我国聘任制公务员人事争议仲裁制度的问题及对策研究

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)

一、导论

(一)聘任制公务员

根据《聘任制公务员管理试点办法》第二条，聘任制公务员是指“机关在规定的编制限额和工资经费限额内，经中央或者省级公务员主管部门批准，以合同形式聘任、依法履行公职、由国家财政负担工资福利的工作人员”。聘任制公务员具有如下几个特点：第一，合同管理。《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)中明确规定我国聘用制公务员实行合同管理，聘任合同为聘任公务员与主管单位之间责任义务的纽带，而这是其他公务员所不具备的特征。第二，任期明确。聘用制公务员与用人单位在签订聘任合同时明确任期，任期一到，完成合同义务，即视为合同到期，还可以根据合同约定解除合同或者续约。第三，范围特定。《公务员法》规定在专业性较强和辅助性职位范围之中招聘公务员，有利于在重点岗位的公务员聘任上引入竞争机制，提高人力资源的使用效率。第四，救济特殊。《公务员法》规定聘任制公务员与聘任机关发生人事争议的，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。对于仲裁结果不服可以向人民法院提起诉讼。

(二)人事争议

《人事争议处理规定》(以下简称《规定》)中规定人事争议为“实施公务员法的机关与聘任制公务员之间、参照《中华人民共和国公务员法》管理的机关(单位)与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议。”但此规定中所界定的人事争议的范围太窄并且模糊不清，导致部分争议得不到正规途径的救济，在实践过程中明显不利于聘任制公务员合法权利的保障。

(三)聘任制公务员人事争议解决途径

聘任制公务员与其聘任机关之间的双重关系决定了双方当事人之间的人事争议有着特殊的解决方式，聘任制公务员人事争议除了可以使用普通公务员人事争议的申诉制度，还可以通过申请人事争议仲裁和诉讼解决人事纠纷。

第一，申诉制度。申诉制度是公务员特有的一种权利救济方式，是指公务员对机关作出的人事处理决定不服而依法向有关机关提出请求，由受理机关重新处理的制度。第二，人事争议仲裁制度。学界的专家学者从不同的角度对人事争议仲裁给出了不同的定义。第三，诉讼制度。《公务员法》以及处理规定简单提出当事人不服仲裁裁决结果有权利提起诉讼以维护合法权益，而并未对于提起诉讼有进一步的程序性规定，因此诉讼制度还尚难发挥其应有的作用。

二、聘任制公务员人事争议仲裁制度存在的问题

(一)从主体上看，人事争议仲裁委员会独立性、专业性不足

人事争议仲裁机构的构成和财政等许多方面仍然使其难以处于中立地位。第一，仲裁委员会人员构成还是负责人都带有浓厚的行政色彩，不利于保持仲裁委员会的中立性。第二，人事争议仲裁委员会归类于政府体制之中，在实际工作中，政府依然负责管理其人事、工资及编制，这都使得人事争议仲裁委员会的独立性大打折扣。

(二)从客体上看，人事争议仲裁受理范围不合理

《规定》和《劳动人事争议仲裁办案规则》规定的人事争议的范围，限于“因履行聘任合同发生的争议”。但是其中究竟包括哪些争议，目前在学界还未达成共识。通过对劳动争议仲裁受理范围的比较，也可以看出人事争议仲裁的范围模糊、过于狭窄。另外，由于受理范围规定的模糊性，使得人事争议仲裁在具体的实践过程中也遭遇了问题。

(三)从执行过程上看，人事争议仲裁程序不完备

目前人事争议仲裁的主要依据仅为部门规章，其效力等级低于法律和行政法规，这直接造成了人事争议仲裁程序的不规范和不科学。第一，申请时效规定不科学。人事争议仲裁的申请期限仅为六十日，时限规定也并未涉及申请时效的中止、中断；第二，举证责任配置不科学。人事仲裁举证责任遵循“谁主张，谁举证”的原则。然而在现实的聘用关系中，聘用制公务员和用人单位在人事资料的搜集并不占有优势；第三，调解程序是否必要不明确。

(四)从法律依据上看，缺少统一、高位阶的法律依据

我国当前人事争议仲裁的主要依据仍然是国务院部门规章和各个地方政府根据具体情况制定的具体实施细则。而《立法法》明确规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律，尚未制定法律的可以允许国务院先行制定行政法规。而迄今为止，我国在人事争议仲裁上的立法仍属空白。

三、完善聘任制公务员人事争议仲裁制度的建议

(一)淡化人事争议仲裁委员会的行政化色彩，加强人员队伍建设

为了寻求公正的裁判，必须使中立的裁判者始终保持独立地位，不受其他任何权势和财力的掣肘。首先，要明确人事争议仲裁的基本属性，其是一种具有准司法性质的争议处理制度，在机构设置、人员任用上必须保持中立地位；其次，可以逐步将人事争议仲裁委员会的工作与人事与行政管理工作分离开来，逐步淡化其行政属性，建立独立的劳动争议仲裁机构，分别处理人事争议案件和劳动争议案件，待制度成熟时，将劳动人事争议仲裁机构从行政机构中独立出来，切实保障仲裁机构的第三方地位，促进仲裁的公平公正。

(二)明确人事争议仲裁的受案范围

当前对于人事争议仲裁受案范围的规定混乱不一，缺乏法律层次的统一规定，从而造成了实践中的管理混乱，因此应该运用法律的工具做出弥补。首先要明确人事管理的性质和范围，分清单位人事管理行为和内部管理行为的界限；其次，界定清晰明确的人事争议仲裁的受案范围。第一，受理范围应将由合同订立始到合同解除止过程中所发生的人事争议都纳入到仲裁的受理范围之内。第二，在法律使用中采取扩张性解释的方法，视案件的具体情况尽可能多得将聘任制公务员与其聘用机关之间可能发生的人事争议涵盖进去，扩大完善人事争议的受理范围。第三，将不属于人事争议仲裁受理范围的争议做出排除性目录。

(三)完善人事争议仲裁程序

为了保障人事争议仲裁达到理想的效果，必须从程序上解决每一个可能会有失公允的漏洞，做好权利保护的程序保障。第一，完善时效规定。将人事争议仲裁的申请期限延长至一年，应该完善相应的申请时效中断终止的事项规定，统一办案期限的规定；第二，合理配置人事争议仲裁的举证责任。第三，充分发挥调解在人事争议案件中的作用。

(四)明确和统一人事争议仲裁制度的法律依据

应加快推进相关的法律法规的制定工作以符合人事争议的处理需要。首先，要加紧人事争议仲裁立法。可以首先制定一个人事争议仲裁方面的行政法规，并以其为核心，将部门规章、地方政府规章和具体实践结合，在时机成熟时通过人大正式的立法程序，将之上升为正式的法律；其次，在制定统一的法律之前，要统一现有的聘任制公务员人事争议处理方面的法律规范和解释工作；最后，要及时发现并补充人事争议仲裁制度的法律规范的空缺。