。若进行了这笔交易，每个印度人更愿意保留克什米尔而忘记拉达克。此外，为什么只对印度人而不对巴基斯坦人施压呢？”[3]reel 12, 138-139

最开始，美国坚持的立场是，避免给印度造成不必解决克什米尔问题也能获得军事援助的印象[15]816。但印度的强烈反应使一些美国官员开始考虑将援助与克什米尔问题脱钩。4月25日，美国国家安全委员会官员罗伯特·科默(Robert Komer)在给肯尼迪总统的备忘录中指出，印、巴克什米尔谈判迟迟没有实质进展，在这种情况下，美国是否还要继续搁置对印度的进一步军事援助，进而丧失联合印度遏制中国机会的风险？科默向肯尼迪总统建议，在谈判已经陷入僵局的情况下，美国不能让这个问题成为“谋求更大利益的障碍”[3]reel 12, 675-677。驻印度大使加尔布雷斯也上书白宫，请求美国政府支持印度的国防建设计划。他指出，美国不能要求以解决克什米尔争端作为提供军事援助的条件而向印度过度施压，否则将带来无可挽回的损失，“印度在对抗中国人时表现出来的那股执拗是我们最宝贵的财富”[3]reel 12, 856-857。肯尼迪总统支持了上述意见，在4月25日的总统会议上，他向麦克纳马拉和腊斯克指出，美国不能因克什米尔问题而将援助搁置太久，否则将损害美印关系，“没有印度，很难想象我们如何制止中国共产党人”；他还专门指示，在与印度会谈时，尽可能通过国防部而减少国务院的参与，避免让军事援助与克什米尔等政治问题挂钩[4]561-565。

在确定将军事援助从克什米尔问题抽离开来后，剩下的便是决定援助的规模了。从遏制中国的战略目标与巩固美印关系的政治利益来说，美国必然希望尽可能支持印度的国防建设。问题在于：出于对巴基斯坦和国会态度的顾虑，肯尼迪政府不得不将援助限制在可操作范围，不可能有求必应；但如果实际援助和印度的要求相差太远，势必导致印度对美国期望的“幻灭”。此外，美国政府还担心，印度过于庞大的国防计划将使它背上沉重的经济包袱，进而影响到它正在西方援助下实施的第三个五年计划。国务院情报和研究局官员托马斯·休斯(Thomas Hughes)在给国务卿的备忘录中就认为，印度国防预算的大幅度增加，将使它削减在医疗、社会福利等方面的投入，把更多资源集中用于国防工业的发展，继而也会增加美国的援助负担[3]reel 12, 644。科默在与印度经济与国防协调部秘书布塔林加姆(Bhoothalingam)的谈话中指出，针对中国的国防建设是一项长远任务，希望印度能够慎重地考虑这对于一个发展中国家和美国带来的负担[3]reel 12, 656-657。用即将接替加尔布雷斯出任驻印大使的切斯特·鲍尔斯(Chester Bowles)的话来说，美国的目标应该是确保对印度的军事援助维持在合理规模，同时满足它“对自尊心与安全的追求”[24]2。

对于如何回应印度，美国政府内部也存在意见分歧。国防部长麦克纳马拉觉得印度的扩军计划“简直是疯狂”[3]reel 12, 816-819，他认为，印度陆军比较合理的规模是65万人，即16～17个师；至于如何帮助印度实现这个目标，据他估算，大约需要1.5亿美元，而且应该和拿骚协议一样继续由美、英平摊[25]。但科默认为，麦克纳马拉建议的援助规模太小，远不能满足印度的诉求，他建议从“既没有战略意义，也没有政治价值”地区的军事援助项目中分拨出一批给印度；此外，科默还建议，美国在制定出明确的军事援助政策之前，应该尽早兑现空防援助的承诺，唯有如此，才能加强印度对美国协助其防务的信心，同时也为美国研究军事援助政策争取时间[3]reel 12, 675-677。科默所谓的空防援助，指的是1963年2月由美国、英国、澳大利亚与加拿大四国代表组成的赴印空防代表团的建议，由美、英出动战斗机中队为印度提供空防保护。报告提交后，美、英两国迟迟没有采取相应的行动，主要原因在于英国担心与中国发生直接对抗，一直采取消极拖延的立场。

印度拟采购超音速战斗机的计划，促使肯尼迪政府开始认真考虑这个问题。中印边界冲突给印度国防政策带来的最大影响之一，是使印度决心加强空军建设。早在1962年11月，印度经济与国防协调部部长克里希纳马查里(T. T. Krishnamachari)在与英国官员的谈话中就说：“击退中国进攻必须依赖于大力发展现代化的空军力量。”[26]三年国防计划提出，空军建设的主要目标是建成三个超音速战斗机中队。出于对巴基斯坦反应的顾虑，无论是华盛顿的政府高层，还是美国驻印大使，都认为不能满足印度的这项诉求。为了打消印度购买超音速战斗机的念头，美国政府认为，成本最低的办法是采纳空防代表团的建议，由美、英空军为印度提供空防保护。为此，在1963年5月之前，肯尼迪政府多次劝说英国与它一起行动，却屡屡遭到英国拒绝。

虽然国务卿腊斯克仍然建议，美国应该坚持说服英国，但肯尼迪已经对英国的态度感到非常不满，甚至考虑抛开英国，由美国单方面为印度提供空防保护。在1963年5月9日召开的国家安全委员会会议上，肯尼迪说：“如果我们打算保卫(南)朝鲜和泰国，为什么不能承担保卫印度的义务呢？”他认为，空防是化解局势的关键，即便英国不同意参加，美国也要在印度部署雷达，并进行空防演习；他还说：“如果西方失去了印度，没有人真正在乎香港的未来。如果英国拒绝和美国一起行动，那我们就举行美印空防演习。”[4]586最后，肯尼迪批准了腊斯克建议的以英国参与为前提的空防援助方案，但又要求国务院与国防部研究，如果英国拒绝，美国如何单方面实施的问题[4]589。至此，肯尼迪政府的思路逐渐朝着双重援助的框架发展，即有限规模的军事装备援助和空防援助。剩下需要做的是，摸清印度政府对联合演习的态度[4]593-596。

1963年5月中旬，印度国防与生产协调部部长克里希纳马查里访问美国，主要目的是争取肯尼迪政府对印度国防计划的援助。在与克里希纳马查里的会谈中，肯尼迪告诉他美国愿意考虑以下援助：提供移动雷达并训练印度人使用，优先考虑提供C-119运输机的喷气发动机以及道路与通讯设备的援助，向印度派遣专家，提供后勤与维护建议，转交一座弹药厂；但肯尼迪没有承诺具体的援助数额，也拒绝了印度购买F-104战斗机的请求[4]601-604。此外，在与国务卿腊斯克的会谈中，克里希纳马查里透露，印度可以接受西方战斗机群以联合演习的形式访问印度，只要该方案是合作性的，而且是以加强印度防务为目标，便不会有政治问题[4]599-600。得到印度政府点头同意后，5月23日，肯尼迪向麦克米伦发去了语气颇为强硬的信函，表示如果英国拒绝参加，美国将单方面与印度举行联合演习[27]。面对肯尼迪的最后通牒，英国麦克米伦政府最后选择了让步，同意出动战斗机中队，协同美、印举行联合军演[4]607。

麦克米伦在空防问题上的妥协，让肯尼迪相当满意，使他愿意考虑减少英国承担的军事援助。1963年6月1日，肯尼迪在给麦克米伦的信中表示，只要英国能够增加对印度经济援助的数额，美国可以不再坚持拿骚会议的1：1原则，英国只需提供1000-2000万美元的军事援助即可[28]。6月25日，美国与英国官员依照惯例在伦敦开会讨论对印度的进一步军援问题。美国官员威廉·邦迪表示，美国在1963-1964年度将向印度提供5000-8000万美元的军事援助，并且与印度政府只讨论援助项目，不讨论具体数额；英国政府同意将它的援助数额限定在1000-2000万美元。美国与英国军援的比例实际上已从拿骚会议的1：1调整为4：1。此外，美、英两国官员还商定，要限制印度进行“不理智的军购”[3]reel 12, 988-991。6月30日，肯尼迪与麦克米伦在白桦果园(Birch Grove)发表了关于向印度提供进一步军事援助的联合声明[29]。

在接受西方军事援助的同时，印度也设法从冷战的另一方——苏联寻求支持与援助，主要考虑的是在两大阵营之间维持平衡，确保其外交战略不偏离不结盟政策的轨道。为此，印度官员在多个场合向美、英政府强调坚持不结盟立场的重要性。1963年7月初，据美国情报部门报告，苏联政府决定向印度提供地空导弹[3]reel 13, 125。7月16日，印度外交部秘书考尔携带两份清单访苏：一份是正式谈判清单，包括地空导弹、国防生产所需的工厂和设备；另一份是试探性谈判清单，包括轻机枪、轻型坦克等等[3]reel 13, 180-182。在美国驻印大使向印度政府就此表示关切时，印度官员只表示，印度不能拒绝苏联援助，原因有二：第一，出于对国内舆论和不结盟政策的考虑，第二，希望利用苏联军事援助带来的政治效应对抗中国[3]reel 13, 213。

新上任的美国驻印大使切斯特·鲍尔斯认为，印度之所以接受苏联的军事援助，主要是由于美国的援助远没有达到印度的期望，美国只有加大援助力度，才有可能阻止印度从苏联购买武器。鲍尔斯向国务院建议，美国向印度提供为期五年的军事援助，每年7500万美元；他认为，美国可借此换取印度将国防预算控制在合理范畴的保证，不仅有助于使印度在对抗中国的大战略中发挥更积极的作用，而且能限制它从苏联采购武器的规模；他还带着这个方案飞往华盛顿，当面向肯尼迪总统陈述了意见[30]104。根据科默的报告，肯尼迪对鲍尔斯的备忘录“很感兴趣”，在原则上赞成鲍尔斯的主张，并计划召开专门会议制定明确的政策[4]690-691。然而，由于肯尼迪在11月22日遇刺身亡，鲍尔斯的建议只能暂时被束之高阁。如果肯尼迪没有遇刺，他是否会批准鲍尔斯提出的五年长期军事援助计划？美印关系是否会因此走向不同的历史发展轨迹？这些问题最终只能成为学术界的一个谜思。

四 余论

肯尼迪政府时期是美印关系的“蜜月期”，不仅表现为美国对印度大规模的经济援助，而且还体现在中印边界冲突及其后美国对印度国防建设的大力支持上。在这期间，肯尼迪政府先后向印度提供了总价值超过1亿美元的军事装备，主要用于帮助印度组建部署在中印边界的山地师。这既是出于遏制中国的冷战意识与战略考量，同时也是为了安抚巴基斯坦而作出的限定。此外，英国作为印度国防建设的另一大援助国，也在很大程度上影响并牵制了美国的援助政策。只不过，肯尼迪政府高估了美国援助的影响力，曾幻想以军援为筹码，推动印度与巴基斯坦解决克什米尔争端，继而实现在南亚遏制中国的战略目标。这一政策的失败，说明了对外援助在实现美国对第三世界的战略目标进程中的作用非常有限。

从印度角度而言，1962年的中印边界冲突对它的国防政策产生了巨大而深远的影响。自此以后，印度开始将中国视为其国家安全的主要威胁，并调整其国家的发展战略，制定了长期的国防计划。以中国为潜在的军事对手是印度国防计划最突出的特点之一，具体表现在重点加强山地师和空军建设、实现陆军轻武器现代化等方面。在维持不结盟立场的基础上，印度一方面主要向美、英等西方国家寻求支持，另一方面又利用中苏关系破裂的契机，与苏联在军事领域开始了有限的合作。

更进一步，透过美印围绕军事援助的互动过程，我们可以窥见20世纪60年代南亚国际关系格局变动的一些线索。如前面所述，印度庞大的国防计划与美国实际援助之间的落差在肯尼迪时期初现雏形，最具代表意义的就是美国拒绝了印度高度重视的超音速战斗机援助。正是在这个背景下，印度政府决定从苏联大批量引进米格-21超音速战斗机。1965年第二次印巴战争期间，由于美英对印度实行武器禁运，更进一步使印度相信西方是“不可靠的武器供应国”，坚定了印度在国防装备领域转向苏联的决心。苏联在印度国防领域影响力的上升，使其逐渐成为取代美英、主导南亚事务的重要力量。

注释：

①相关的成果有：Robert McMahon,TheColdWaronthePeriphery:TheUnitedStates,India,andPakistan, New York, NY: Columbia University Press, 1994; Denis Kux,IndiaandtheUnitedStates:EstrangedDemocracies, Washington D. C.: National Defense University Press, 1992; Paul M. McGarr,TheColdWarinSouthAsia:Britain,theUnitedStatesandtheIndianSubcontinent, 1945-1965, Cambridge University Press, 2013; Paul M. McGarr, “Uneasy Partners: Kennedy, Macmillan, and the Utility of Anglo-American Intervention in South Asia during the Early 1960s”，in Roberta Haar and Neil Wynn, ed.,TransatlanticConflictandConsensus:Culture,HistoryandPolitics, Liverpool Academic Press, 2009, pp.123-143; David R. Devereux, “The Sino-Indian War of 1962 in Anglo-American Relations”，JournalofContemporaryHistory, Vol. 44,No.1,pp.71-87；蔡佳禾《肯尼迪政府与1962年的中印边界冲突》，《中国社会科学》2001年第6期；王琛《美国对1962年中印边界冲突的反应》，《史学月刊》2002年第1期；孟庆龙《中印边界冲突中的英国因素》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2014年第6期；汪婧《中央情报局对1962年中印边界冲突的评估与美国政府的应策》，《四川师范大学学报》(社会科学版)2007年第1期。