中国特色行政法法典化的模式选择

●章志远

2012年，有感于学界千呼万唤的行政程序法迟迟不能出台和行政法律体系建立的任重道远，江必新教授提出制定一部“规范所有行政行为，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的行政基本法”的设想。〔1〕参见江必新：《迈向统一的行政基本法》，《清华法学》2012年第5期。2017年12月27日，在中国政法大学举办的“行政法总则与行政法法典化”学术研讨会上，应松年教授提出：“制定行政法总则的时机已经成熟，我们有能力借鉴民法总则的立法技术，将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。在行政法总则的指引下进一步制定行政法的分则，最终形成一部体系完整的行政法法典。”这一观点引发了与会学者的热烈讨论，除了对行政法法典化的时代价值予以普遍认同外，学者们也对行政法法典化所面临的巨大困难表示担忧。〔2〕参见万学忠：《学界首次提出构建中国行政法法典》，《法制日报》2018年1月19日第6版。

从20世纪80年代制定行政基本法梦的破碎，到21世纪初对行政程序法法典化的憧憬，再到新时代行政法法典梦的重燃，我国行政法发展始终贯穿了美丽的“法典梦”。对行政法统一法典的不懈追求，既体现了中国行政法学人强烈的使命担当，也彰显中国行政法学理不断开拓创新的精神气质。那么，当下中国为何需要再燃行政法的法典梦，行政法法典化有无实现的可能，中国特色行政法法典化的道路该如何选择，行政法学界亟待对这些涉及行政法法典化的基础理论问题作出回应。

一、中国行政法法典梦再燃的时代动因

法典是成文法的一种表现形式。相比较单行的法律而言，具有综合性、完整性特征的法典则是成文法的高级形式。一般来说，法典化是指“对一国法律进行分科编制而形成具有公力的法律书面之事业，或者是指将既有法令进行整理编辑而形成法典的工作，或者是将新设法令归类编纂而形成一编的法典工作”。〔3〕［日］穗积陈重：《法典论》，李求轶译，商务印书馆2014年版，第5页。就具体种类而言，法典既可以是针对一国所有法律的综合性法典，如《十二铜表法》；也可以是针对一国某一部门法律的综合性法典，如《拿破仑法典》。

与民法典和刑法典相比，行政法因其调整对象的广泛性和内容的易变性，使得法典化的任务更为艰巨复杂。关于行政法法典化的具体内涵，学理上尚存在“行政法总则法典化”“一般行政法法典化”和“部门行政法法典化”等三种不同见解。姜明安教授曾指出：“统一的行政法典只是将一国行政法的一般原则和基本规范编纂在一起,形成一个统一的、有内在逻辑联系的法律规范体系，而并非将一国所有的具体行政法规范汇集成一部行政法大全（这样的法律规范大全并非法典，而是法规汇编）。在统一的行政法典下，各具体领域的局部行政法典以及其他单行行政法律、法规仍有存在的余地。”〔4〕姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第27页。就其论述而言，所谓的“统一的行政法典”指的就是行政法总则的法典化。刘太刚教授在论述我国行政法法典化可供选择的模式时，提倡“总法模式— 一般行政法”，即“行政法典既包括行政领域的一般法律原则（总则部分）,也包括针对若干种不同的行政活动（不限于行政行为）的较为具体的实体规范和程序规范（分则部分 ）”〔5〕刘太刚：《中国行政法法典化的障碍、模式及立法技术》，《甘肃行政学院学报》2008年第1期。。还有的学者主张借鉴美国法律编纂方法，按照具体行政领域编纂部门法典。“《中国海关法典》将是海关执行的现行有效法律规范的汇总编纂。虽然其本身没有正式的法律效力，不能直接作为海关执法的依据对外援引适用，但是其中的每一条规范都将出自于现行有效的法律、行政法规、海关规章和规范性文件的规定，因此法典可以作为海关执法的重要参考。”〔6〕郑跃声：《关于编纂〈中国海关法典〉的初步设想》，载青锋、罗伟主编：《法律编纂研究》，中国法制出版社2005年版，第136页。撇开行政法法典化与行政法总则的关系暂且不论，本文所言的行政法法典化绝非法律汇编意义上的部门行政法法典化。在历经步步为营的单行行政立法、由地方到中央循序渐进的统一行政程序立法之后，行政法学人缘何再次燃起法典梦呢？笔者认为，新时代行政法法典梦的再燃基于如下四个方面的现实动因：

1.基本建成法治政府的规范指引。坚持依法行政、建设法治政府，既是全面推进依法治国的重点和难点，也是世代中国人的梦想。早在2004年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》就提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。后来，基于法治政府建设的艰巨性和复杂性，党的十八大报告将基本建成法治政府的时间节点推至2020年，并将其确立为全面建成小康社会的重要目标之一。2015年12月27日，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》），为2020年基本建成法治政府确定了明确的路线图和施工图。党的十九大报告将2020年到2035年确立为从全面建成小康社会到基本实现现代化时期，法治国家、法治政府、法治社会基本建成则是重要目标之一。

可以说，基本建成法治政府已经成为新时代法治建设的重中之重。根据《纲要》的规定，法治政府是否基本建成有七大“衡量标准”，即政府职能依法全面履行、依法行政制度体系完备、行政决策科学民主合法、宪法法律严格公正实施、行政权力规范透明运行、人民权益切实有效保障、依法行政能力普遍提高。“这七大标准不仅是套在法治政府建设者头上的‘紧箍咒’，而且也是人民群众衡量法治政府是否建成的‘测试仪’”。〔7〕章志远：《法治政府建设的三重根基》，《法治研究》2016年第1期。这些标准涉及法治政府建设的方方面面，都离不开相应规范的指引。每一个具体的行政管理领域，都需要积极对标落实。“行政法总论不仅仅是一个将行政行为形式、行政程序、行政组织法与国家责任法相互连结在一起之学术领域；行政法总论其实系一个秩序理念，指引着在个别行政法制度中，所涉及越来越复杂的相关事件或连续性的演变方向，以及其相称性的协助定位。”〔8〕［德］Eberhard Schmidt-Assmann：《行政法总论作为秩序理念：行政法体系建构的基础与任务》，林明锵等译，元照出版有限公司2009年版，第1页。《纲要》并不具有法律规范的刚性约束力，无法有力助推法治政府建设。可见，新时代行政法法典梦的重燃与我国法治政府建设事业自身的升级密切相关。

2.碎片化行政立法的弊端日渐显现。“现代国家的立法越来越庞杂和迅速，符合现代社会的‘对规范的渴求’。”〔9〕［德］N·霍恩：《法律科学与法哲学导论》，罗莉译，法律出版社2005年版，第21页。30多年来，我国行政立法走过了一条分散型、碎片化的发展进路。虽然行政法律规范体系已初步成型，但其弊端日渐显现，具体表现为3个方面：

（1）法律制定和修改成本高，不利于立法资源的节约。以“行政三法”为例，设定、程序、实施等方面都存在很多共性之处，但每部法律的制定都耗费了大量立法资源。“任何社会中立法和随之而来的司法、执法都是一种耗费资源的活动，而任何社会中资源一般说来都是有限的。”〔10〕苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第104页。碎片化的立法成本高昂、速度太慢，不利于行政法律规范体系的建构。

（2）法律规范之间的不一致甚至冲突现象很多，导致法律适用往往陷入困境之中。行政法律规范的冲突既存在于同一层级之间，也存在于不同层级之间。例如，《行政处罚法》第3条所规定的“无效”与《行政诉讼法》第75条所规定的“无效”内涵并非一致；对于政府采购合同，《政府采购法》第43条明确规定适用合同法，而《湖南省行政程序规定》第93条和《江苏省行政程序规定》第77条则将其明确列举为行政合同。缺乏有效的法律规范冲突解决机制，导致行政法律规范的适用呈现各自为政的分割局面。

（3）无法形成体系化、整体性的行政法认知模式，行政法律职业共同体难以维系。分散的立法模式造成了行政法律规范认知上的封闭性和垄断性，不同部门、不同地区、不同职业之间在同一问题上往往存在不同的理解，很难形成较为一致的认识。例如，在当下的行政审判实践中，特别是在信访积案的化解中，当事人、行政机关与法院之间对特定问题的理解就难以取得基本共识，往往造成行政案件上诉率过高和缠访、闹访现象的滋生；在以往的行政审批制度改革和权力清单制度的推行中，不同部门、不同地区之间之所以出现数字上的盲目攀比现象，就与对行政法上基础性概念的理解存在偏差有关。为此，必须认真对待行政法的法典化，努力消弭碎片化立法模式对行政法治的负面影响。

3.陷入僵局的行政程序法法典化。在分散式立法模式的推进过程中，行政法学界矢志不渝地呼吁行政程序法的法典化，在2003年甚至一度将其纳入了最高国家权力机关的议事日程。后来，行政法学界转而将目光投向地方，试图通过地方行政程序法的法典化“倒逼”统一行政程序法的出台。

党的十八届四中全会《决定》提出，依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。此举再次激起行政法学者的行政程序法法典梦，学者们呼吁将制定统一行政程序法提上立法日程。不过，时至今日，行政程序法仍未出现明显的法典化迹象。行政程序法法典化的受挫原因较为复杂，除了社会发展本位与立法限权理念、学者期许与官方诉求之间的巨大落差外，与其自身的名不副实也密切相关。

综观域外行政程序立法和我国目前的多部地方行政程序规章，虽然名称为“行政程序法”“行政程序规定”，但其中的很多内容都属于行政实体法范畴。例如，我国台湾地区的“行政程序法”就兼具实体与程序规范性质，甚至略具行政实体法总则的特质。学者认为，过度重视实体规范，过度轻视程序规范，实体规范与程序规范所占比例悬殊，有法律名称与内容不符之嫌，毋宁称之为“行政实体及程序法”较符合内容，“假行政程序法之名、行行政实体法之实”的立法政策，有检讨的余地。〔11〕蔡秀卿：《现代国家与行政法》，学林文化事业有限公司2003年版，第149～151页。姜明安教授也指出:“许多名称叫行政程序法的行政程序法典实质上不仅是行政程序的统一法典，而且是行政实体基本法的法典，也许叫行政法通则或行政法典更合适，叫行政程序法只是习惯而已。”〔12〕姜明安：《制定行政程序法应正确处理的几对关系》，《政法论坛》2004 年第5 期。这种以限制和规范行政权力行使为目的的行政程序法法典化的观点，自然遭到了来自行政机关的本能抵触。为此，以名实相副的行政法法典化取代行政程序法的法典化或许是未来更为明智的选择。

4.刑法、民法法典化的外在刺激。在我国三大部门法中，刑法于1979年率先实现了初步的法典化，经由1997年的全面修订而实现了成熟的法典化。历经40年的发展，我国的“刑法时代”仍未远去。在社会治理进程中，刑法思维依旧占据主导地位，入罪立法某种程度的泛滥即可佐证。随着社会形势的发展和刑事政策的调整，学者主张应当全面修订刑法典。“一方面，随着法治的发展和进步，刑法观念也不断更新，这对刑法的基本原则和制度都提出了许多新的要求，对此只能采取系统修订刑法典的方式。另一方面，从技术的角度看，当刑法典结构需要作重大调整时，系统修订刑法典是最有效、最全面的方式，否则既难以对刑法典的相关章节进行整合，更难以对其作章节顺序上的调整。”〔13〕赵秉志：《当代中国刑法法典化研究》，《法学研究》2014年第6期。1986年4月《民法通则》的通过，在我国民事立法史上具有里程碑意义，铺就了通向市场经济的轨道，被誉为一部“小民法典”。党的十八届四中全会《决定》提出，加强市场法律制度建设、编纂民法典，这为我国民法典的制定带来了前所未有的历史机遇。学者认为，民法典是民族国家软实力的核心，是“社会生活的百科全书”，是市民生活的基本行为准则，是市场经济的基本法，更是裁判者裁断民商事案件的基本依据。〔14〕参见王利明：《民法典的时代特征和编纂步骤》，《清华法学》2014年第6期。2017年3月《民法总则》的通过，标志着民法典总则编编纂任务的完成；民法典各分编的编纂工作正在紧锣密鼓地进行之中，有望于2020年一并审议通过。

在刑法法典化和民法法典化高歌猛进的当下，作为后发型部门法的行政法显得分外落寞。刑法和民法的快速发展对弱势的行政法构成了挑战，也在一定程度上挤压了行政法的生存空间。没有行政法的法典化，中国特色社会主义法治体系注定是不完整的，也是无法最终建成的。可见，行政法的法典化也是刑法、民法法典化的外在刺激使然。

二、中国行政法法典化的可能

长期以来，基于行政法调整对象的广泛性和易变性，行政法法典化是一项不可能完成的任务的认识被普遍接受。“行政法的范围太广，每一类行政事项都很复杂，单就某类行政事项编成一个有系统的法典，已经很难，特别是关于经济事项。要想对全部行政采取一个整体观念，制定一部完整的协调一致的法典，象民法典和刑法典那样用一个总则概括起来，更加困难。”〔15〕王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第23页。从某种意义上来说，行政法的发展时常纠结在适不适合法典化的道路之中。“现代管制国家的行政法一直挣扎于具体与抽象的抉择。若太抽象，则无法合理因应林林总总的管制形态，使得行政法的原理原则的勉强套用，成为对具体管制内容无知的最佳证明。若太具体，则将使行政法分裂成各个管制领域，等于架空了行政法。”〔16〕叶俊荣：《行政法案例分析与研究方法》，三民书局1999年版，第2页。如果说上世纪80年代的中国行政法尚处于“北大荒”时代的话，当下中国的行政法则已经接近“北大仓”状态，拥有法典化的必要社会条件和重要实践、理论资源。总体来说，中国行政法法典化的有利条件体现在如下4个方面：

1.行政法律规范的基础可资利用。行政法的法典化并非完全另起炉灶，而是通过对现有行政法律规范的集中整理和必要增补，形成一部系统化、体系化的法典，使处于分散状态的行政法律规范之间具有更为紧密的、内在的逻辑联系。

经过30多年分散式立法的摸索，一个结构相对合理、层次较为分明的行政法律规范体系已经初步成型。除了行政组织法制进展较为缓慢以外，行政活动及监督救济法制的发展相当迅速，已经形成了特色鲜明的规范体系。例如，“行政三法”的出台，构建了程序规定与实体规定融为一体的立法格局；《治安管理处罚法》与《海关行政处罚实施条例》等单项法律法规的颁布实施，构建了行政处罚法的规范体系；《海关事务担保条例》《行政和解试点实施办法》等新型行政活动方式部门立法的先行探索，为统一立法创造了条件；《纲要》《广州市依法行政条例》《合肥市推进依法行政办法》及其他地方行政程序规定的颁布实施，则为探索制定行政法总则提供了良好的基础。同时，《国家赔偿法》《行政诉讼法》都已修改，《行政复议法》也即将进行修改。这些已有的以及即将启动的法律制定和修改活动，从规范内容和立法技术上为行政法的法典化提供了大量可资利用的资源。从节约立法成本、避免单行立法重复和冲突的角度上看，编纂行政法典不失为更加明智的选择。可见，行政法的法典化并非空中楼阁，完全可以从我国未来行政法律规范的立、改、废作业中获得充足的给养。

2.行政改革的实践智慧可资提炼。“公共行政既是行政法学者研究的有效对象，也是他们需要保持回应性的事项。重要的是，行政法应与其行政背景同步。”〔17〕［英］卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》（上卷），杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第76页。回顾40年改革开放的历史进程，可以看出行政管理体制改革始终伴随其间。《纲要》不仅重视积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型，而且本身就是对各种典型制度创新的忠实记录，能够为行政法律规范的科学整合提供有益的参考。特别是近年来深化行政审批制度改革进程中推出的各种新举措，对于厘清行政权的边界、建构有限政府和服务政府具有重要的指导价值，亟待通过成文法的形式予以确定。同时，我国行政审判实践中形成的司法与行政良性互动机制也彰显出特有的本土智慧，对行政审判环境的优化发挥了重要作用，可以及时总结提炼为正式的法律制度。〔18〕例如，《广州市依法行政条例》第55条规定：“审判机关、检察机关对行政机关提出司法建议、检察建议的，行政机关应当及时将研究处理情况书面告知审判机关、检察机关。不予采纳的，应当说明理由。行政机关应当在收到本单位败诉的行政诉讼案件判决、裁定或者司法建议书、检察建议书之日起十个工作日内，将上述文书报市、区人民政府法制机构备案。市、区人民政府应当对行政机关负责人出庭应诉情况进行年度统计并向社会公开，对实施行政行为存在的问题及时整改，提高依法行政能力和水平。”此条规定被置于“依法行政的监督”篇章之下，体现出对司法行政互动的充分认可。“所谓行政法之法典化，亦即将行政法规以及行政法院之判例，或行政机关之惯例中，具有各种行政行为之共同适用者，加以制订成为系统之成文法规，成立行政法之总则部分。”〔19〕翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书编辑委员会1990年版，第186页。可见，行政法的法典化并非无源之水，完全可以从当下丰富的行政改革和行政审判实践中汲取智慧。

3.行政法学理论的发展可资转化。相比较上世纪80年代初创时期而言，我国当下的行政法学理论研究无论在成果的数量还是质量上都有了长足的进步。一方面，行政法学在基本概念、基本原则及各个具体制度面上都有一系列重要的研究成果问世。有些问题虽然在理解上还存在分歧，但各种观点都已经充分展现，为通说的形成提供了某种可能；很多成果聚焦本土典型行政案例，在“个案—规范”的穿行中提炼具有现实解释力的学说，为行政法律规范的精准适用奠定了基础。另一方面，行政法学体系化、整体性的学术思考始终没有间断，早期以“平衡论”“控权论”“管理论”和“服务论”等为代表的行政法哲学思考，近期以“软法论”“行政自制论”和“公私合作论”等为代表的中观行政法研究，都为行政法的法典化提供了充足的理论滋养。在法典化目标的统领之下，既有的行政法学理论成果可以进一步得到优化整合，进而转化为具体的法律规范。可见，行政法的法典化并非草率行事，完全可以从我国行政法学理论的发展中获得给养。

4.域外立法的丰富素材可资借鉴。鉴于行政法法典化的现实困难，域外行政立法几乎都是围绕行政程序法的法典化展开的。至于行政程序法的内容是仅仅止于程序规范，抑或包括实体规范，则存在差异。二战之后，在行政程序立法模式上就有美国型和德国型的区分，前者重视程序的独立价值，仅以程序规范为内容；〔20〕美国前联邦最高法院大法官克拉克曾言：“行政程序法是目前及可预见未来，在法律领域中最重要的法律。”参见罗传贤：《行政程序法论》，五南图书出版公司2004年版，“自序”。当然，美国的联邦咨询委员会法、协商式规则制定法等其他法律也属于行政程序法，并在法典编纂中载入美国法典之中。后者则将程序视为实现实体权利或实体正当性的手段，除了程序规范外还包括与程序规范有密切关系的实体规范。为此，1976年《德国行政程序法》的颁布被视为“行政法总则的法典化”，是“德国行政法学的总结晶”。〔21〕同前注〔19〕，翁岳生书，第257页。除此以外，1994 年荷兰的《行政法通则》则是迄今为止世界上唯一的一部内容较为丰富、完整的行政法典，对我国制定统一的行政法典具有重要的借鉴意义。〔22〕参见湛中乐、尹好鹏：《制定统一的行政法典既有必要亦有可能——〈荷兰行政法通则〉概述》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第279～311页。

无论是纯粹的行政程序法，还是兼具实体内容的行政法总则，抑或是独树一帜的行政法法典化的通则，都体现了世界各国在行政法法典化进程中的不懈探索。这些丰富的素材能够为我国行政法法典化的道路选择提供借鉴。可见，行政法的法典化并非无端妄想，完全可以从美国、德国、荷兰等域外不同法典化模式的优劣对比中获得有益的启示。

三、中国特色行政法法典化的模式选择

在中国特色社会主义进入新时代之际，行政法法典化的道路选择问题再次摆在世人面前。是继续坚持“成熟一个、制定一个”的传统立法思路，还是继续呼吁行政程序法的法典化，抑或调整思路转而追求行政法的法典化？前文的论述显示，行政法的法典化不仅具有深刻的时代动因，而且具备相当程度的必要条件，可以考虑成为未来的发展模式。中国特色行政法法典化的目标在于适应社会变革时代的需要，通过对现行行政法律规范的科学整理，为基本建成法治政府和全民守法局面的实现提供规范指引。

在成文法传统深厚的国家，法典化与其说是要不要的问题，毋宁说只是具体的程度问题。在新近有关行政法法典化的初步讨论中，不少学者就提出行政法总则制定的困难，可以策略性地选择在行政程序法中适当加入实体法的内容。〔23〕同前注〔2〕，万学忠文。在此前的讨论中，江必新教授提出过制定类似民法通则的行政基本法的主张，并将其特征概括为“四个是”和“四个不是”。其中，“四个是”具体包括“是与所有的行政活动有关的法律”“是一个纲要性的法律”“是一个通则性的法律”和“是一个实体法与程序法合一的法律”；“四个不是”具体包括“不是一网打尽、网络无余的行政法典”“不是一个关于行政法律关系的法典编撰”“不是一个行政法的总则”和“不是某一个单项的法律”。〔24〕同前注〔1〕，江必新文。

就行政法法典化的模式选择而言，既需要考虑到行政法自身的特殊性，也需要考虑到部门法的共性。前者是指程序法在行政法中具有特殊的重要地位，依据全部行政事项或行政共通事项、程序与实体都规定或仅就程序规定，可将行政法的法典化区分为“最完全的法典化”（统一立法）、“行政程序完全法典化”“总则立法”和 “行政程序最低限度法典化”（纲架立法）；〔25〕参见叶俊荣：《面对行政程序法》，元照出版有限公司2002年版，第59～62页。后者是指参酌民法和刑法法典化的做法，采行总则编与分则编合成法典的思路。从我国行政法历史发展进程和现实需要上看，制定一般行政法意义上的行政法法典应当是未来努力的目标。这不仅排除了法律汇编意义上的法典化，进而为具体行政领域的法律创制活动保留了巨大的空间，而且也超越了纯粹的行政程序法典化，为行政法总则的制定预留了必要的空间。也就是说，我国行政法的法典化可采行“制定行政法总则+编纂行政法典各分编”的模式。就具体的实施步骤而言，当下应尽快启动制定行政法总则，即编纂行政法典总则编的工作，同时进行各分编的整理工作，力争到2030年左右形成具有中国特色的统一的行政法典。

中国特色行政法法典化是一项具有里程碑意义的伟大事业，其顺利完成将意味着作为中国特色社会主义法治体系重要组成内容之一的“完备的法律规范体系”的最终形成。编纂行政法典是对现行行政法律规范所进行的系统整合，编纂一部适应中国特色社会主义发展要求，符合我国国情和实际，体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致的法典。编纂行政法典既非制定全新的行政法律，而是对现行行政法律规范进行科学整理；也非简单的法律汇编，而是对已经不适应现实需要的规定进行修改完善，对行政权力运用中出现的新情况、新问题作出富有针对性的新规定。行政法典由总则篇和各分编组成，行政法法典化的任务自然就包括制定行政法总则和编纂行政法分则两个部分。就具体的时间表而言，应将制定行政法总则尽快纳入最高国家权力机关的议事日程，同时进行分则的编纂工作。限于篇幅和研究旨趣，以下将就两项具体的行政法法典化任务的开展加以概述。

1.关于行政法总则的结构安排。行政法总则是行政法典的开篇之作，在整个行政法典中起着统领性作用，力争在2023年3月本届全国人大任期届满时率先通过《行政法总则》。行政法总则规定行政活动必须遵循的基本原则和一般性规则，统领行政法典各分编；各分编在总则的基础上对各项行政法制度作出具体规定。行政法总则的制定可以参考民法总则“提取公因式”的办法，将行政法律制度中具有普遍适用性和引领性的规定写入其中，就行政法的基本概念、基本原则、基本主体、权利义务、行为基本要求、责任救济基本要求及监督保障机制等作出规定，既构建起我国行政法律制度的基本框架，也为各分编的规定提供依据。可见，行政法总则制定应着眼于一般性、基本性和普适性，力求将学术界和社会各界最低限度的共识载入其中。

当前，摆在行政法学界面前较为迫切的问题就是如何设计出科学合理的行政法总则基本框架。对此，应松年教授提出，行政法总则内容体例可以参照民法总则，就行政法的基本原则、行政法律关系主体、行政法律关系内容、行政行为、行政委托、行政责任和监督、行政诉讼时效、管辖及行政程序问题作出规定。〔26〕同前注〔2〕，万学忠文。行政法总则的结构安排是否一定需要对标《民法总则》体例尚可讨论。作为一次雏形意义上的行政法总则的地方立法尝试，《广州市依法行政条例》由总则、行政决策、行政执法、依法行政的监督、依法行政的保障、法律责任和附则等7个部分组成；《纲要》所提出的7项主要任务和具体措施，实际上也囊括了行政职权职责、行政立法、行政决策、行政执法、行政权监督制约、社会矛盾化解、依法行政能力等行政权力运行的方方面面。这两个文本对行政法总则的体例安排都具有一定的参考价值，其所遵循的以依法行政或行政活动为主线的设计理念值得借鉴。

笔者认为，行政法总则的内容体例要坚持中国本土特色，既要充分汲取中国特色法治政府建设的实践探索成果，也要及时记载中国特色法治政府理论的最新研究成果。为此，《行政法总则》可设计为如下10章：第1章“基本规定”，内容包括行政法的基本原则、基本范畴；第2章“行政权力的配置”，内容包括行政主体的资格、行政权限的分配、行政授权委托及辅助、行政协助、行政回避、行政隶属关系、行政权限争议解决机制等；第3章“行政相对人的权利与义务”，内容包括行政相对人的权利和义务，尤其要构筑行政相对人公法上权利的保护体系；第4章“行政权力的形式”，内容包括经济调节、市场监管、社会治理、公共服务及生态保护等，尤其要构筑行政职权刚性、中性和柔性行使的手段体系；第5章“行政行为的效力”，内容包括行政行为的成立要件、生效要件、合法要件以及行政行为效力的组成内容与表现形态；第6章“行政行为的程序”，内容包括行政行为应当遵循的最低限度公正的程序要求；第7章“行政权力的监督”，内容包括行政权力运行的监督主体、监督方式和监督效力，尤其要构筑起行之有效的行政权力监督和行政责任承担之网；第8章“行政相对人的救济”，内容包括行政相对人的行政救济、司法救济及其衔接关系，尤其要构筑起一种无漏洞且有效的权利救济体系；第9章“依法行政的保障”，内容包括教育培训、绩效考核、内部督察等行政系统自生的制度，实现内部行政创新实践的外部化；第10章“附则”，内容包括概念界定及施行日期。

2.关于行政法分则的编纂路线。根据我国行政法的发展状况和实践需求，参酌民法典和刑法典编纂的先进经验，行政法典包括总则篇（即行政法总则法典化）、行政组织法编、行政活动法编和行政救济法编等4个部分。

为保持现有单行行政立法的体例结构，可在行政组织法编、行政活动法编和行政救济法编之下设立分编，形成一个相对完整的行政法律规范体系。鉴于行政法律规范自身的易变性，行政法分则编纂可沿用荷兰《行政法通则》的“框架式、分阶段立法”模式，先确定整体框架，然后根据具体情况分阶段进行立、改、废活动，法典中可以预留某些空置的内容，保持适度的开放性，从而接纳后续分编的内容。

在行政法分则编纂中，行政组织法编的编纂任务最为艰巨和繁重。特别是这次党和国家机构改革范围大、力度强、影响深，涉及诸多法律的修改及制定，恰好可以填补行政机构设置和编制法的空白，形成行政组织法方面的规范群。〔27〕参见马怀德：《运用法治方式推进党和国家机构改革》，《中国党政干部论坛》2018年第5期。具体来说，行政组织法编的编纂任务主要有3项：（1）制定统一的《行政机关组织法》，通过立法及时将机构改革的成果固定下来，廓清不同行政机关之间的权力边界、隶属关系和运行规则，确保行政组织法定主义的实现；（2）制定统一的《行政编制法》，通过立法彻底解决编制随意设定和匹配不当的痼疾；（3）修改《公务员法》，将党的十八大以来全面从严治党的相关规定融入其中，体现“党管干部”的基本原则。

就行政活动法编而言，可设置重大行政决策、行政规范制定、行政执法、特别行政活动等4个姊妹编，分别进行相应的法律制定和修改活动。具体来说，行政活动法编较为重要的编纂任务主要有3项：（1）尽快启动《行政处罚法》《行政许可法》修改工作，总结行政处罚、行政许可实践中的有益经验，如将行政处罚裁量基准制度、相对集中行政许可制度等吸纳其中，确保“行政三法”的相对统一性；（2）制定统一的《行政调查法》，通过调查主体、对象、手段、程序和责任的规定，有效解决当下同时存在的调查权行使过度和当事人协力不足的问题；（3）制定《行政合同法》，将众多行政管理领域中丰富的实践经验加以提炼，有效解决当下存在的法律规范供给不足的矛盾。

就行政救济法编而言，可设置行政申诉、行政复议和行政诉讼等3个姊妹编。鉴于《行政诉讼法》已经修改，该篇的编纂任务主要有两项：（1）修改《行政复议法》，充分发挥行政复议在解决行政争议中的“主渠道”作用。当前，随着党和国家机构改革的推进和新《行政诉讼法》的贯彻实施，行政复议制度面临着一系列新的挑战。同时，行政复议委员会试点的有益经验及晚近相对集中行政复议权改革的初步成效，也为行政复议制度在新时代的再生提供了契机。（2）制定《行政申诉法》，充分发挥申诉制度对特殊群体、特殊行政争议解决的应有作用，构建起完整的行政救济法体系。尤其是在教育行政、人事行政等领域，申诉制度的规定还相当分散，未能发挥在行政系统内部及时、高效化解行政争议的预期作用，亟待通过统一立法助力多元化行政争议解决体系的形成。

四、结语

行政法的法典化是一项世界性难题。面对新时代社会主要矛盾的变化，党和国家在治国理政实践中不断推出新的举措，做出新的部署，对行政法发展产生了广泛而深远的影响，也为中国特色行政法法典化事业的完成提供了难得的机遇。从大规模的法律移植到渐进式的话语自主，从分散式立法的“1.0版时代”到行政程序法典化的“2.0版时代”，再到行政法法典化的“3.0版时代”，中国的行政法发展道路正经历着从“追仿型进路”到“自主型进路”的艰难转型。“自主型法治进路的实质，就是把解决中国实际问题、实现有效的社会控制与治理的要求渗透到法律及其运作的整个过程之中，从而形成与中国国情相适应的法治体系。”〔28〕顾培东：《中国法治的自主型进路》，《法学研究》2010年第1期。本文的研究与其说解决了行政法法典化的模式选择问题，毋宁说在新时代再次点燃了行政法法典化的梦想，关于我国行政法法典化的模式、任务、进路和技术等若干基础性课题仍有赖学界同仁展开更为深入、持续和系统的研究。中国的行政法发展能否超越行政程序法法典化而直接进入行政法法典化时代，关乎法治政府能否如期基本建成，关乎全面依法治国的梦想能否顺利成真，这无疑是新时代出给全体中国行政法学人的“一号”答题。