京津冀生态环境协同治理中的引导性制度建设

靳利华

（天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300204）

制度，实际上就是一种约束人们行为的规则，具有一定的公平性和效率性。文明制度最终是为了满足大多数人的需要，有时一时的限制也是为了将来更好的满足。生态文明制度是人们正确对待生态环境问题的一种进步制度，其体系的构建体现了法律规范和规章制度等的健全与完善。新时代的中国迈进了“强起来”的发展阶段，生态环境的协同治理显得愈加重要，而制度建设刻不容缓。京津冀区域生态环境协同治理中的制度建设对生态文明制度建设具有示范性和样板性，它的发展过程和实践成果直接影响到人们对生态文明制度建设的信心。生态文明制度建设是一个系统工程，既有硬性制度也有软性制度，事实上，“生态文明制度建设应该构建起别无选择的强制性制度、权衡利弊的选择性制度和道德教化的引导性制度等所构成的制度体系”[1]。在不同性质的制度建设中，引导性制度显得举重若轻，但功效滞后。近年来，在京津冀生态环境协同治理的实践中，引导性制度的不足已经制约了制度体系整体性功能的发挥，对此，政府必须运用强制性的法律或规章、政策等手段和各种社会教育机制加强引导性制度的建设，确保生态环境协同治理的积极推进，用健全的制度为我们健康的生态环境保驾护航。

一、引导性制度是生态文明制度体系的必备软件

生态文明制度体系是由具有不同属性的子制度共同构成的，在制度体系结构中包括硬性制度，即强制性和选择性的制度；也包括软性制度，即引导性制度。所谓硬性制度，即制度的硬件，就是政府需要依靠制度的强有力约束来实现既定目标，通过正式的规则和准则得到体现。在硬性制度的构建中，强制性制度的要求最为严格，制度实施的对象在硬件制度面前没有讨价还价的权利，只能接受，否则将受惩罚；选择性制度是在给定制度的约束下，以成本-收益比较为基础，根据自己的技术条件和其他因素作出最有利的安排，通过市场引导实现管理者设定的生态治理目标。在硬性制度的实施过程中，政府是实施主体，通过制定有关环境、生态等方面的法律、法规和各项具体制度等发挥刚性作用、强制性作用和权威性作用。硬性制度作为生态文明制度体系构建的硬件，是政府制定的正式制度，一般可以通过政府职能得以保障实现，操作和执行比较容易，具有独特的外显功效，因而生态环境协同治理的效果也能在短期内呈现。实际上，硬性制度的实施和功能的发挥都离不开软性制度。

引导性制度即软性制度，是一种非正式制度，在表现形式上是无形的，它一般通过渗透到社会生活中发挥作用，具有特殊的隐性效能。“引导性制度是指管理者通过对各种经济主体的道德教育并使之转化为内心信念，从而实现生态文明建设目标的政策手段，如环境教育制度等。这是一种基于个人素养的非正式制度安排，是通过社会风尚、伦理道德等软约束，激发人们内心理念来实施一定的行为，从而达到一定的目标的制度安排。”[1]引导性制度的设计和安排一般有两种方式，一种是通过习俗、道德和伦理等社会精神影响人们的价值取向，另一种是通过习惯和知识等途径约束人们的行为活动。引导性制度是个体行为内化的选择，这种选择是主动的和无意识的，是依靠自省和自觉来实现对自身不道德行为的约束。引导性制度在发挥作用时具有成本低、效果好的优势。

引导性制度是生态文明制度体系构建的软件部分，作为软性制度在生态文明制度体系中发挥着不可或缺的作用。一是引导性制度是制度体系建设的动力和引擎。引导性制度作为软性的非正式制度不需要政府的强力推动就可以自动发挥作用。生态环境协同治理是一个长期过程，引导性制度的“润物无声”功能是无可替代的。二是引导性制度发挥的“蝴蝶效应”能助推制度体系的完善和强化。非正式制度的软性作用可以对正式制度起到催化剂的作用，从而使制度体系的硬性制度得到巩固和加强。当然，引导性制度的作用发挥也不可能脱离制度体系中的其他制度，这些制度是相互依赖、相互影响的。总之，在生态文明制度体系中硬性的正式制度是硬件，软性的非正式制度是软件，硬件是软件发挥作用的前提，软件是硬件得以实施和执行的保障。离开硬件的生态文明制度体系将是无根之水，没有软件的生态文明制度体系也将难以长久。只有二者相互配合、相互衔接，才能形成良性的、完善的、健全的制度体系。

二、引导性制度在京津冀生态环境协同治理中的不足

京津冀生态环境协同治理中的强制性和选择性制度等硬性制度功效是显性的，引导性制度则是隐性的。显性的制度成效是比较明显的，而隐性的制度成效是比较模糊的。因此，显性制度在制度体系的建设中比较突出和受重视，隐性制度则容易被忽视。引导性制度主要是通过个体行为，也就是公众通过自身的活动将内心的道德意识和伦理信念等外化出来。这种外化行为需要社会舆论、媒体、网络等的倡导和引导。新时代京津冀生态环境协同治理制度体系建设中，引导性制度建设方面存在明显不足，主要体现在以下方面：

（一）京津冀区域公众的生态意识水平参差不齐，影响了引导性制度功能的发挥

公众生态意识水平是与社会发展紧密相关的。京津冀地区的社会发展和生态协同治理都离不开公众生态素质的提升。众所周知，经济发展程度、社会文明程度在很大程度上决定了公众生态意识的水平。京津冀区域协同发展与治理的时间不长，区域之间依然存在经济发展和社会文明程度的差异，公众对生态环境协同治理存在认识水平上的差异，有的将生态环境协同治理简单地等同于治理大气和水污染、等同于处置废弃物等简单的环保技术行为，他们并不能认识到环境的生态系统服务功能、环境与人的生存关联度、人与自然关系的和谐意义等。部分公众还缺乏社会责任角色观念，意识不到在生态协同治理过程中应承担的社会责任、参与责任和生态道德义务。这种区域差异带来的不同生态认知必然造成公众的生态素质不同，从而影响引导性制度功能的发挥。

（二）京津冀生态环境协同治理中社会监督评价机制不健全，公众很难形成自我生态意识

公众大多存在这样的心理误区：生态环境协同治理是大家的事情，我的个人行为，不论是保护还是损害环境，对生态环境来说不会带来什么大变化，生态环境协同治理照常推进。“有我没我一个样”“有我不多，少我不少”，一个人的力量是有限的甚至可以忽略不计。因此，我的个体生态行为是可有可无的。社会没有形成对公众这种心理的引导机制和调控机制，公众的生态行为在社会中不会受到相应的鼓励或批评甚至制裁，导致公众自我生态意识淡漠。社会生态环境保护的监督和评价机制可以推动公众进行环境保护时“不吃亏”，能得到社会的认可和鼓励甚至是奖励。这种机制的形成能促使公众提高对生态问题的认知。但是，京津冀还没有形成统一的社会监督评价机制，公众的自我生态意识也不能自然转化为对生态环境保护的行为，这些都不利于生态环境协同治理中引导性制度的形成。

（三）京津冀生态环境协同治理中社会舆论影响和生态观念宣传不足，没有为公众营造一个正面、积极的生态行为场域

现代社会舆论的影响是巨大的，通过网络、电视、广播等先进的传播媒体可以在短时间传播大量信息，从而形成庞大的舆论影响力。但是，京津冀社会区域内对污染和破坏生态环境问题的认识还是有限的，一些事件的报道往往停留在现象表面，没有全面、深入、系统地从生态角度追根溯源，没有能够在社会舆论中形成具有影响力的生态场域，难以形成对公众的震撼力和影响力。在日常的政府宣传和新闻事件的报道中，进行具有生态观念的报道还是有限的，没有形成有意识的生态性报道，对公众的生态性引导不够。因此，京津冀整体上的社会生态氛围和舆论还是不能有效发挥对生态环境协同治理的积极引导。

（四）京津冀生态环境协同治理中公众的生态素质教育不足制约了引导性制度的建设

公众的生态素质是指与生态文明建设相适应的、应该具备的生态方面的综合素养的统称。它包括公众对自身存在的生态环境的自觉保护意识、治理生态环境问题的主动参与意识、关爱自然万物的道德伦理意识和生态消费的自主意识等素养。京津冀区域的生态素质教育存在的问题主要在于：一是还没能够形成统一的教育机制。机制缺乏致使生态素质教育不能由浅入深、分领域、分职业、有机地融入到公众的生产、学习、生活等的全过程，不利于公众自主意识的养成。二是素质教育的内容多经济少生态，多眼前少长远。这种教育不能为公众深入认识经济发展与环境保护的关系提供有效的理性思维，不能形成对环境保护的责任意识，缺乏对自然生态的伦理关怀和道德意识。三是现有的生态素质教育内容比较枯燥、单一，泛泛而谈，缺乏针对性和系统性，很多突击式的普及行为流于形式而缺乏长期性，公众难以在内心获得相应的生态情感共鸣，也难以将其外化成相应的生态行为。这种生态素质教育显然不能满足生态环境协同治理中引导性制度建设的需要。

（五）京津冀生态环境协同治理中制度体系建设缺乏对公众生态行为的激励和规约

京津冀生态环境协同治理中政府在生态保护政策和立法方面的行为比较突出，治理环境的举措也比较多，但是相对于公众个人行为活动的生态引导却是明显不足。如果公众的个人行为得不到有效的激励和约束，那么对政府制定的生态法律法规和政策的执行、实施将大打折扣，甚至是走样变形。京津冀还没有形成一个明确有效的生态行为引导机制，对公众在生态文明建设中的行为缺乏强有力的生态导向和限制约束，严重制约了引导性制度的建设。

三、加强京津冀生态环境协同治理中引导性制度建设的措施

（一）注重生态素养的区域差异，因地制宜提高公众生态素养

“一个国家国民素质的高低更多地取决于一个国家、民族的传统美德是否依然普遍地被现代国民认同和遵守，这种保存传统美德的信念和方式又是否符合时代发展的特征和社会进步的需求。”[2]98公众作为生态文明建设的主力军和生态文明意识的主体，在生态文明制度体系建设中的作用是不可替代的，也是不能忽视的。京津冀是一个新生区域，公众的生活状态、生活环境和工作条件等差别很大，公众对生态环境的认知也参差不齐。北京、天津、河北三个区域的公众的社会环境是显著不同的。公众社会素养形成的环境差异严重影响到个体素质的最终成型。因为公众个体作为自然人要在先天生理基础上，经过后天教育和社会环境的影响，由个体自身认识与社会实践相结合而融化并养成比较稳定的身心发展所具备的基本品质、能力或修养，进而这种社会素养通过内化后形成一种稳定的现实品质，这种品质成为一个人身心发展的重要主导因素，因此，京津冀的公众因不同区域形成的个体素质就有了很大的差异。在生态文明建设中，公众素质的提高是时代发展的必然要求，因此，要因地制宜对京津冀区域的公众生态素养进行培育。

（二）政府部门建立联动机制，共同营造良性生态激励引导机制

中国共产党第十九次全国代表大会报告指出，政府在环境治理中发挥主导作用。京津冀地区的政府部门在生态环境协同治理中应实行无缝对接，消除行政级别的障碍，在生态环境协同治理中实施一条龙式的生态激励机制，确保引导性制度的连贯性和一致性。在政府部门的每一个机构之间建立协调沟通部门，加强协调、带动示范、彼此监督、相互制约，从而形成一个有机整体。在市与市、市与镇、市与郊县、镇与郊县、郊县与村庄、村庄与村庄之间，实施不同范围、不同区域的生态激励引导机制，尤其是薄弱的衔接地区更应加强重视。生态激励引导机制应体现在横向与纵向两个方向，构建横纵耦合的网状格局。生态激励引导机制应根据生态环境协同治理的规划、设计以及行业特色有重点、有区别地实施，对生态环境、生态产业、生态行为、生态旅游等制定不同的生态激励引导机制，确保生态激励引导机制的社会影响和示范效应。

（三）构建全方位的生态文明教育系统，引导公众生态价值观的形成

生态教育系统应该注重对公众生态观念的终身培育，在不同年龄阶段，采取相应的方式、选择适合的内容，始终坚持生态观念的培育，在全社会实施生态教育工程。引导性制度建设通过对公众进行系统的生态教育，可以提高公众的生态认知，培养公众的生态价值观念，并将生态认知和理念贯穿一生。为此，要利用学校、家庭和社会等不同的渠道，“要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气”[3]242。京津冀政府部门统一建立对公众进行有目的、有重点的生态教育体制，为公众提供一个全面的生态文明教育系统；同时可以利用网络功能将京津冀生态环境的宣传教育融入到公众的日常生活之中。政府部门在影响较大的网站专门设立京津冀区域生态环境现状专栏，开辟专门的网络生态环境论坛，邀请生态专家与网民在线交流，使公众关注区域生态环境的动态，了解区域生态环境变化信息，增强公民的生态意识。这样，京津冀区域的公众在日常生活活动中就能潜移默化地接受生态教育，生成生态理念，逐渐形成内化于自身品质的生态价值观。

（四）发挥社会生态舆论宣传优势，积极促进公众生态行为的养成和良好习惯的形成

一方面，京津冀地区有丰富的旅游资源和交通便利优势，可利用媒体、网络等宣传力量，打造一个良好的区域社会生态环境氛围。京津冀政府部门应通过电视、广播、网络等渠道对公众的旅游活动行为、旅游景点设施的爱护、导游的生态宣传职责和旅游公司的生态监督义务等提出明确的规章要求，将公民的生态行为规约在具体的实践活动中，使得生态意识逐渐渗透到公众的日常行为和意识中，形成良好的生态行为习惯。另一方面，京津冀政府部门和社会机构要充分利用图书馆、博物馆、展览馆和科技馆等公共场所大力开展以生态为主题的科普展览，运用声光电技术将生态科普教育寓于生活娱乐活动中；通过图片展览、生态场景展现、绿色能源产品展销等丰富多彩的形式激发人们对生态环境保护的情感；通过生态环境破坏与保护效果的正反强烈对比，使人们形成对保护环境的情感共鸣，积极参与到生态保护的实践活动中，以实际行动践行生态理念。

（五）建立社会评价监督机制，运用社会力量促进引导性制度的完善

引导性制度的缺陷将影响生态文明制度体系建设的有效推进。“公众是环保事业、生态文明建设的重要力量，是生态文明建设的中流砥柱。”[4]319社会力量对公众的有效引导能发挥巨大的促进作用。京津冀政府部门应运用媒体、网络、电视、报纸、广播等多元化的社会性导向工具，加强对社会力量的引导，还“要完善生态环境监测网络，通过全面设点、全国联网、自动预警、依法追责，形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的新格局”[3]241，由此建立对生态行为、生态产业、生态环境、生态政策、生态法规等的监督和评价机制，通过监督和评价机制加强对生态文明建设的正面推进，促进引导性制度功能的发挥。

参考文献：

[1]沈满红.建设生态文明必须依靠制度[N].浙江日报，2012-12-31（14）.

[2]潘一禾.文化安全[M].杭州：浙江大学出版社，2007.

[3]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016.

[4]靳利华.生态文明视域下制度路径选择[M].北京：社会科学文献出版社，2014.